論檢察建議的立法完善

2011年10月，全國人民代表大會常務委員會立法委員會通過了《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《草案》）。根據草案第一條，檢察官辦公室有權通過檢察官辦公室的提議和反通知形式監督民事訴訟。即將“檢察建議”作為了一種新的民事檢察監督形式納入了《民事訴訟法》,這一規定對于加強民事訴訟中的檢察監督無疑是有益的,然而,就目前《草案》有關這種監督形式的規定而言又是不完善的。為了保證立法有關“檢察建議”規定的科學性和合理性,以及適應民事檢察監督實務運用的需要,筆者認為,立法對于“檢察建議”應當做以下必要的完善。一、確立檢察監督的目標—明確“檢察建議”個案監督的性質“檢察建議”作為我國檢察機關在檢察監督實踐中探討、摸索出來的一種監督方式,按照《人民檢察院檢察建議工作規定(試行)》有關“檢察建議是人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩定,在履行法律監督職能過程中,結合執法辦案,建議有關單位完善制度,加強內部制約、監督,正確實施法律法規,完善社會管理、服務,預防和減少違法犯罪的一種重要方式”(1)的規定,“檢察建議”不僅在性質上原本是一種訴訟外的監督方式,而且就其類型而言也是一種類案監督的方式。個案監督與類案監督,雖然都是監督,但是,對于民事程序立法而言這兩種監督卻具有不同的意義。由于《民事訴訟法》是解決糾紛、確保個案裁判公正與正確的法律,解決具體糾紛從基本性質上決定了民事訴訟程序意義上的檢察監督只能是個案監督,即為糾正具體案件的裁判錯誤而設置的糾錯機制與監督方式。換言之,雖然說針對人民法院在審判與執行過程中存在的某些傾向性的不規范問題,以及法院在內部管理體制、規章制度的設置等方面提出“檢察建議”,督促審判機構完善制度建設、加強內部制約機制,既有利于消除隱患及杜絕違法現象,也有利于保證個案的裁判公正。但是,應當明確的是,這種以完善法院內部管理、規章制度建設為目的的監督,作為一種間接的保障訴訟裁判公正的方式,并不是民事訴訟程序意義上的檢察監督,也不應當是立法設置這種檢察監督方式的目的所在,因為對于不同的問題采用不同的法律形式進行監督與規范,是我們立法的基本策略與原則所在。民事訴訟中的檢察監督不可能解決,實際上也解決不了與裁判有關的所有問題,特別是審判機構內部管理、規章制度的設置等方面的問題,因此,民事檢察監督只能定位為保障裁判公正、正確意義上的個案監督。然而就目前《草案》有關“檢察建議”的規定來看,其所確定的“檢察建議”是一種個案監督還是類案監督是很不清楚的。由于立法在這一問題上沒有明確的規定,就條文含義的理解,以及訴訟實踐有關“檢察建議”適用的角度上看,凡是與民事司法審判相關的問題,檢察機關理所當然的都可以“檢察建議”的方式進行監督,而不論所涉及的是個案審判中的問題,還是法院在內部管理、規章制度,甚至其它方面的一些問題。如果是這樣的話,這種規定顯然與作為直接保障裁判公正監督方式的基本性質不相吻合,為此,這種檢察監督依理也是不應當納入《民事訴訟法》加以規定。其原由不僅是因為,民事訴訟檢察監督在性質上是一種針對個案設置的糾錯機制,以及所要解決的根本問題是保證案件審理裁判上的公正、正確,而不是法院內部管理、規章制度上的問題。而且從立法基本原則與策略的角度上講,這些問題并不是檢察監督所能完成得了的。由此可見,立法有關“檢察建議”性質、類型規定上的不明確、不清晰,是《草案》有關這種監督方式規定中的一個問題。而《草案》在規定上為什么會出現這種問題,以筆者之見,這與立法上對于《人民檢察院檢察建議工作規定(試行)》中所規定的檢察建議,與納入《草案》之后的“檢察建議”在性質與功能上的不當認識有關。換言之,立法將一般檢察建議納入《草案》以后,沒有充分考慮到納入《草案》以后的“檢察建議”與一般檢察建議所具有的區別,一定程度上混淆了一般意義上的檢察建議與《草案》所規定“檢察建議”的差異。而在筆者看來,一般意義上的檢察建議,即《人民檢察院檢察建議工作規定(試行)》中所規定的檢察建議,與《草案》所確定的“檢察建議”是有所不同的,其區別不僅在于各自適用條件、領域、范圍存在重大差異,還在于《草案》規定“檢察建議”所要解決的問題具有特殊性,即直接保證司法裁判的公正與正確。這種在適用條件、領域、范圍,以及所要解決問題上的特殊性,客觀上不僅決定了這種監督方式在不同條件、領域以及范圍適用上的差異,也決定了民事訴訟程序內的“檢察建議”在性質與類型上,只能是一種個案監督。二、建議”自身特定的適用條件與事項“檢察建議”作為《草案》確立的一種新的且不同于傳統抗訴的檢察監督方式,從立法規定應當明確、準確的角度上看,首先涉及到的是這種檢察監督方式的適用條件與事項的問題,即“檢察建議”應當在哪種條件下適用,以及針對什么問題適用。因為,從立法規定的邏輯性與技術性角度上看,作為新增且不同于傳統抗訴監督方式的“檢察建議”,如果沒有自己特定的適用條件以及專門的適用事項,或者說在監督的條件與適用的事項上與傳統的抗訴方式相互重疊以及混淆,從立法規定科學性的角度上看,這種規定顯然是不科學的。換言之,相對于傳統抗訴的監督方式而言,“檢察建議”自身特定的適用條件與事項,不僅是立法規定這種監督方式的實際意義所在,也是其規定的立法價值所在。因而,對于新增的這種檢察監督方式,從立法的角度對于其適用條件與事項作出明確的規定,不僅是科學設置這種檢察監督方式的必然要求,從民事訴訟檢察監督司法實踐的角度上看,也是避免“檢察建議”與抗訴兩種監督方式適用混亂的必要條件。然而不無遺憾的是,《草案》在有關“檢察建議”的規定上,卻沒有對于這種監督方式的適用條件與事項做出明確規定。從立法體例的角度上看,《草案》有關“檢察建議”的這種立法規定形式及其立法例,相較于現行《民事訴訟法》第187條、第179條有關檢察機關適用抗訴的條件、事項的具體規定而言(1),顯然是存在重大缺陷的。這種立法缺陷的嚴重性,不僅僅在于立法規定本身不科學、不完備、不清楚,而且從司法實務的角度上看,這種立法規定還易于導致“檢察建議”與民事抗訴兩種監督方式在適用上的混亂。為此,從立法規定應當科學、嚴謹、明確、準確的角度上看,《草案》在完善中理應對“檢察建議”的適用條件與事項做出明確的規定。對于《草案》有關“檢察建議”適用條件與事項的完善,筆者認為,從立法技術性的角度上看,不僅應當采用具體的列舉式,而不是較為抽象的概括式,而且,在具體條件與事項的確定上還應當堅持兩個原則:首先,“檢察建議”適用的條件與事項和“抗訴”適用的條件與事項應當有所區別,否則,就沒有規定“檢察建議”的必要;其次,“檢察建議”適用的條件與事項應當是現行法律規定不適用“抗訴”的一些情形與事項,例如違反管轄規定受理案件、先于執行與財產保全存在問題,以及強制措施使用不當等。這樣由于兩者具有各自不同的適用對象、事項與條件,“檢察建議”與“抗訴”兩種監督方式不僅相輔相成、相得益彰,從立法規定的角度上看不相矛盾,也有利于充分發揮這兩種檢察監督方式各自的功能與作用。三、“檢察建議”的制度架構“檢察建議”程序上的強制力,指的是從訴訟程序的角度,當檢察機關發出“檢察建議”以后,被建議方應當根據“檢察建議”,進行相應程序性行為的強制力。即當檢察機關針對問題提出了“檢察建議”以后,對于所涉及的問題,被建議方應當進行必要的復查、審核,并對于“檢察建議”作出必要的答復、回應、解釋以及糾正、整改與規范的強制力。立法上之所以應當賦予“檢察建議”程序上的強制力,筆者的理由有二:首先,“檢察建議”一旦正式納入《民事訴訟法》以后,在性質上就不再是一種非訴訟的監督方式,作為《民事訴訟法》的一種程序法律規定,要能夠保證在訴訟中得以順利的施行,而不僅僅具有宣言的性質,就理應賦予程序上必要的強制性。其次,如果立法上不賦予“檢察建議”程序上必要的強制力,“檢察建議”的實際履行將完全取決于被建議對象的主觀覺悟。而這種將“檢察建議”的實際履行完全建立在被建議方自覺、自愿的基礎上,并由其自由決定的立法規定形式,從司法實踐的情況來看,鑒于認識上的差異以及檢、法兩家一定程度上的矛盾,被建議方可以、也完全可能置之不理,從而致使“檢察建議”形同虛設,達不到監督的目的。換言之,立法上如果不從程序的角度賦予“檢察建議”必要的強制力,那么新增這種監督方式不僅沒有實際意義,也實在是沒有立法規定的必要。為此,無論從“檢察建議”作為一種程序法律規范本身,還是從司法實際操作運用的角度上看,民事訴訟程序立法都應當從訴訟程序的角度,賦予“檢察建議”最低限度的強制力。然而就目前《草案》有關“檢察建議”的規定來看,立法在這一問題的規定上也是存在重大缺陷的,至少是不清楚的。換言之,從訴訟程序的角度上看,被建議方對于“檢察建議”在程序上應當做出什么樣的處理,立法上沒有做出相應的規定。而這種規定形式相對于現行立法有關另一種監督方式,即檢察機關的抗訴而言,其問題顯得十分的明顯。按照《民事訴訟法》第188條的規定,對于人民檢察院提出抗訴的案件,人民法院在收到抗訴書之日起的30日內,必須作出再審裁定,進行再審。而《草案》卻沒有關于被建議方在程序上應當做出什么樣處理的規定。之所以如此,筆者認為,應當說也與立法上對“檢察建議”這種監督方式的認識存在直接的聯系。“檢察建議”作為源于檢察實踐的一種監督方式,納入《民事訴訟法》以后,在學理認識上對于是否應當賦予其程序性的強制力,存在著不同的觀點。反對賦予其程序性強制力的觀點認為,“檢察建議”作為一種“建議”,不僅在字面含義上是一種提醒式、告誡式、規勸式行為,即通過這種提醒、告誡、規勸的方式來通知對方,引起被建議方的警覺,從而自覺加以糾正的行為,而且性質上屬于檢察機關與被建議對象相互之間的一種協商性行為。因而不應當賦予這種行為的強制性,即被建議對象對“檢察建議”可以接受,也可以不接受。如果被建議方沒有正當理由對于檢察建議不予采納的,人民檢察院可以向其上級主管機關反映,提請上級主管機關處理。筆者認為,這種觀點在“檢察建議”尚未納入《民事訴訟法》的條件下,是可以成立的。但是我們目前研究的問題是準備納入《民事訴訟法》的“檢察建議”。換言之,納入《民事訴訟法》的“檢察建議”與一般意義上的檢察建議,是兩種不同類型以及不同性質的監督行為。一般檢察建議作為一種非訟性的監督方式,在被建議方不接受建議時,通過協商以及提請上級主管部門處理不僅是可行的,也只能如此,因為無法賦予其強制力。但是“檢察建議”一旦納入《民事訴訟法》,并作為與抗訴并列的檢察監督方式以后,“檢察建議”就已經發生了性質上的變化,即由訴訟外成為了一種訴訟內的監督方式。作為一種訴訟內的監督方式,在程序上必然要求賦予其必要的強制力,否則這種規定不僅本身沒有實際意義,實踐中也無法保證其得到有力的執行。為此,無論從民事訴訟程序法律規定的角度還是訴訟監督實踐的角度上看,都應當從程序立法的角度上賦予“檢察建議”必要的強制力。四、確立檢察監督使用異議性權利的必要性在有關“檢察建議”的立法完善中,除了上述幾個方面的問題以外,還應當看到,“檢察建議”雖然是檢察機關為了保證訴訟公正而采用的一種監督行為,然而鑒于訴訟事件現實情況的復雜性,以及多種原因,“檢察建議”不論在針對的問題、建議的內容,還是建議的要求以及建議的方式、方法上,都難以保證絕對正確,也不可能完全排除一定程度上個別檢察機關對于“檢察建議”的濫用、誤用。因此,從立法的角度授予被建議方必要的異議性權利,不僅是合理的也是必要的。為此,從完善《草案》有關“檢察建議”的角度上講,立法在完善上述幾個方面時,還應當充分考慮到對于被建議方必要的異議性權利規定。即在被建議方認為“檢察建議”本身不正確,存在較大的問題,或者被建議方認為“檢察建議”有所不當時,在一定期限內賦予其向發出“檢察建議”的檢察