管理主題變動下的行政學研究潮流

公共行政學誕生后的120多年里，無數行政工作者和行政理論工作者從不同角度對行政理論的研究提出了自己的觀點。各種理論觀點相互對立同時又相互融合,“百花齊放、百家爭鳴”的論爭大大促進了行政學的茁壯成長,行政學研究取得了豐碩的成果,它們為行政實踐的有效展開提供了深刻的理論依據,為我們進一步開展行政學研究奠定了堅實的理論基礎?；仡櫺姓W的發展歷史,尼古拉斯·亨利、弗里德里克森、歐文·休斯、陳振明等學者認為經歷了幾次理論范式的轉變,也有部分學者如胡德、波利特、米諾格、玻里達諾、休謨等對于公共行政學發展中是否存在范式變遷存在質疑。我們按照庫恩在《科學革命的結構》中范式變遷中前后范式的“不可通約性”來看,百多年來的行政學并未發生范式變遷或者范式更替,因為按照庫恩的說法,理論范式選擇對于常規科學家而言,是一件并不輕松的事情,它如同宗教皈依(Conversion)一樣,是一種信仰和世界觀的根本改變。庫恩明確地宣稱:“科學革命所產生的常規科學傳統,與舊傳統相比,不僅是不相容的(Incompatible),而且實際上是不可通約的(Incommensurable)?！笨v觀行政學發展中出現的各種理論,在我們看來,尚未發現哪種理論脫離了政治-行政兩分的基本原則和理論框架,任何一種范式都有“公約數”、“公因子”,即“政治-行政兩分原則”。筆者以為,公共行政學發展過程中出現的各種不同學派的爭鳴,僅僅是在不同時期管理主題變動下研究潮流(StudyFashion)的變遷,它是不同知識背景的行政學學者在“威爾遜-韋伯”范式下對于政治-行政兩分法在不同時代的闡釋。實際上,公共行政學的演進就是以政治-行政兩分的“威爾遜-韋伯”范式為軸心的不同研究潮流的變遷過程。它是行政學研究潮流隨著國際經濟周期的變動,周期性地呼吁公共行政“應該”保證社會公平、正義、發展等等,或者周期性地提出利用某種,或者多種管理工具來“改造”社會,使得社會經濟良好發展。在研究潮流發展過程中,20年召開一次的明諾布魯克會議(MinnowbrookConference)起到了反思舊潮流、醞釀新潮流的指示器的作用,通過它們,可以很輕易地發現會議之后國際行政學研究潮流的走向,而這些研究潮流往往是學者對社會發展方向的科學把握和預測。2008年9月5日至7日,在雪城大學(SyracuseUniversity)召開了第三次明諾布魯克會議,盡管該會議的論文集出版尚有時日,但根據該會議已經公開的資料,我們可以把握和預測未來20年內公共行政的研究潮流。這樣可以為改變我國公共行政學一直在該領域隨波逐流的尷尬處境提供基礎,使我國公共行政學界在21世紀一開始就瞄準前沿問題進行研究,跟上國際行政學研究潮流。1新公共管理潮流的沖擊隨著時間的推移,在20世紀末盛行一時的新公共管理(NPM)研究潮流逐漸受到質疑。米諾格、玻里達諾、休謨認為,“即使在英國、澳大利亞和新西蘭,在多年成功改革之后,關于改革結果的大量證據依然充滿了軼聞性質而不容易被證實,有說服力的證據依然有限,并且許多證據充滿了爭議?！辈＠厣踔琳J為“需要把管理主義理解為一種意識形態”,新公共管理的主要分析家胡德在他的論文中也對新公共管理是一個“新的全球范式”的觀點提出了質疑,認為,“外面的包裝是新的,里面的觀念是舊的。”古德賽爾針對“以改造為基調的新公共管理”的研究潮流的標志性理論《改革政府》中闡述的著名的“十大條”理論,提出了“反十大條”理論,逐項進行批駁。除此之外,博伊勒(Boyle)、丹哈特夫婦(J.V.Denhardt,R.B.Denhardt)等人倡導的新公共服務理論,奧斯特羅姆、庫伊曼(Kooiman)、羅西瑙(Rosenau)、博瓦爾德(Bovaird)等人致力于發揚光大的治理理論,?？怂?Fox)、米勒(Miller)、沃姆斯雷(Wamsley)、沃爾夫(Wolf)、伯格森(Bogason)、斯拜瑟(Spicer)等人所提倡的后現代公共行政理論也開始了對新公共管理潮流的沖擊,一時間,被認為代表了行政學最新潮流的新公共管理便四面楚歌了。正如莫漢·考爾認為的那樣,在行政實踐中政府面臨著各種各樣的挑戰,必須對政府行政模式有新的探索,建立一個“良好的經濟和財政政策”,并且“必須伴之以健全的法律框架以及負責任的、有效的和反映民意的政府機構?！边@種需求隨著2008年的世界經濟大危機的來臨更顯迫切,這場大危機甚至被與1929年的“大蕭條”、“大衰退”相提并論。面對理論界與實踐界的沖擊,新公共管理潮流何去何存、公共行政的未來在何方就成了必須解決的問題。為了解決這些問題,也是為了延續第一、二次明諾布魯克會議每20年反思一次國際行政學現狀,預測未來走勢的傳統,2008年9月3日至9月7日召開了第三次明諾布魯克會議。與前兩次會議一樣,第三次明諾布魯克會議在雪城大學的明諾布魯克會議中心召開。此次會議的主題為“公共行政的未來、公共管理與全球公共服務”,它由兩個階段構成。第一階段9月3日至5日召開,為會前的工作坊(Workshop),討論公共行政專業問題,參加者為公共行政領域的新銳學者。從種族、性別與國籍來看,56位受邀者比上屆具有更廣的代表性,我國青年學者吳建南也應邀參加了會議。第二階段于9月5日至9月7日在紐約的寧靜湖舉行,是較為傳統的學術會議,接受來自世界各地學者提交的論文。會議第一階段在批判的基礎上對行政學關切的議題進行了總結,對未來的發展方向進行了展望,并形成了提交第二階段討論的多個主題,包括:社會公平、批判理論、學術與實踐的關系、績效管理、網絡化、法律/政治與管理、研究方法、政治透明、領導、公共財政管理和國際化視角等。第二階段是傳統的學術會議型的階段,來自全球不同地域、不同國家的近200名學者參加了大會,此階段收到300篇左右的大綱,其中80篇被接受。第二階段重點關注了6方面的問題:(1)公共行政學研究發展至今,其領域與1968以及1988年時有何差異,2008年后的研究領域重點將會是什么;(2)能否對以市場為導向的研究潮流新公共管理(NPM)下一個兼具理論與實證性的結論;(3)作為眾多學科整合而成的公共行政學如何建立自身的理論體系;(4)民主與官僚制度間的緊繃和對立情況是否有所改善;(5)網絡治理以及協作公共管理是如何改變了人們對于公共行政學、公共管理,以及公共服務的觀點,這些概念是否應該改變學者的教學大綱;(6)世界各國依開發程度可分高度開發、開發中或未開發3種,而其產生的全球化議題如何影響著各種程度國家在面臨公共行政學、公共管理、公共服務的理論與實務時的對策。2會計學資料的收集與使用簡單述及第三次名諾布魯克會的內容,尚不足以發現會議所蘊含的各種信息,為此,我們專門采集了會議的相關資料(1),并在會議知識產權擁有者使用許可的范圍內利用這些資料來分析未來公共行政學的去向。2.1從論文的關鍵詞中提取內容分析會議議程、入選論文和論文聚焦點是把握會議內容、預測會議透露出來的未來走勢的鑰匙。我們根據會議資料,將其整理成了表1。在表1中,議程、議程名稱、入選論文完全按照會議已有文獻資料來處理。由于絕大多數會議論文沒有關鍵詞,為了更好地把握每篇文章的主旨,我們從每篇論文中提取了最能表現其核心思想的5個詞匯,并將其命名為“聚焦點詞匯”,以之來把握論文的聚焦點。在圓桌會議討論“白皮書”(編號)、全體討論“明諾布魯克的過去、現在與將來”(編號)、圓桌會議討論“公共行政者現在與將來面臨的主要社會公平挑戰”(編號)中,由于參加面廣泛、內容豐富,我們根據會議PPT稿件,從“”和“”選取了10個聚焦詞匯,從“”選取了20個“聚焦點詞匯”,這樣,我們在81篇編碼論文的基礎上共形成了430個聚焦點詞匯。當然,需要說明的是,這3個資料并非真正的論文,但從把握行政學未來走向的角度來看,這兩部分更具研究價值。2.2會議關注的“特種”詞匯筆者認為,會議的所有“聚焦點詞匯”是了解未來的“水晶魔球”,通過對“聚焦點詞匯”的分析,可以了解未來行政學的走向。我們將出現次數超過5次的“聚焦點詞匯”依據編碼進行了歸類,形成了“頻次”(N,N≥5);“頻次”的總數稱為“頻數”(PS);將“聚焦點詞匯”出現在不同論文中的次數,稱為“受注數”(SZS);在此基礎上,將“頻數”與全部“聚焦點詞匯”對比,產生“頻率”(PL)(PL=PS/430×100%);將“受注數”與全部編碼論文比較,產生“受注率”(SZL),即受每篇論文關注的頻率(SZL=SZS/81×100%),具體見表2。表2反映了第三次明諾布魯克會議的基本聚焦、關注情況,可以簡單地將其總結如下:(1)“參與”、“治理”、“行政”、“協作”、“管理”是會議關注的“特等關鍵詞”。“參與”的頻數、受注度都達到了28,頻率達到了6.5%,關注度達到了34.5%,這意味著,在100個行政學詞匯中,就有6.5個涉及“參與”的;在100篇行政學論文中,就有34.5篇是探討“參與”相關問題的,這是一個非常驚人的數據?！爸卫怼?、“行政”、“協作”、“管理”是稍遜于“參與”的關鍵詞匯,它們的頻數都超過20;受注數除“管理”(18)之外,也都超過了20;頻率都超過了4.7%,受注率都超過了20%,這些數據顯示了這些詞匯的“特等關鍵詞”的身份。(2)“服務”、“網絡”、“價值”、“組織”、“責任”、“部門”、“政府”是會議的一等關鍵詞。這些詞匯中,即使排序最低的“政府”,其頻數也達到了10,受注度達到了9;頻率達到了2.3%,受注率達到了11.1%。相對于行政學浩瀚的詞匯海洋來說,這樣的數據和比例是相當高的,它意味著本次會議對“政府”、“服務”、“網絡”、“價值”、“組織”、“責任”、“部門”等詞的重視。這些詞匯是僅次于“特等關鍵詞”的“一等關鍵詞”。(3)“合作”、“代表性”、“公民”、“民主”、“實踐”、“安全”、“共享”、“全球”構成了會議的“重要話題”。本次會議除了探討“特等關鍵詞”與“一等關鍵詞”所關聯的行政學問題之外,也花費了不少時間來探討其它問題。從數據上來看,“合作”、“代表性”、“公民”、“民主”、“實踐”、“安全”、“共享”、“全球”這一干詞匯的頻數、受注度都不小于5;頻率都超過了1,受注率都超過了6%,這顯示了這些話題的重要,也表明了這些問題是會議的重要主題。3年行政學的指路明燈會議的“特等關鍵詞”、“一等關鍵詞”和“重要話題”無疑是把握未來20年行政學研究潮流的一盞指路明燈。在這些詞匯基礎上,我們結合表1、表2的數據,勾畫了一個直觀的描畫未來行政學取向的“未來行政學研究分層模型”(見圖1),它揭示了我們所探究的未來行政學的可能去向。3.1未來20年行政學的面臨的主要問題從我們的統計數據來看,“效率”、“分權”、“倫理”、“執行”、“技術”、“制度”、“政治”、“政策”、“公平”、“公務員”、“正義”等一系列傳統行政學研究潮流所強調的詞匯,在第三次明諾布魯克會議上并沒有得到特別的重視,其頻次、頻數、受注數都非常低,很多僅僅被提及一次,最多的受注度也不超過4,這反映了涉及這些方面的研究將不會成為未來20年行政學著力強調的內容。當然,由于這些問題是公共行政必須解決的基本問題,盡管它們的受注度不高,但這些問題也都沒有被輕視,它們構成了一個零散但卻涉及面廣泛的“分離式”研究,會被時不時地提起,忽視它們會使得未來的公共行政學失去基本的理論基礎,從而釀成嚴重的后果。這非常符合赫茨伯格所提出的“雙因素”理論,即那些看似可以被忽略的因素,卻在扮演著“保健”角色,一旦缺乏它們,就不可能產生正的激勵。我們推斷,在第四次明諾布魯克會議召開前的20年中,這些基礎性的研究將是未來行政學的“保健型研究”,它們會構成未來行政學分層模型的基礎,這些研究量大而廣泛,但并不聚焦,它們不會成為未來行政學研究的主潮流。3.2治理績效管理:新的行政學理論前已述及,“未來行政學研究分層模型”的第二層所關注的“合作”、“代表性”、“公民”、“民主”、“實踐”、“安全”、“共享”、“全球”屬于第三次明諾布魯克會議的“重要議題”;第三層所關注的“服務”、“網絡”、“價值”、“組織”、“責任”、“部門”、“政府”是會議的“一等關鍵詞”;第四層的組成元素“參與”、“治理”、“行政”、“協作”、“管理”是會議的“特等關鍵詞”。按照前兩次明諾布魯克會議的強烈昭示性和預測性來看,對這些問題的研究必將成為行政學新研究潮流的有機組成部分,在我們看來,它們必將聚焦成一種行將勃興的未來潮流。相對于第一層次的行政學較為基本的問題來說,這屬于一種新的研究潮流,套用赫茨伯格的理論來說,是“激勵性”、帶來新意的行政學理論,較之于20世紀末21世紀初盛極一時的新公共管理潮流,它將是一種換代型的研究潮流。通過仔細梳理和歸類(見表3),我們發現,在第二、三、四層次的所有內容中,“合作”、“公民”、“共享”、“全球”、“網絡”、“部門”、“政府”、“參與”、“治理”、“協作”是目前所流行的各種“治理”理論的核心元素;“管理”、“組織”、“實踐”、“部門”是20世紀末至21世紀初流行的研究潮流———新公共管理(NPM)的重要聚焦詞匯;“代表性”、“價值”、“責任”、“服務”、“行政”、“民主”則是20世紀60年代中末期開始盛行的新公共行政(NPA)研究潮流所強調的方面。由這三者聚焦成的新研究潮流,必然同時具備治理+新公共行政+新公共管理的綜合屬性,我們將其命名為“治理績效管理”(GovernancePerformanceManagement)?！翱冃А笔且粋€兼具價值性與工具性的雙導行政學理論,將它與治理結合,形成一種新的研究潮流,是比較合情合理的,也符合行政學理論周期性的變遷軌跡。但正如筆者在一篇文獻中所指出的,“治理”是目前弄得最為混亂的行政學詞匯,僅靠傳統的“治理”理論,很難解決未來的行政學問題,而且我們認為,目前的“治理”理論的“改造性”、“行動性”等工具性非常欠缺,既不適合未來行政學需要具備的新公共行政的價值性追求,又不兼具新公共管理的工具性追求的需要,因此,未來的研究潮流將會是既可以讓“治理”動起來、又能兼顧工具性追求的“治理績效管理”,它將以目前“治理”所強調的“參與”、“協作”、“合作”等為基調,同時合理繼承了新公共管理潮流的“新管理主義”的計劃、決策、組織、人事、領導、控制等管理流程導向,實現讓“治理”動起來的愿望。3.3治理績效管理中的理論依據及實踐需求僅僅預測到未來的研究潮流是“治理績效管理”還顯得過于粗放,因為即使是“治理績效管理”仍然具有非常廣的外延與內涵。根據表1、表2、表3和圖1,筆者預測,未來的“治理績效管理”研究潮流將會包含如下的重點研究主題:(1)參與式治理。從我們的統計來看,“參與”是最受關注的一個詞匯,它預示了未來參與在行政中的重要性。實際上,這也符合馬克思對于社會發展中參與必將擴大的判斷。馬克思認為,奴隸社會是參與度最低的社會,而隨著社會制度的演進,參與會逐漸擴大。從國際范圍來看,未來世界各個國家的社會形態都屬于人類社會制度演進的較高級階段;從國內范圍來看,我國盡管尚處于社會主義初級階段,但從人類社會制度的歷史長河來看,我國無疑處于高端階段。國際、國內的社會發展階段無疑都對擴大廣泛的行政參與提出了要求。盡管過去、目前的治理理論也強調“多中心參與”,但它與行將勃興的治理績效管理中的參與并不完全相同,筆者以為,未來潮流的“參與式治理”的英文實際上是“DeliberativeGovernance”,也可以翻譯成“審議治理”,即它不僅強調治理中的“多中心”,更強調行政相對人、公民、第三部門等對政府行政過程,尤其是行政決策的參與、行政績效評估的參與,等等。(2)治理管理。目前的治理理論自產生之日起就存在著一個重大的“硬傷”,即它缺少改造性、行動性,它主要強調一些價值性追求,呼吁應該如何推進多中心、多部門、行政與社會的互動等等,但缺少具體的使治理動起來的措施、方法和技術。治理績效管理中的治理,必將對此進行揚棄,使之能真正地為改造社會而行動,我們預測它將會是“治理管理”。治理管理強調將目前的治理投入到日常行政管理活動中去,融入到行政決策、行政計劃、行政預算、行政組織、行政執行、績效評估中去,構建出真正具有操作性的治理管理機制,而不是目前泛泛而談的,趨向玄學的“治理”。(3)治理績效評估。一旦將目前的治理理論上升到治理管理,必然將引出治理績效評估的問題。治理行動起來之后,不可能放任自流,不可能對投入產出、內外部顧客、社會影響、治理流程、員工成長不進行反饋控制,否則就違背了科學管理原理的最一般要求。可以這樣說,未來的行政學,不可能偏廢對于3E的追求,而且還會強調公平、正義、民主等價值追求,這就需要用既能考核工具性追求、又能考察價值性追求的績效評估作為工具理性與價值理性的雙導評估方式,來把握治理管理的績效。(4)超越行政管轄范圍的治理。目前的治理理論也研究“跨域”、“全球”治理,但我們預測,治理績效管理中的超越行政管轄范圍的治理的內容更廣闊,它包括跨域治理,如泛長三角、泛珠三角、關中-天水發展區治理;也包括特定行政部門超越自身部門與其他部門聯動的治理;還包括一些沿邊地方政府在參與國際區域經濟一體化發展中的治理,如吉林延邊州與朝鮮和俄羅斯、云南的老山縣與越南的跨境治理;同時還包括一些特殊的治理形態,如廈門市與我國臺灣聯合開發海西地區的治理、江蘇省對口支援新疆的治理、大型公司與公共組織一起參與地區發展的治理、外國政府和國際組織參與地區發展的治理,等等?？傊?在行將勃興的治理績效管理中,超越傳統意義上行政管轄范圍的治理將成為一個研究重點和熱點。(5)公共與非贏利組織治理。自從行政學發展到新公共管理研究潮流之后,行政學的稱呼逐漸被“公共管理”所取代,其最明顯的表現就是超越了僅僅對于政府的研究,將公共組織、非營利組織納入到了研究范圍之內。在未來的潮流中,公共與非營利組織仍然會是重要的研究對象,而作為“治理績效管理”的潮流,公共與非營利組織治理,也必將是重要研究主題。(6)民主治理。民主行政一直是行政學的重要研究領域,甚至奧斯特羅姆將其稱之為行政學的最新范式,但客觀地說,在議會等權力機構決定了政治問題之后,行政中的民主問題逐漸陷入一種悖論形態———行政的效率追求與民主的程序、廣泛代表性追求不可兼容,魚與熊掌難于兼得,在這種情況下,行政往往侵蝕、擠兌了民主問題。筆者以為,作為行將勃興潮流的“治理績效管理”中,由于強調參與、強調代表性等,民主行政的問題在民主治理中將可以較為完滿地解決,因此“民主治理”會成為重點研究主題。(7)治理工具。政府工具的研究,曾經盛行一時,它為政府進行有效、高效行政找到了一些可資利用的工具。在治理績效管理潮流中,對于治理工具的搜尋只會比對政府工具的熱情更高。正如前文所述,目前的治理理論缺乏改造性、行動性,其重要原因在于找不到讓治理動起來的工具。“工欲善其事,必先利其器”,欲使“治理績效管理”落到實處,發現、創造、改進治理工具,將會是未來研究持之以恒的研究主題。(8)IT與網絡治理。目前國際上的發達國家基本上已進入信息社會,以“金磚四國”(巴西、俄羅斯、印度及中國)為代表的快速發展國家也步入了信息化社會的早期,IT與Internet已經成為社會生活方方面面不可能回避的問題,作為未來潮流的治理績效管理也不可能不對此做出回應。我們以為,IT與網絡治理將會成為未來的一個重要研究主題和攻關方向,甚至會演變成為治理績效管理中一個重要專業和學科,來解決網絡暴露的焦點事件(如“天價煙”、“華南虎”事件等)的治理問題。4未來治理學的展望在對第三次明諾布魯克會議資料詳細分析的基礎上,我們已經可以預測出未來的研究潮流將會是“治理績效管理”,同時還預測了8個可能的重要研究主題,筆者以為,我國行政學未來的發展,只要處理好“治理績效管理”中的這8個主題,就會改變目前跟從者處境,使得我國的行政學研究在新世紀走在國際前列,至少不落后。(1)強調對“參與式治理”的研究。目前我國的治理研究更多地是在重復國際上20世紀90年代的老調,強調“多元治理”、但并未搞清楚“多元”究竟都有哪些“元”,包不包括公民、行政相對人,對于“參與式治理”、“審議式治理”的研究基本未曾觸及,這是接下來的行政學研究必須加強的方面。由于這是國際行政學未來的前沿問題,只要我們解決好了,就走在了國際的前列。(2)推進“治理管理”研究。究竟如何讓治理在我國能與行政過程結合起來,讓它能以“管理”的模式行動起來,是賦予治理“行動性”的最關鍵環節,否則“治理”就只能像現在一樣僅停留在“呼吁”階段,成為“塑料玫瑰花”———能看不能用,華而無實。這就需要未來的行政學將其作為研究的“關鍵點”,努力探究讓其動起來的機理、機制,開創基于中國管理情境的“治理管理”理論,這樣既使行政學本土化,也引領了國際行政學潮流。(3)開展治理績效評估研究。俞可平教授所領導的課題組開發了一套治理績效評估指標,為我國治理績效評估開了一個好頭。但實事求是地說,目前的績效評估研究還沒有涉及治理的核心問題,因為目前的“治理”更多地是“呼喚”、“呼吁”行政學,治理還未生根落地,沒有投入社會實踐,沒有投入具體的行政過程,這樣的評估當然有些超越治理發展階段的“形而上”味道,這就如同目前我們雖然處于社會主義初級階段