穩定低生育水平的政策選擇

2000年3月，中共中央、國務院發布了關于加強人口和計劃生育穩定水平的決定（以下簡稱“決定”），明確了穩定下降階段的任務十分繁重。這里提出與此相關的一連串理論與實際問題:何謂低生育水平?何謂穩定的低生育水平?穩定低生育水平的結果是什么?我們究竟要將生育率穩定在怎樣的水平上?中國生育率的城鄉差異與地區差異懸殊,穩定低生育水平是全國性目標還是各地區都必須努力實現的目標?是長期目標還是階段性目標?穩定低生育水平是否必然要求生育政策的穩定不變?最為重要的是世界上有無實現穩定低生育水平的先例?我們究竟能否實現穩定的低生育水平?所有這些問題都是我們必須努力搞清楚的。本文只是在這方面進行的一個初步嘗試,希望能有更多的人加入到對以上問題的討論中。一、相應的理論標準在討論低生育水平相關問題之前,必須先搞清楚何謂低生育水平。實際上,低生育水平是一個相對的概念,它是相對于高生育水平而言的。與總和生育率6.0相比,當總和生育率達到3.0甚至4.0時,都應看做是低生育水平。低生育水平又是一個變化的概念,在不同的歷史時期,人們對低生育水平的理解是不完全一樣的。在世界人口轉變開始之前,絕大多數國家的總和生育率在6.0左右,而今天絕大多數發達國家的總和生育率已降至1.8以下,發展中國家的總和生育率降至3.0左右。聯合國根據半個世紀以來世界各國生育率的變動情況,不斷地對高低生育率的劃分標準進行必要的調整。例如,1965年聯合國將高低生育率的劃分標準定為粗再生產率為2.0,總和生育率則近似為4.1,1990年將總和生育率為2.5作為劃分標準,而1992年則取總和生育率為2.1(更替水平)。就中國生育率現已達到的水平與人口發展的具體情況來看,多數中國學者認為,只有低于更替水平,才能稱之為低生育水平(李建新,2000a;翟振武等,2000)。筆者也認為用更替水平來區分生育率的高低是比較合適的。曾有學者將生育率降低到更替水平稱作是一種質變,因為這時人口再生產類型將發生根本性變化。中國在20世紀80年代,生育率在接近更替水平上波動;進入90年代后迅速降至更替水平以下,中國也因此而進入“低生育率”時代(陳衛,2000)。所謂更替生育水平就是人口的凈再生產率等于1。如果用人口凈再生產率指標來衡量,更替生育水平是不變的。但是,如果用婦女(總和)生育率來衡量,則更替水平不僅受生育水平與生育模式、死亡水平和死亡模式的影響,而且還受出生性別比的影響,因而更替水平不是一成不變的,它會隨著人類預期壽命的提高而下降,也會隨著出生性別比的提高而上升。在人類開始現代人口轉變之前,更替水平所對應的總和生育率在6.0左右,而今天西方發達國家更替水平所對應的總和生育率已降至2.1左右。由于出現了出生性別比的嚴重失調,因而中國目前更替水平所對應的總和生育率在2.3左右(翟振武等,2000),明顯高于西方發達國家的水平。從總體上來說,隨著社會的文明與進步,一方面更替水平所對應的生育率是不斷下降的,另一方面更替水平所對應的生育率是有下限的,這一下限大約為2.05左右。二、根據實際情況,可作說明一個穩定性的低生育何為穩定的低生育水平?在實際工作中我們又如何準確地理解與把握穩定的低生育水平?是否可以在某些指標的基礎上建立某些標準來幫助我們判斷一個人口的生育水平是否真正實現了穩定的低生育水平?筆者認為穩定的低生育水平至少必須同時具備5個條件:(1)穩定低生育水平必須是低生育水平,也就是以更替水平為上限。(2)穩定低生育水平中的“穩定”兩字決不意味著一成不變,穩定的本意應是圍繞某一(中心)數值窄幅波動,穩定低生育水平則是生育率圍繞某一低于更替水平的生育率(中心值)上下波動。(3)生育率的波動不應超過一定的幅度,否則不能稱之為穩定。筆者在此武斷地認為這一波動幅度不應超過中心值的5%(不同學者可能對此有不同看法)。如果說中國未來一段時間內穩定低生育水平的目標是總和生育率1.8,那么,當生育率的波動范圍在1.71～1.89之間時,我們說中國可能實現了1.8的穩定的低生育水平的目標(注意這里的“可能”兩字,只有當生育率的變動同時滿足下面兩個條件時,我們這時才能說實現了1.8的穩定的低生育水平的目標)。(4)穩定是要有一定的時間長度作為保證的,也就是說觀察的時間不能太短,否則穩定就無從談起。例如,某一地區1990、1991與1992年的總和生育率分別為2.3、1.8與1.8(假設更替生育水平為2.1①),顯然,據此認為該地區已實現了穩定的低生育水平還為時尚早。至于該地區是否真正實現了穩定的低生育水平,至少還要看1993、1994與1995年的生育率的實際走勢,是否都在1.8附近。筆者認為,觀察期至少應在5年以上。(5)生育率不能隨時間推移而表現出某種傾向性的變化,如生育率隨時間的推移而表現出上升或下降的趨勢。如果出現此種情況,我們則不能稱之為已實現了穩定的低生育水平。例如,某地區1990～2000年的生育率分別為2.3、1.9、1.8、1.79、1.77、1.78、1.76、1.75、1.74、1.72、1.72。雖然該地區從1991年起就進入了低生育水平階段,但由于生育率明顯地表現出逐年下降的趨勢,我們還不能認為該地區實現了“穩定的低生育水平”。從上述的闡述中筆者注意到:穩定低生育水平的要求非常高、甚至近乎苛刻,而要實現真正意義上的穩定低生育水平不能說是完全不可能,但至少是極其困難的。如果用上述的5條標準來衡量,中國絕大多數自稱已實現了穩定低生育水平的地區實際上是經不起檢驗的。三、人口數量和提高生育率的情況在不考慮遷移因素作用的前提下,當一個人口的生育率長期地維持在更替水平以上時,則意味著該人口遲早將趨于增長;相反,當一個人口的生育率長期地維持在更替水平以下時,則意味著該人口遲早將趨于縮減。特別是當一個人口的生育率長期穩定在某一水平上時,該人口的年齡結構將趨于穩定,而長期穩定低生育水平的必然結果是向縮減型的穩定人口轉變。極端的情形是當生育率長期維持在更替水平時,該人口將逐漸演變成為一個(現代)靜止人口。中國人口數量龐大,即使從1992年起中國婦女生育率首次下降至更替水平以下,在未來30年左右的時間內由于人口的慣性增長,中國人口對資源環境的壓力還將進一步增大。因此,控制人口數量仍是當前及未來幾十年內人口與計劃生育工作的主要任務之一。這就意味著中國在未來一段時間內生育率不應超過更替水平,只有這樣,才能使中國的人口數量最終停止增長甚至減少。然而生育率又不能長期低于更替水平太多,否則一方面人口結構問題(如人口老齡化加速、出生性別比失調等)將日益凸現,另一方面在人口慣性增長一旦結束以后,緊隨其后的將是人口的加速減少,并因此而陷入逆馬爾薩斯陷阱①。可見生育率長期過度偏離于更替水平顯然會帶來諸多問題(陳友華,2004)。穩定低生育水平作為中國今后較長時期的戰略選擇,必然牽涉到穩定在什么樣的低生育水平上的問題(陳衛,2000)。就中國的情況來看,筆者認為生育率維持在1.8～1.9的水平上可能是較為合適的。需要強調指出的是,穩定低生育水平只能是中國未來一段時間內的目標,而不應成為中國人口發展的終極目標,中國人口發展的終極目標應該是生育率長期穩定在更替水平上,中國人口隨之也將趨于現代靜止(陳友華,2004)。四、政策外生育率將年實際生育率與政策生育率中有很大一部分是重疊的,這重疊部分是既符合政策要求,又將孩子生下來的那部分。但實際生育率與政策生育率并不完全相互包含。用公式表示為:實際生育率一政策生育率=政策外生育率一放棄生育率。以往違反政策規定的生育較多,特別是在農村較為普遍。然而,一方面現行政策條件下符合生育兩個及以上孩子的人數與比例將逐年增多,政策生育率也會隨之上升,這意味著“生育的政策環境實際上變得越來越寬松”。受此影響,以往的政策外生育如今有可能演變成政策內生育。另一方面,急劇的社會變遷對人們生育觀念將產生深刻而長遠的影響,隨著生育觀念的逐步轉變,主觀上想違反政策規定生育的人數與比例將逐漸減少,因而政策外生育人數與比例將逐步減少。此外人口與計劃生育工作水平將不斷提高。上述3個因素共同作用的結果必然是政策外生育率將逐年下降。在計劃生育推行之初,符合政策規定可以照顧再生育一個孩子的人數與比例較低;另一方面,雖然政策允許,但主動放棄生育的人數與比例極少,尤其是在農村地區更是如此。但隨著政策生育率的上升,生育觀念的轉變與計劃生育工作水平的提高,完全可以預期的是符合政策規定而主動放棄生育的人數與比例將逐漸增多,并呈蔓延之勢(如上海等大城市與蘇南等部分農村地區已出現這種情況),其結果是放棄生育率將逐年上升。政策外生育率與放棄生育率此消彼長,就決定了在中國實際生育率與政策生育率兩者間將遵循如下的數量演變過程:實際生育率>>政策生育率==>實際生育率>政策生育率==>實際生育率≈政策生育率==>實際生育率<政策生育率==>實際生育率<<政策生育率。五、世界生育率差異的歷史由一個角度所決定城鄉與地區之間生育水平差異懸殊是中國人口發展的最大特點,以至于世界上任何一種生育模式在中國都能找到與此相對應的省份,中國也因此演變成為世界生育率格局的一個縮影。在現行政策條件下,由于不同水平地區生育率的變動趨勢是很不相同的。因此,有必要首先研究不同生育水平地區生育率的可能變動趨勢,從而探討不同生育水平地區實現穩定低生育水平的可能性。(一)繼續提效指標:持續超低生育率這里要討論兩個問題:一是穩定目前的超低生育水平的可能性;二是穩定超低生育水平是否應成為這類地區所追求的目標。一方面,這類地區不符合政策規定的生育人數與比例均較低,進一步下降的潛力已十分有限,因而政策外生育率的下降對整個生育率的影響已十分有限。另一方面,這類地區開展計劃生育普遍較早,且卓有成效,因而這類地區政策生育率上升速度較快。與此同時,主動放棄生育的人數與比例雖然也將隨之上升,但在未來一段時間內放棄生育率的上升速度將趕不上政策生育率的上升速度,因而這類地區未來一段時間內實際生育率的上升是完全可以預期的。持續超低生育水平對可持續發展所帶來的危害是不言自明的。因此,已實現持續超低生育水平的地區(如上海等大城市與蘇南等少部分農村地區)不應再把持續超低生育率作為未來人口與計劃生育工作的目標。相反,應努力使生育率逐漸回升到略低于更替水平(如TFR達到1.8～2.0)。因此,持續超低生育水平地區保持穩定的超低生育水平既無必要,同時也缺少現行政策的支撐。(二)政策外生育率下降的地區這類地區計劃生育開展較早,成績也較為突出,然而與超低生育水平地區相比,仍有一定的差距,這類地區政策生育率雖然也將持續上升,但上升速度不及超低生育水平地區快。這類地區政策外生育人數仍占有一定比例,隨著社會經濟的發展與計劃生育水平的提高,政策外生育率仍有一定的下降空間。隨著計劃生育工作水平的提高,政策外生育率將會有所下降。這類地區主動放棄生育的人數與比例雖然也將隨之上升,然而在未來一段時間內放棄生育率的上升應該是較為緩慢的。因此,這類地區在未來一段時間內的實際生育率變化可能不會太大,穩定低生育水平是有可能實現的。同時由于實際生育率距離理想低生育水平目標不遠,因而可能也是值得追求的。(三)城市低生育水平的目標設定這類地區政策外生育人數與比例仍較高,政策外生育率下降的潛力仍較大。雖然政策生育率也將逐年上升,但其上升的速度不及前兩類地區快。同時主動放棄生育的人數與比例雖然也將隨之上升,然而在未來一段時間內放棄生育率的上升應該是非常緩慢的。對這類地區來說,低生育水平還未實現,根本談不上穩定低生育水平的問題。對這類地區來說,首要任務不是穩定目前的高生育水平,而是如何逐步將生育率下降至更替水平以下,并逐步在一個合適的水平上(如1.8～1.9)穩定下來的問題。穩定低生育水平是全國的目標,至于是否應該成為各地區努力實現的目標,則應視各地區的具體情況而定。從上述的分析中可以看到,穩定低生育水平只能是其中一部分地區的奮斗目標。可見,國家層面上的目標在許多情況下與區域層面上的目標是不完全一致、也應該是不完全一致的。六、政策因素對生育率的影響作用將繼續下降中央在《決定》中指出,為實現穩定低生育水平的目標,必須穩定現行的生育政策。言下之意是穩定現行生育政策是實現穩定低生育水平的前提條件。實際上,生育率的影響因素較多,政策只是其中的一個(重要)影響因素而已。中國生育率的迅速下降,是政策因素與社會經濟發展因素共同作用的結果。中國現行的生育政策形成于20世紀80年代中期,此后一直未發生大的變化。但自20世紀70年代開展計劃生育以來,中國的生育率卻經歷了70年代的急劇下降,80年代在略高于更替水平上的徘徊波動與90年代進一步下降至更替水平以下這樣一個過程。雖然很難準確地估算出政策因素與社會經濟因素兩者相對作用的大小,但前者在中國生育率下降過程中所起的作用還是主要的,約占60%～70%。然而,人們的生育行為具有自身的發展規律,并不完全取決于政策的規定。隨著低生育水平的實現,伴隨著經濟的持續快速增長與社會的急劇變遷,政策因素對生育率的影響作用將不斷減弱。現行政策條件下的政策生育率在未來一段時間內穩步上升是完全可以預期的。中國從1992年起就實現了低生育水平的目標,這表明現行政策條件下要實現低生育水平是完全可能的,然而目前的低生育水平能否穩定下來則是有疑問的,至少在部分地區是難以做到的。如超低生育水平地區實際生育率的回升是完全可以預期的,然而要回升至略低于更替水平的合理水平是難以想象的,除非對現行生育政策做出必要的調整。因此,從全國層面上看,要實現穩定的低生育水平,穩定現行的生育政策可能是必要的,然而這并不意味著所有的地區都有保持現行生育政策不變的必要,相反,部分地區的區域生育政策調整是完全必要的(陳友華,2004)。七、生育率的下降:至安定期后的“道德生育”生育率轉變與現代人口轉變起源于歐洲,并最早完成現代意義上的人口轉變。那么,回顧與考察一下以歐洲為主體的發達國家和地區在過去半個世紀里生育率的演變歷程,特別是完成現代人口轉變后生育率的變化軌跡,從中會得到許多有益的啟示。在20世紀下半葉,發達地區的生育率呈現出穩步下降的趨勢,到70年代初已降至更替水平。值得注意的是發達地區的生育率在降至更替水平后并沒有像大多數人所期盼的那樣穩定下來,而是持續進一步下降,現在大部分西方國家的生育率已不足1.5。從國家和地區情況看,美國等少數國家在生育率降至更替水平以下后,在某一水平上穩定下來,而意大利、日本和中國香港特別行政區等多數發達國家和地區卻在生育率降至更替水平以下后仍在持續下降(見表)。生育率的下降會不斷持續嗎?從理論上講,生育率的最低值應為0,但對于任何一個規模足夠大的人口來說,生育率不可能降到0。人口學家對人類的自然生育率和生育率的最高限有大量的研究,而對生育率的最低限幾乎沒有研究。意大利人口學家AntonioGolini在1998年進行了一項生育率最低值的實證研究(PopulationandDevelopmentReview,1998)。根據歐洲生育率最低國家的一些省份的數據計算,總和生育率為0.7～0.8可能是最低極限值。而將世界各國中分年齡生育率的最低值相加得到的總和生育率為0.72。如此低的生育率如果長期持續下去,所帶來的后果可能將是災難性的,極可能使這個人口失去對不良人口后果進行自我調整的能力(陳衛,2000)。無論是法國等較長期推行鼓勵生育的國家,還是由控制生育轉向鼓勵生育的韓國等國家,在生育率下降至更替水平后,生育率并未如人們所期待的那樣有所回升,而是仍在繼續下降。完全可以設想,如果不推行鼓勵生育的政策,這些國家的生育率可能下降得更快。發達國家人口發展的歷史表明,一旦完成了生育率的實質性轉變,生育水平的逆轉變(即從低水平轉向高水平)是極其困難的。人們對高生育率的研究較多,對高生育率的負面效果的體會也較深。由于低生育率、特別是超低生育率出現的時間還不長,低生育率的各種可能后果還沒有充分地顯露出來,對低生育率后果的研究較少,認識也很膚淺。只有當低生育率、特別是超低生育率的負面后果充分顯露時,人們才有可能回過頭來檢討與反思人類自身的生育行為,建立在“道德責任”基礎之上的“道德生育”(與馬爾薩斯的“道德抑制”完全相反)將成為社會與個人應遵循的行為規范,承擔起人類繁衍的重任,生育一定數量的孩子不僅是個人的權利,更是個人的義務。這時生育率才有可能逐漸回升至更替水平,并逐漸穩定下來。因此,究竟能否實現穩定的低生育水平、特別是穩定在期望的低生育水平上,到目前為此,世界上這方面的成功先例極少。這提醒我們,要在中國實現穩定的低生育水平、特別是期望的低生育水平,如果不是完全不可能,那也是極其艱難的。八、生育觀念轉變對人口、經濟的意義生育觀念實際上是一個中性概念,并不包含有價值判斷的內容在內。不同的生育觀念有與之相對應的生育水平,傳統的生育觀念與高生育率相對應,而現代生育觀念則與低生育率相聯系。目前絕大多數人持有這樣的觀點:中國很多人口問題源于生育觀念本身,似乎只要生育觀念轉變了,其他一切人口問題也就自然而然地解決了。那么,生育觀念轉變是否一定對人口與可持續發展有利?在中國生育觀念的轉變是否有利于穩定的低生育水平的實現?人們的生育觀念是長期形成的,并最終在生育行為上體現出來。生育觀念屬于文化的范疇,因而具有一切文化的特征,即繼承性、變異性與不可逆性。生育觀念一經形成,具有很強的慣性,要想在短時間內徹底改變是極其困難、甚至是不可能的。生育觀念由傳統向現代的轉變有利于生育率的下降已經被無數的事實所驗證。西方發達國家生育率演變的歷史表明,在沒有強外力干預的情況下,生育觀念轉變是實現低生育率的充分條件,然而,生育觀念轉變并不能保證實現穩定的低生育率,更不能保證生育率能穩定在更替水平上。這表明生育率轉變與現代生育觀念對人口與可持續發展并不總是有利的。九、經濟因素對生育率的影響中國生育率的地區差異與城鄉差異懸殊,以至于中國已經演變成世界生育率格局的一個縮影,世界上各種生育率模式在中國都能找到與此相對應的省份。但隨著經濟的持續快速增長和社會的變遷,低生育率地區與所覆蓋的人口將越來越多,而高生育率地區與所覆蓋的人口將越來越少。政策生育率與實際生育率是兩個不同的概念。從中國的情況看,自開展計劃生育以來到未來一段時間內政策生育率呈加速上升之勢,而實際生育率的變化則要復雜得多。雖然在過去數十年時間內實際生育率主要是下降的,然而在未來一段時間內超低生育水平地區實際生育率的回升與高生育水平地區實際生育率的下降是完全可以預期的。由于實際生育率與政策生育率變化方向不一致,因而政策生育率與實際生育率在中國的變化將經歷4個階段:(1)由實際生育率顯著高于政策生育率逐漸轉變到實際生育率略高于政策生育率;(2)由實際生育率略高于政策生育率轉變到兩者基本相等;(3)由實際生育率與政策生育率基本相等轉變到實際生育率低于政策生育率;(4)由實際生育率低于政策生育率轉變到實際生育率顯著低于政策生育率。目前大部分農村地區仍然處在實際生育率高于政策生育率階段,但實際生育率與政策生育率之間的差距正不斷趨于縮小。目前實際生育率低于政策生育率的地區還僅局限在上海等大城市與蘇南等少部分農村地區,但隨著經濟的快速增長與急劇的社會變遷,社會經濟因素對婦女生育率的影響將不斷增強,并最終成為婦女生育率的最主要影響因素,實際生育率低于政策生育率將呈蔓延之勢。生育觀念轉變對促使生育率由高到低的下降無疑是有利的,從而有利于低生育水平的實現,然而發達國家生育率的演變歷史表明,生育觀念的轉變對人口與可持續發展并不總是有利的。在推行生育控制的國家,只有當政策生育率低于目標生育率時,目標生育率才有可能實現。相反,在推行鼓勵生育的國家,只有當政策生育率高于目標生育率時,目標生育率才有實現的可能。在人口研究中存在著一種理想主義傾向,認為生育率是可以通過政策而隨意調節的。例如,盡管我們進行了各種方案的人口預測,也為未來人口發展設計了各種道路,但是,世界人口卻并沒有