山東省城鎮開發邊界劃定技術導則（試行）山東省自然資源廳2020年11月-12-目錄TOC\o"1-2"\h\uTOC\o"1-2"\h\u176781總則 11159611.1適用范圍 11178451.2地位作用 1159111.3概念界定 11268821.4劃定原則 22275771.5劃定任務 33230712劃定流程 44193252.1工作組織 4484802.2技術路線 44175862.3基礎調研 55183012.4分析評價 5596712.5劃定底線區域 6623952.6劃定城鎮可選擇區域 7730642.7劃定城鎮開發邊界 77169013成果要求與應用 1010215983.1成果要求 1010300233.2成果應用 1111272333.3管控要求 111193524附則 12121760附錄1：空間關系示意圖 131321979附錄2：城鎮開發邊界用途分區面積表 141419862附錄3：上級國土空間總體規劃對城鎮開發邊界要求表 14149301附錄4：城鎮開發邊界屬性結構表 14141總則1.1適用范圍本導則主要適用于在山東省市、縣（市）國土空間總體規劃中開展的城鎮開發邊界劃定工作。1.2地位作用城鎮開發邊界是市縣國土空間規劃的重要組成部分，在規劃期限內起到管控城鎮開發與引導集中建設的作用。城鎮開發邊界與永久基本農田、生態保護紅線三條控制線的科學合理劃定，是優化城鎮化格局、農業生產格局、生態保護格局，轉變國土空間開發保護方式，提升國土空間開發保護質量和效率的重要政策手段。城鎮開發邊界的規模和布局等管控要求納入同級國土空間總體規劃，一經批復，不得隨意調整。1.3概念界定本導則所稱城鎮開發邊界，是指在國土空間規劃中劃定的，一定時期內因城鎮發展需要，可以集中進行城鎮開發建設，完善城鎮功能的區域邊界。城鎮開發邊界內可分為城鎮集中建設區、城鎮彈性發展區和特別用途區三類用途分區。（空間關系示意圖見附錄1）1.3.1城鎮集中建設區。根據規劃城鎮建設用地規模，為滿足城鎮居民生產生活需要，劃定的一定時期內允許開展城鎮開發和集中建設的地域空間。1.3.2城鎮彈性發展區。為應對城鎮發展的不確定性，在城鎮集中建設區外劃定的，在滿足特定條件下方可進行城鎮開發和集中建設的地域空間。1.3.3特別用途區。為完善城鎮功能，提升人居環境品質，保持城鎮開發邊界的完整性，根據規劃管理需要應劃入開發邊界內的重點地區，主要包括與城鎮關系密切的生態涵養、休閑游憩、防護隔離、自然和歷史文化保護等地域空間，可以包括河湖海域、山體、郊野公園和風景名勝等區域。1.4劃定原則1.4.1堅持底線約束。在資源環境承載能力評價、國土空間開發適宜性評價（簡稱“雙評價”）基礎上，優先劃定不可進行城鎮開發建設的范圍，嚴守生態安全、國土安全、糧食安全等紅線和底線，框定總量、嚴控增量，合理劃定城鎮開發邊界。1.4.2堅持依法依規。嚴格遵守國家和省相關法律法規、技術標準和規范的規定，嚴格落實上級國土空間總體規劃關于城鎮開發邊界的重要指標、管控要求，嚴格實行城鎮建設用地總規模與城鎮開發邊界形態雙控，與相關法定規劃做好銜接。1.4.3遵循城鎮發展規律。綜合考慮市縣資源稟賦、自然地理格局、社會經濟條件、地方特點、發展階段等因素，突出戰略引領，兼顧近期和長遠發展，適當增加布局彈性，因地制宜確定城鎮空間布局形態和規模。1.4.4堅持以人為本。充分考慮邊界內城鄉居民的宜居和發展需要，突出當地自然與人文特色，結合現狀情況合理布局城鎮集中建設區、城鎮彈性發展區和特別用途區，塑造高品質人居環境，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。1.5劃定任務1.5.1市級城鎮開發邊界劃定任務。按照山東省國土空間規劃確定的城鎮定位、規模指標等控制性要求，結合地方實際，明確市域范圍內城鎮開發邊界劃定的總體目標、完善城鎮功能的重點區域、劃定要求和原則；劃定市轄區城鎮開發邊界；統籌指導所轄縣（市）的城鎮開發邊界劃定工作，明確管控要求，提出中心城區、各類開發區的城鎮開發邊界引導性方案。1.5.2縣級城鎮開發邊界劃定任務。按照市國土空間總體規劃提出的引導性方案，劃定縣（市）域范圍內的城鎮開發邊界，包括中心城區、其他建制鎮、各類開發區等，明確規模、界限和相關管控要求（詳見附錄2）。2劃定流程2.1工作組織城鎮開發邊界的劃定工作由市縣人民政府組織，與市縣國土空間總體規劃同步開展。市縣人民政府應按照“自上而下、上下聯動”的原則，建立緊密協作的聯動機制與反饋機制，統籌推進城鎮開發邊界劃定工作，整合形成城鎮開發邊界“一張圖”。2.2技術路線市縣城鎮開發邊界的劃定，按照基礎調研-分析評價-劃定底線區域-劃定城鎮可選擇區域-劃定城鎮開發邊界的技術路線開展。（1）結合市縣國土空間總體規劃編制，摸清底圖底數；（2）落實上級國土空間規劃要求；（3）利用“雙評價”結論，與相關規劃做好銜接，明確需避讓和嚴格保護的底線空間區域；（4）在底線約束條件下確定適宜城鎮建設的空間區域；（5）根據城鎮建設用地規模和布局形態，劃定城鎮集中建設區、城鎮彈性發展區和特別用途區，確定城鎮開發邊界規模和布局。2.3基礎調研2.3.1總體要求。結合市縣國土空間總體規劃編制工作，通過資料收集、現場踏勘、部門走訪、座談交流等方式，有針對性的開展本區域內自然資源、生態保護、城鄉建設、經濟社會發展等方面的調研，收集各種現狀調查和評估評價數據，相關行業部門的空間類規劃數據，以及行政審批、確權登記等資料數據，全面掌握本行政區的自然本底條件、國土空間開發利用等情況，充分了解地方發展設想。2.3.2基礎數據要求。使用第三次國土資源調查為基礎數據，以地理國情普查、地質環境調查和海洋、森林、濕地、礦產等專項自然資源調查監測成果為補充，統一采用“2000國家大地坐標系”和“1985國家高程基準”作為空間定位基礎，陸海分界線以最新的海岸線修測成果（平均大潮高潮線）為標準。2.4分析評價2.4.1現狀分析。摸清現狀建設用地底數和空間分布；對現行城鄉規劃、土地利用規劃等空間性規劃和國土空間開發保護情況進行分析，對國土空間面臨的風險和挑戰進行評估，提出優化方案和應對措施。2.4.2既有空間類規劃分析。全面梳理涉及重要生態資源、農業資源和歷史文化資源保護的空間類規劃，包括但不限于：自然保護地、山體保護、地下水保護、海洋功能區劃、海岸帶保護與利用、通風廊道、水源地保護、地質災害防治、歷史文化名城保護等規劃。根據批復級別和重要程度對其管控要素進行分級分類，明確不適宜或禁止城鎮建設的區域和要求，形成相關規劃管控要素分析圖。2.4.3明確上級國土空間規劃要求。按照剛性管控和彈性引導的不同要求，分類梳理上級國土空間規劃內容，重點包括但不限于：生態、農業、城鎮空間格局與要求，三條控制線的規模、布局、管控要求等，明確在本級城鎮開發邊界劃定中需強制落實的內容和深化細化的內容。（詳見附錄3）2.4.4城鎮空間發展分析。綜合考慮戰略規劃對本地區的要求，結合地方提出的建設發展構想，重點分析城鎮建設空間需求與相關管控要求，提出城鎮建設空間布局建議。2.5劃定底線區域2.5.1基本要求。底線區域是城鎮空間的底線約束區域。底線區域包括永久基本農田、生態保護紅線，以及在其他生態空間和農業空間中需要進行剛性保護管控、不得進行城鎮集中開發建設的空間區域。底線區域是具備重要生態功能或優質耕作、種植基礎的空間資源，應做到“應劃盡劃”。2.5.2劃定方法。以“雙評價”確定的生態保護適宜區、農業生產適宜區為基礎，依據空間類法定規劃要求和法律法規、規范規定，綜合考慮城鎮實際情況、地形地貌等因素，確定禁止城鎮集中建設開發的重點區域，與永久基本農田、生態保護紅線一并劃定為底線區域，形成底線區域布局圖。2.6劃定城鎮可選擇區域 2.6.1基本要求。城鎮可選擇區域在底線區域以外，是城鎮空間的上限約束，結合“雙評價”確定的城鎮建設適宜區的分布劃定。2.6.2劃定方法。（1）城鎮可選擇區域應綜合考慮現狀城鎮建設基礎、交通區位條件、設施配套支撐能力、建設發展設想等因素，開展綜合評價，擇優確定城鎮可選擇區域布局。（2）有條件的市縣可運用大數據等方法，開展城鎮空間形態發展模擬，分析近年來城鎮建設發展變化趨勢，對未來城鎮空間形態進行研判，確定城鎮建設發展方向，形成城鎮可選擇區域布局圖。（3）城鎮可選擇區域形態應相對規整，布局應集中連片，盡量利用國家有關基礎調查明確的邊界、各類地理邊界線、行政管轄邊界、保護地界、權屬邊界、交通線等界線確定城鎮可選擇區域的邊界，單個圖斑規模不宜小于30公頃。2.7劃定城鎮開發邊界2.7.1基本要求。（1）城鎮開發邊界依據上級國土空間規劃確定的城鎮建設用地規模，選取區位條件要素、地形要素、社會經濟條件要素等為因子進行綜合評價，綜合考慮地方發展設想，在城鎮可選擇區域內統籌劃定。（2）城鎮開發邊界劃定應充分考慮與周邊環境的協調。以邊界內集約高效、宜居適度，邊界外山清水秀、開敞疏朗為目標，優化沿山、沿海、沿河（湖）、沿田地區的城鎮開發邊界形態；預留重要山水廊道、通風廊道和綠色斑塊。（3）市縣城鎮開發邊界規模，原則上應控制在本級城鎮集中建設區面積的1.5倍以內；超過1.5倍的，對其合理性及必要性應當予以特殊說明。（4）按照相對集中集約、形態規整的原則對城鎮開發邊界進行調整，城鎮開發邊界可以是多條邊界的集合，單一閉合線圍合面積原則上不少于30公頃。不宜出現較多鋸齒、鏤空和破碎，不開或少開“天窗”。2.7.2城鎮集中建設區。結合城鎮發展定位和空間格局，依據城鎮建設用地規模，將規劃集中連片、規模較大、形態規整的地域確定為城鎮集中建設區。包括現狀建成區，城中村、城邊村，規劃集中連片的城鎮建設區，依法合規設立的各類開發區，以及國家、省、市確定的重大建設項目用地等。市轄區劃入集中建設區的城鎮建設用地，一般不少于市轄區城鎮建設用地總規模的80%；縣（市）劃入集中建設區的城鎮建設用地，一般應不少于本縣（市）城鎮建設用地總規模的90%。2.7.3城鎮彈性發展區。在與城鎮集中建設區充分銜接、關聯的基礎上，在城鎮可選擇區域中合理劃定城鎮彈性發展區，做到規模適度、設施支撐可行。劃入城鎮彈性發展區的用地，其現狀土地用途不得為建設用地。市轄區、縣（市）城鎮彈性發展區面積原則上不超過本轄區城鎮集中建設區的15%。其中，現狀城區常住人口300萬人至500萬人城市，市轄區城鎮彈性發展區面積原則上不超過市轄區城鎮集中建設區面積的10%；現狀城區常住人口500萬人以上城市、收縮城鎮及人均城鎮建設用地顯著超標的城鎮，城鎮彈性發展區面積原則上不超過城鎮集中建設區總規模的5%。2.7.4特別用途區。根據地方實際，特別用途區應包括對城鎮功能和空間格局有重要影響、與城鎮空間聯系密切的山體、河湖（海）水系、生態濕地、風景游憩空間、防護隔離空間、農業景觀、古跡遺址等地域空間，國土用途為農林用地和自然保護與保留用地。要做好特別用途區與城鎮集中建設區藍綠空間的銜接，形成完整的城鎮生態網絡。3成果要求與應用3.1成果要求3.1.1內容構成。城鎮開發邊界的劃定成果一般包括說明、圖件。（1）說明城鎮開發邊界的說明應包括：上位規劃要求、既有規劃分析、現狀情況分析與評價、底線區域劃定情況、城鎮可選擇區域劃定情況、城鎮開發邊界劃定情況等。（2）圖件與數據要求圖件包括必備圖件和其他圖件。其中，必備圖件包括：①底線區域布局圖：圖中應表達底線區域等要素。②城鎮可選擇區域布局圖：圖中應表達城鎮建設可選擇區域等要素。③城鎮開發邊界劃定圖：圖中應表達城鎮開發邊界范圍以及城鎮集中建設區、城鎮彈性發展區、特別用途區布局、界線等要素。其它圖件包括相關分析圖、現狀圖等。成果數據應為Shapefile格式的城鎮開發邊界圖層。（詳見附錄4）。3.2成果應用城鎮開發邊界成果應當納入國土空間總體規劃，明確城鎮開發邊界的范圍、面積和管控要求，以專章或專題進行表述，城鎮開發邊界作為規劃的強制性內容。3.3管控要求3.3.1調整和勘誤城鎮開發邊界以及特別用途區原則上不得調整。因國家重大戰略調整、國家重大項目建設、行政區劃調整等確需調整的，按國土空間規劃修改程序進行。規劃實施中因地形差異、用地勘界、產權范圍界定、比例尺銜接等情況需要局部勘誤的，由市級自然資源主管部門認定后，不視為邊界調整。3.3.2邊界內管理（1）在城鎮開發邊界內建設，實行“詳細規劃+規劃許可”的管制方式，并加強與水體保護線、綠地系統線、基礎設施建設控制線、歷史文化保護線等控制線的協同管控。（2）在不突破規劃城鎮建設用地規模的前提下，城鎮建設用地布局可在城鎮彈性發展區范圍內進行調整，同時相應核減城鎮集中建設區用地規模。調整方案由國土空間規劃審批機關的同級自然資源主管部門同意后，及時納入國土空間規劃監測評估預警管理系統實施動態監管。（3）特別用途區原則上禁止任何城鎮集中建設行為，實施建設用地總量控制，原則上不得新增除市政基礎設施、交通基礎設施、生態修復工程、必要的配套及游憩設施外的其他城鎮建設用地。3.3.3邊界外管理（1）城鎮開發邊界外的建設，按照主導用途分區，實行“詳細規劃+規劃許可”和“約束指標+分區準入”的管制方式。（2）城鎮開發邊界外不得進行城鎮集中建設，不得設立各類開發區，嚴格控制政府投資的城鎮基礎設施資金投入。允許交通、水利