水務公司改制研究作者：徐野;出自：作者供稿發表時間：2005-1-27摘要：徐野

沈陽市自來水總公司1、導論1.1選題背景及研究意義

中國的市場化改革目前正不斷向深層次推進，“抓大放小，有所為有所不為”的方針正在各個經濟領域得到貫徹，這其中也包括水務事業。2002年12月27日，建設部下發《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，開始建立水業特許經營制度，允許國外資本、民間資本進入水業。政府正積極實現職能轉變，將不再從事經營性的業務，而是致力于構建公平、合理的市場環境。隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立，企業外部環境和市場條件逐漸走向成熟，客觀上要求企業的內部環境必須做出適應性的調整。

長期以來，我國城市水務事業一直采取國有國營、地方政府運作的發展模式。政企不分、政資不分問題比一般競爭性領域國有經濟更為典型。目前，我國的城市水務事業正在進行一場深刻的變革，主要包括水務企業公司制改革、政府規制體制改革、國有資產管理體制改革三個方面。三者相互影響、相互制約。其中，水務企業的公司制改革是改革的突破口和切入點，其改革的路徑、進程直接關系到改革的績效。而水務企業公司制改革的核心問題，則是如何適應現階段城市水務事業改革與發展的實際，建立和完善協調運轉、有效制衡的公司治理，使公用事業企業成為法人主體和市場競爭實體，在完善政府監管體制的同時，實現水務事業由政府運作向企業運作的過渡和轉變。

企業改制的目標就是要建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度，按照現代企業制度的規范要求，企業應具有自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的特性，根據對自身利益的追求和市場競爭、供求變化做出生產經營決策，從事各種經濟活動，從而推動市場運行和經濟的發展。

以水務公司作為個案研究，旨在揭示水務事業現有體制下普遍存在的服務質量差，經營效率低，以及政府對水務事業投資不能滿足經濟發展規模需要的問題。水務事業國有企業治理結構的改革的實質就是產權改革，不改革水務國有企業的產權配置上的根本缺陷，或繞開產權談治理結構的改革，就如同在白馬上畫黑道制造不出斑馬一樣（張維迎，1999），達不到預期的目的，本文對水務公司的研究，對促進水務事業市場化進程具有積極的意義。

1.2論文的研究方法與結構

1.2.1論文的研究方法

本文從水務公司存在的現狀問題入手，提出水務公司存在的問題并進行了分析，綜述了產權理論，列舉水務事業案例。采用規范的方法，得出水務公司的改制思路，并對改制后引起的相關問題進行了分析研究。

具體來講，本文屬應用性研究，它以水務公司為研究對象，綜合運用了產權經濟學、管理學等相關學科的理論，采取規范研究與實證研究相結合、定性與定量分析相結合以及比較分析等方法進行研究。

1.2.2論文的結構

以下為論文的主體框架結構：本文由六部分組成：第一部分為導論，介紹選題背景及研究意義、運用研究方法及結構；第二部分為水務公司改制依據。綜合敘述了相關理論依據，并且對水務公司改制的模式進行了分析；第三部分為水務公司現況及問題分析；第四部分為本文的核心部分，即對水務公司改制方案進行了設計；第五部分為改制的配套措施；第六部分為結論。2水務公司改制依據城市供水作為重要的基礎設施，是城市生產生活和人民生活不要缺少又不可替代的基礎物質條件和城市經濟發展的重要保證。歷來被各級政府特別是城市人民政府所重視，國家及地方有關部門出臺了一系列法律、法規、政策來促進水務事業的發展。與此同時，理論界在水務事業所取得的研究成果為水務事業改革提供了理論依據。近年來一些地方企業的大膽實踐探索取得成功，為水務企業改制提供了有力的借鑒。

2.1政策推動水務企業改制

中國的市場化改革目前正不斷向深層次推進，“抓大放小，有所為有所不為”的方針，正在各個經濟領域得到貫徹。這其中也包括水務。

近年來，我國以區域涉水事務統一管理為標志的水務管理體制改革取得重要進展，全國成立水務局和實施水務統一管理的單位1239家，占全國縣級以上行政區總數的52％，北京、上海、深圳、大連、武漢、西安、哈爾濱等一大批城市都成立了水務局。

2001年12月11日，家計委發出《關于印發促進和引導民間投資的若干意見的通知》。指出要“逐步放寬投資領域”，“除國家有特殊規定的以外，凡是鼓勵和允許外商投資進入的領域，均鼓勵和允許民間投資進入，鼓勵和引導民間投資以獨資、合作、聯營、參股、特許經營等方式，參與經營性的基礎設施和公益事業項目建設”。

2002年12月27日，中華人民共和國建設部發出《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》。黨的十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，對公用事業的改革開放和加強管理提出了明確要求，確定了市場競爭機制引入市政公用設施的投資與運營的改制方向，明確了政企分開，政資分開的企業運營模式。

2004年3月，建設部發布《市政公用事業特許經營管理辦法》，對獲得特許經營權的企業和政府主管部門的職責進行了明確界定。

2004年上半年，以海南全省實現水務統一管理和北京市組建水務局為標志，水務管理體制改革進入了一個新的階段。在新的發展階段，水務工作的重點要從推進水務管理體制建立向深化水務管理體制改革轉變，從建立水務管理體制向創新水務運行機制和健全水務法規體系深入，同時加大對水務市場化改革的指導力度，致力于建立政府主導、社會籌資、市場運作、企業管理的水務良性運行機制。

2.2企業改制理論綜述

2.2.1產權的基本涵義

產權是以財產所有權為基礎的，由所有制實現形式所決定的，反映不同利益主體對某一財產的占有、使用、收益和處分的法定權益。

a產權的基本特征

（1）界定的明確性和法律性。產權主體明晰、資產歸屬明確是產權的基本特征之一。產權體現的是資產歸誰支配、使用這樣一組經濟、法律關系。因此，它既要明確產權主體，即資產歸誰所有、歸誰占有等；又要明確產權客體，即歸某個所有者占有、使用的是哪些資產和哪些權利。所謂產權主體，是享有或擁有財產所有權，或具體享有所有權某一項權能以及享有與所有權有關的財產權利的人（自然人、法人）、單位、組織和國家。所謂產權客體，是指產權主體可以控制和支配或享用的具有文化、科學和經濟價值的物質資料以及各類無形資產。—切能夠供人類使用或實際已成為人類享用對象的物質都可以成為產權的客體。產權界定的明確性是建立產權制度的基礎，也是產權重組的起點與歸宿。它是明確資產的歸屬關系及各經濟當事人之間權利義務關系的法律行為，也就是說，產權的界定必須以國家法律為前提；同樣，產權主體行使其職能，產權客體發揮作用，都必須在國家有關法律的保護和監督下進行。

（2）權益的獨立性和轉讓性。產權關系一經確立，不同利益主體就可以在合法的范圍內自主地擁有對資產的歸屬、占有、使用、收益和處分等各種法定權益，而不受同一財產上的其他利益主體的隨意干擾。

權益的獨立性為產權的轉讓奠定了基礎。產權的轉讓有兩種形式，—種是包括所有權各項權能在內的整個所有權體系的轉讓；另一種是保留終極所有權而將財產的占有、使用、收益與處分權能轉讓，形成法人財產權。產權的轉讓性體現了資產交易市場中的動態性財產關系，使產權重組成為商品經濟高度發展的必然產物。

（3）權責利的對應性。產權不僅要明確產權主體對資產的歸屬、占有、使用等，還必須明確相對應的責任和收益。產權收益是指產權主體憑自己對財產的所有、使用而獲取收益的權利，是產權主體謀取自身利益，實現資產增值的主要手段。相應的產權主體也要對其占有、使用的資產承擔風險和責任。這里包括兩種責任：一種是資產所有者的責任，即資產所有者通過自己擁有的、影響經營者的資產權力，造成決策成敗所承擔的責任；另一種是資產經營者因經營成敗而造成財產增加或損失所應承擔的責任。這些責任又會通過一定的機制反作用于產權主體的收益。在市場經濟的條件下，產權權責利的對應性受到平均利潤率規律的影響。

b產權是以財產所有權為基礎的權利體系

財產所有權或資產所有權，是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權益。它是一定時期的所有制形式在法律上的表現。財產所有權的內容是財產所有人對其財產所享有的權利而非財產所有人對其負有不得侵犯的義務。

財產所有權與產權是既有聯系又有區別的兩個概念，雖然在英文或德文中，財產所有權與產權在大多數場合下都是一個詞，只不過有單數、復數之分，但從理論的發展與我國體制改革的實踐來看，區分這兩個概念是有必要的。首先，在國外的相關的著作中，馬克思主義者更多的是從所有制的角度來論述財產所有權，而在西方經濟學中則更多的是指產權，這說明隨著歷史的發展，它的內涵和使用存在著差別。其次，在我國的理論討論和體制改革中，兩者無論在理論上還是運用上都有一定的差別。實踐也證明，區別兩者的內涵具有現實意義。再有，關鍵在于兩者所反映的客觀經濟關系確實存在著差別。這些關鍵差別主要表現在以下幾個方面：

第一、財產所有權強調的，大多是對客體的歸屬關系，它內在于經濟運行之中，必須借助于某種中介才能得到表現。產權則是外在地體現人與財產關系的形式，則更多地強調在歸屬意義上產生的多方面的權利。它直截了當地規定各種經濟活動當事人的權益、責任，使人一目了然?？梢哉f，財產所有權擁有人的利益可通過產權加以量化，當然這一量化，又是以財產所有權清晰化為基礎的。

第二、財產所有權強調的是穩定的、本質的主客關系；而產權則強調的是變化的、動態的或有時效的主客關系。馬克思主義的創始人每每談到財產所有權的變化，總是聯系到所有制，聯系到社會制度的變遷。因此，區分兩個概念有利于政治經濟學的深入研究。我們講產權是以財產所有權為基礎的，更多的是涉及財產的營運，即財產在營運過程中各當事人及其組織的權益、責任等；從橫向看，包括各類法人的權益和個人的權益與責任等。因此，產權更接近運行層次，把各種財產轉化為運行中的財產，使之更有效地發揮作用，這是產權的應有功能，也是下面將要論述的、由此引申而形成的產權重組的功能。

第三、財產所有權的客體從原意看僅僅是指生產資料，而產權的客體是指一切財產。也就是說，所有權的對象物是財產對象物的一部分。因此，研究產權不再僅僅局限于生產資料產權，而涉及社會生活中一切財產的權利，既包括生產資料的產權，也包括生活資料的產權；既包括有形資產的產權，也包括無形資產的產權。

第四、以現代市場經濟為界，過去的“所有權”帶有封閉的、凝固化的特點，而產權則反映了開放性的財產權利的分解和組合，反映了已發展的財產關系。這特別表現在原始產權與法人產權的分離，產權權能的分離，而這些分離為形成以財產所有權為基礎的權利體系提供了現實條件。

c產權權能的分解

現代產權比較典型的形式是將所有權分為法律所有權（原始產權）和經濟所有權（法人產權）。這就需要我們進一步從產權權能分解的角度進一步來研究產權。原始產權，又稱最終產權，是法人產權的對稱，指在財產形成或流轉過程中，最初投資者對這些財產所享有的權利。原始產權通常表現為收益權和財產的最終處置權。現實經濟生活中對財產的實際占有、支配、使用和處分權，通過讓渡由法人享受。產權權能是指財產所有權中各項權利的使用及其功能，即財產的占有、使用、收益和處分權的使用及其功能。在原始產權與法人產權的分離以及產權權能分離的基礎上，我們可以從以下五個方面進一步去觀察產權的權利體系。

（1）財產的歸屬權。在現代商品經濟條件下，有了獨立的企業法人組織以后，最初投資人的財產歸屬權將以原始產權的面目出現。這時企業法人的資產實際上是最初出資者的資產及其增值，但出資者卻不能像對待自己的物品那樣進行隨意的處分。出資者將財產所有權中的幾項權能通過法定的程序讓渡給企業法人，此時出資者對企業資產所享有的權利一般表現為收益權和財產的最終處分權。原始產權在股份公司條件下表現得最為明顯，對小股東來說享受的權利只是收益權和財產最終處分權，即在對公司業績不滿時可轉讓股票，以及當企業終結或破產時享有按份索取權。對于享有投票權的股東來說，除以上權利外，還有開股東大會時的投票權。而這種投票權的產生正是原始產權與法人產權分離的表現，使所有的出資者一概不得以份額財產所有人個人身份介入或干預由全體出資者集中起來的團體財產關系。即使是獨資，各國公司法均規定嚴格要求公司（法人）經營與出資者分離，仍然要求出資者不得違背創設公司的章程，任意干預公司的經營和財產的實際占有。

（2）財產的占有權。即對財產在事實上或法律上的控制。在法律上是指所有人或其他有一定權利的人，為了使用與收益而保管和支配某物，在經濟生活中，所有人享有對物的占有權，非所有人也可以是物的實際占有者。所有人的占有是獨立的占有、合法的占有、直接的占有，而非所有人的占有一般是間接的、不獨立的。它的占有通常是根據合同、抵押等法律依據確立的關系。占有權是產權最重要的、最具意義的權能之一。它是行使財產所有權的基礎，也是實現資產使用權和處分權的前提。在經濟生活中，占有本身不是目的，占有是為了實現物的價值，如果該物是指資本，那么占有權是最體現資本人格化的重要一環。這一點同樣在股份公司條件下表現得最為明顯，雖然如前所述在法律上規定所有的出資者一概不得以份額財產所有人個人身份介入或干預由全體出資者集中起來的團體財產關系，但各國的公司法也規定“股東會議由股東按照出資比例行使表決權”，這就為大股東（們）在事實上對財產的控制、從而履行資本職責打下伏筆，進而也為組建寶塔式的集團、為實現人格化的大資本意愿鋪平了道路。

（3）財產的使用權。即利用財產的權利。從法律上說，就是按照物的性能和用途加以利用，通過物的使用價值的實現，以滿足人們生活和生產的需要。使用可分為所有人使用與非所有人使用，而非所有人使用，又可分為合法使用與非法使用。合法使用是指依據法律或約定使用他人財產，非法使用則是指未經所有人同意而使用所有人的財產。使用與占有密切的關系，占有是基礎和前提，使用是目的。或者說占有是為了實現物的價值，使用是為了實現物的使用價值，因而它們是實現物的價值與使用價值之間的關系。在這方面，馬克思在（資本論）中十分詳細地論述了兩者的辯證關系，這里不一一列舉了。如果這里的物為資本，那么在西方現代企業制度中，使用權能的發揮表現為剩余價值的不斷產生，而占有權能的發揮更多地表現為資本關系和資本意志的再生產。

（4）財產的收益權。簡單地說就是憑借財產的歸屬、占有、使用、經營、轉讓而取得的經濟效益。收益一般包括以營利為目的而取得的經營性效益和不以營利為目的而取得的非經營性收益。經營性收益必須是依法享有權利進行該項營業者在法定范圍內的收益。從法學角度看，收益也可稱為孽息。孽息分為天然孳息和法定孽息兩種。天然孳息指由原物產生或分離出來的一種獨立存在的新物；法定孽息則是指按照法律規定或合同的約定向他人收取的費用。對天然孳息的收取，稱事實上的收益，對法定孽息的收取稱法律上的收益。使用及收益合稱為用益。具體地說，用益是指使用財產并收取使用過程中所發生的收益行為。當所有人使用自己的財產時，由財產所形成的收益全歸自己，擁有完全的收益權。非所有人合法地使用他人的財產，則財產所有人和使用人部分擁有收益權能?？梢?，收益權能和使用權能具有密切的關系。在西方的現代企業制度中，企業的實際控制者和利益集團，正是應用不同的用益組合來保證其高額的收益。這一點，我們將在后面詳細論述。

（5）財產的處分權。簡單地說是指財產所有人對其財產在法律規定范圍內作最終處理的權利，即在事實上或法律上決定財產命運的權利。事實上的處分是指變更或消滅其物，比如改建房屋或用盡可消耗物；法律上的處分包括轉讓、出租、出售等。處分是產權的最基本權利，它決定著財產的命運和歸屬，是產權的核心內容之一，是與財產歸屬權關系最密切的一個權能。它涉及到財產命運和所有權的發生、變更和終止問題。因此一般說來，財產的最終處分權歸財產所有人，但在某些情況下，或者說在不否定財產所有人的最終處分權的情況下，也可以使所有權與處分權的相對分離，形成非所有權依法享有的處分權。例如所有人可以通過訂立合同把財產租賃或轉讓出去，對易腐變質貨物在收貨人不及時提貨時，在運送包裹中夾帶危險品、違禁品時，由承運人依法處分貨物的處分權等，都屬于所有權與處分權相對分離的情況。從企業資產角度來看，處分權可分為整體資產處分權與局部資產處分權。整體資產處分權，是某一企業整體資產的處分權，是決定企業資產產權命運的重大變動，是財產的最終處分權，所以該權歸財產所有人。企業的局部資產處分權主要指在企業內部的生產經營活動中占有、使用資產的處置和變動的權利，在現代企業制度下，局部資產處分權與所有權相分離。

2.2.2產權制度

a產權制度的含義及其層次性

制度是要求共同遵守的辦事規程或行為準則，可用于不同領域，西方“新制度學派”學者T．W舒爾茨在“制度與人們經濟價值的不斷提高”中指出：“我將一種制度定義為一種行為規則，這些規則涉及社會，政治及經濟行為。例如，它們包括管束結婚與離婚的規則，支配政治權力的配置與使用的憲法中所內含的規則，以及確立由市場資本主義或政府來分配資源與收入的規則。T．W舒爾茨講的后者，即“確立由市場資本主義或政府來分配資源與收入的規則”就是一個社會的產權制度。人之所以需要制度，是因為一個理性人能力的有限性，他在作決策時要支付信息費用，以及人生活環境與生產中的不確定性。因而，一方面，人需要用制度來確保生命的安全，另一方面，又需要它來促進他與其他人的合作，將外部效應內在化。

產權制度是產權關系的制度化，是規范和協調主體在財產占有行為方面的規則、準則，體現為規范化的社會關系體系。產權制度的調節對象是財產關系，它涉及社會經濟活動中產權主體的地位，權、責、利的確定，主體之間發生經濟關系的規則，產權轉移、交易的規則等。產權制度通常表現為法律制度，也就是說產權制度是產權的法律依據，是法律對產權的確認和保障。產權制度是對各種經濟關系抽象化的法律表示，是經濟活動的一般準則，它不是具體法，它在現實生活中發揮作用，還必須通過一系列具體法、法規等去完成，具有多層次性。第一個層次，是憲法對產權的規定，即規定所有制的性質，如國家憲法明確規定了生產資料公有或私有的性質，第二個層次，是一系列具體法對產權的規定，如公司法對公司財產權利，行為能力的確認和規定，土地管理法和對土地資產權利的設定及界定，債權制度關于流通領域或商品交換活動中財產所有人權利的設定、轉移、擔保、承兌等信用關系的一般規則。第三個層次，是由第二個層次的具體法衍生的更為具體的法規、章程規定的產權權利，如公司的章程中規定了公司的出資者與企業法人的財產關系，以及股東、董事、經理的責、權、利等。第四個層次，是由其他的專門法所規定的，對市場參與者之間以契約關系所界定的權利的保障以及違約處罰原則，如合同法等。

產權制度的多層次性，是由社會經濟關系或生產關系的多層次性決定的。這種多層次的產權制度，可以歸結為對財產的基本度的法律規定，對經濟組織和運行過程中財產權行使的法律規定這樣兩個層次。在任何國家、社會形態，統治階級總要通過運用國家權力來確立體現和保護自己所代表的那個階級的財產占有利益的基本制度，即社會生產資料占有的基本財產關系。馬克思說：“資產階級建立國家權力就是為了保衛自己的財產關系?！弊鳛樯a資料占有的財產關系是社會的基本生產關系，在階級社會中，它表現為階級關系，表現為不同社會集團的利益矛盾的斗爭。在各個社會形態，作為體現生產資料占有的財產關系的基本財產制度的性質決定生產的社會形式，決定社會經濟過程中的一切關系。只有從這個層次上，才能把握一個社會的產權制度的本質。

b產權制度的功能

由于產權制度具有的層次性，我們必須從不同層次上的產權制度來認識它具有的功能。

作為基本財產制度，它的功能就是保護統治階級財產占有的利益。產權制度作為由法律上層建筑力量來加以強化的財產關系，例如，資本主義社會通過國家法律體系確立的資本主義私有制，就是通過宣稱生產資料或產品是受法律保護的不可侵犯的私人財產，歸資產者私人獨立地支配，由此把這個資產在生產使用中的收益——實質上是剩余勞動（即剩余價值）歸屬于私人占有主體，成為它們的收入，從而維護了資本家私人占有主體的根本利益，使之不受他人侵犯。同樣地，社會主義生產資料公有制，就是通過社會主義國家法律宣稱生產資料和基本產品是社會公共財產，歸公有主體，即勞動者共同支配，由此將純收入歸屬于聯合勞動者，從而維護了公共利益，使之不受侵犯。產權制度正是通過這種維護統治者占有利益的功能，起著維護社會的基本所有制與生產關系的作用，它是社會經濟結構的穩定性的重要法權支柱和基礎。

在一個社會確立的基本財產制度框架內，產權制度作為規范和協調主體在財產占有行為方面的規則、準則，它是形成人們行為合理化和經濟生活有序化的重要經濟條件和法權基礎?？梢哉f，這一層次的產權制度是市場經濟運行得以順利運行的潤滑劑。具體講，它的功能有以下幾個方面：

（1）經濟激勵功能。所謂激勵，就是要使經濟活動當事人即主體達到一種狀態，在這種狀態下，他具有從事某種經濟活動的內在推動力。通俗地講，就是要調動經濟主體的積極性。激勵功能是以“經濟人”追求自身利益最大化的行為假設為前提的，前面已經分析，在經濟社會中，個人自身利益與財產占有利益是密切相關。產權的激勵功能就是指，主體產權的確立，主體利益和責任界區的明晰化，產權主體可以使用產權來謀求自身的利益，并且使這種利益不斷地內在化。如果產權邊界模糊不清，經濟主體活動的利益外在性太大，即他人從中得到的不付費用的利益太多，經濟主體的積極性就會受到影響，經濟的發展就會失去動力。產權確立的最大意義就是使經濟行為的外部效應內在化，從而產生出強有力的刺激功能。因此，在一個產權制度的經濟激勵功能的強弱，主要與經濟主體的努力與報酬的接近程度有關。

（2）資源配置功能。在經濟學中，產生資源配置問題是由資源的稀缺性決定的，在資源稀缺的前提下，從事經濟活動的當事人總是把自己可利用（或占有）的資源投入到機會成本最小的用途上去，這是因為同一資源被配置到不同用途的收益具有差異性，人們總是追求收益最大即成本最小的資源配置。資源配置的最優狀態在西方福利經濟學中，被表述為“帕累托最適度”。在市場經濟活動中，人們發生交易行為和協作生產，直接的目的就是追求配置收益。從產權的角度來看，交易實際上可以看成是當事人（即交易客體的所有者）之間的對等權利的交換，由當事人同意的交易都能增進資源的配置收益，但是交易的發生要以社會對產權特別是其中的轉讓權提供足夠的保障為前提。在這里，產權的資源配置功能有兩層含義：一是指產權（初始產權即所有權）的界定，為產權主體成為市場交易主體提供條件，如果產權是無保障的，或者說是模糊不清的，容易受到損害的，交易是無法進行的，而界定產權耗費的成本往往會消耗本來可以用于生產方面的資源。二是指產權的可分割性使產權本身也可以作為市場、交易的對象，因此產權中轉讓權的確認和充分運作關系到資源配置的靈活性和效率。在一個社會的產權制度中，即使初始產權（所有權）受到較好地保障，但其轉讓權受到某種限制，也要以資源與配置上的相應損失為代價。

（3）約束功能。產權制度的約束功能是旨對經濟活動當事人行為的約束，這種約束有兩層意思：一是由產權的排他性而產生的對非產權主體行為的約束，即有充分保障的排他性產權的建立，就是要排除他人的侵占，偷竊、或“搭便車”的行為，用交易費用經濟學的術語就是機會主義行為，從而降低產權的排他成本（按照西方產權經濟學，這種排他成本即社會交易成本）。產權制度的進步很大程度體現在排他成本的降低上，排他成本的節約就相應增加了產權收益。二是產權的責、權、利界區的確定而產生的對產權主體的為的約束。產權的確立既然明確了主體的權利和責任界區，就必然使外在的責任內在化，即產權主體的一定經濟活動所可能產生的不利后果（虧損）和風險由以前為社會和他人承擔的狀態，這就是對產權主體的約束。

（4）社會安定和發展的保障功能。在社會經濟生活中，人們理性是有限性的，而外在環境又是不確定性和復雜的，由此產生了風險以及與它相聯系的保險問題。交易費用經濟學特別強調專用性強的資產交易中具有不確定性的機會主義行為所導致的風險，從而主張建立具有對付這類風險功能的體制。從產權的角度，就是建立承認和保護所有權的產權制度。馬克思指出：“財產問題從來就是隨著工業發展的不同階段而成為這個或那個階級的切身問題。”對于所有權的充分的法律保護，會有力地鼓勵增加財富，有效地利用資源，從而促進社會經濟的發展。只有當人們為了達到自身的目的能夠控制并使用他們所發現的東西，只有當他們能夠控制自己的勞動所創造的東西；只有當他們能夠控制其在現行經濟秩序下取得的東西時，社會的安定和發展才有可能。只有當社會持續而穩定地保護產權時，人們才會普遍地從事財富的積累，謀劃長期的經濟活動。產權得不到切實保障，主體的產權利益經常遭他人侵占，處在經濟活動中的人們就會缺少基本的安全感。

d企業改革的實質是產權制度的改革

產權制度是關于產權界定、產權結構確立與調整以及由產權關系決定的企業組織形式、企業經營責任、企業利益分配等方面制度的總稱，是社會經濟制度的重要組成部分，也是市場經濟運行的基礎。企業改制涉及方方面面諸多問題，但透過現象看本質，其涉及的所有問題無不與產權制度有著直接的關系。

（1）從企業的一般財產關系看，在商品經濟條件下，其財產關系是由產權關系決定的：因為產權—般說來就是指財產所有權，即依照法律或公認的準則與標準確認的人們對財產的占有、使用和處置的權利。正由于產權關系體現的是不同所有者之間的經濟利益關系，因而產權具有明顯的“排他性”，即非經所有者許可其他任何人不得對所有者擁有的財產行使占有、使用和處置的權利。產權的“排他性”特征決定了企業財產關系必須明晰。

（2）從企業的組織形式看，不論企業采用哪種組織形式，如股份有限公司、股份合作公司、有限責任公司等等，起決定因素的是表現為不同產權主體（投資主體）所選的組合方式，或者說是取決于全部或大多數投資主體對某種企業組織形式的認同，在這里，政府為了規范公司運作而對不同公司的組建人數及相關其他條件的限定不是主要的，因為投資主體仍可以在政府限定的條件下自主選擇合作方式。從另—個角度看，政府在企業組織形式方面所作的一些限定，恰恰正是維護不同產權所有者利益的需要：例如，在工商登記時，若投資者是單一的，則只能以獨資企業形式登記，而不能登記為股份有限公司或股份合作公司等等。

（3）從企業的運作機制看．企業內在的產權結構特征決定了企業采取什么樣的運作機制，包括企業內部組織機構的設置、經營管理權責的劃分，投資收益的分配等方面的基本制度。并由這些制度派生出企業之間不相同的企業行為。很明顯的是，在股份制企業，因其產權關系較明晰，投資主體多，相應地則設置股東會、董事會、監事會等組織機構及其力求規范的運作工作制度，并通過一系列配套的管理制度嚴格規定了企業中不同工作崗位的人的身份與地位、權利與責任、這其中尤其突出的是嚴格約定了各投資主體對企業的控制權和利益分配權。此外，在經營目標上，基本上追求的是單一的利潤日標。而國有獨資企業有所不同，因其產權結構簡單，投資主體單一，則一般不設股東會和董事會，有的甚至不設監事會，其特色是經理負責制，并注重發揮企業黨組織的政治核心作用。在管理制度中強調的是如何對經營領導班子的經營行為進行是否合法的監督，而不是側重對企業控制權和利益分配權的限定。但在經營目標上卻往往被要求追求“雙重目標”，即既要追求利潤目標，力求能保證國有資產的保值與增值，又要追求社會效益目標，承擔政府為保證社會安定和經濟宏觀調控方針的實施而交給企業的種種任務。有時甚至以后者為主，而這一點，正是國有企業在商品經濟條件下難以妥善處理的矛盾，由此矛盾引起的種種問題，正是國有企業改革需要解決的重要方面。3、水務公司現狀及問題分析3.1水務公司的現行體制分析

3.1.1水務行業特點

水務行業的發展受其特殊環境的影響，并體現出本行業自身的特點，主要表現為以下兩點：

（1）水務行業的公益性質決定了企業的經營與發展必須兼顧經濟效益和社會效益。如何在改制過程中保持社會的穩定、保證企業員工的合法利益不受損害、保證企業在改制后能夠正常經營，并且能夠維持一個較快的發展速度，是企業在改制時必須要考慮的問題，也是政府非常關注的問題。

（2）水務行業在地方往往是經營效益較好的企業，都對地方財政做出了很大的貢獻，地方政府同企業之間也有著千絲萬縷的聯系。所以企業在改制時，究竟采取哪種改制模式才能使政府同企業達到雙贏，是改制中必須考慮的問題。

3.1.2水務公司的現存問題

在社會主義市場經濟體制環境下，企業是市場的主體。按照現代企業制度的規范要求，企業應具有自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的特性，根據對自身利益的追求和市場競爭、供求變化做出生產經營決策，從事各種經濟活動，從而推動市場運行和經濟的發展。然而，由于受長期的計劃經濟體制的影響，使得水務企業在運行中存在著以下問題：

a所有權與經營權不分、企業缺乏自主權

企業的經營自主權因所有權與經營權的權能分離在思想認識和實踐上還沒有完全落實到位，導致權能混淆，職責不清。例如，作為社會經濟宏觀管理者的政府主管部門，以國有資本出資者的身份，往往以行政和直接管理企業的做法干預屬于企業經營自主權范圍內的經營事務；企業在依法應享有法人財產權的問題上，在法人財產的占有、使用、處置上還沒有徹底解決。企業與政府之間的權、責、利關系尚不明確。

b企業的內部治理結構有待完善

有些企業雖然名義上按照現代企業制度的模式建立了內部治理結構，但是，長期以來計劃經濟條件下形成的思維方式、管理方式還留有較深的痕跡，不同程度存在著職責不清、權責不明的現象。企業的經營者激勵機制、動力機制不足，經營決策程序的效率與市場經濟的要求還有差距。

c存在依賴思想

企業在經營和發展上存有依賴思想，自立與創業觀念不強，滿足于看家守攤，過穩當日子，缺乏長遠的發展規劃和戰略，不能自身解決擴大再生產和加快發展問題。

d用人分配機制不活

企業在用人和分配管理中仍然存在大鍋飯思想，收入分配拉不開檔次，沒有完全形成競爭激勵機制，有用人才的使用與應得利益相脫節，使得企業的工作效率不高，也不容易形成留住人才的氛圍。

3.2水務事業政府監理體制分析

在政府投資經營的體制下，政府既是投資和經營者，也是管理者，監管問題并不突出。而把市場競爭機制引入市政公用設施投資運營后，政企分開、政資分離，監管問題日益凸顯。

因為市政公用設施是城市生產和生活的基礎，它是支撐城市健康運行的命脈，政府有責任對其投資、經營、運行進行嚴格監督和控制，以確保城市生產和生活的穩定。在政府包辦、政企不分的體制下，對于這類設施和服務在管理體制上是高度的政企合一，在投資體制上是單一的政府投資，在經營機制上是嚴格的壟斷經營，在價格行成機制上是嚴格的計劃控制，所以政府完全可以通過行政命令進行直接管理。當城市水務事業市場化后，企業承擔投資風險，政府在也不能用行政的辦法管理企業經營。政府的職能主要是建立和維護一個公平、透明、平等競爭的市場環境，在平衡各方經濟利益和公共利益的前提下，保證城市水務事業設施服務供給的連續和穩定。政府職能的轉變，需要建立一個新的監管架構與之配合，以便行成有效的監管能力，這是實施城市水務事業監管體制改革的原因。

3.3水務事業現行國有資產管理體制分析

國內城市水務行業國有資產現行管理體制運行存在諸多弊端。歸結起來主要有三方面：一是國有出資人缺位；二是出資人職責不清；三是沒有一個部門真正對水務企業國有資產負責。實踐證明現有的國有資產管理體制雖然表面上從多個方面加強了水務行業國有資產的管理力度，城建、財政、國資等部門都在管，但實際上多個部門分割行使出資人職責，導致了管人、管事和管資產相脫節，結果是誰都管誰都不管；再就是由于國有資產出資人不明確、不統一，有些出資人權利由多個部門行使，有些出資人權利又無人行使，使國有資產流動困難，國有水務企業的聯合、兼并、分立等產權流動機制無法有效運轉起來，國有水務企業的戰略性重組和布局調整難以順利進行。

與國有企業的改制相比，公用企業的改制較為特殊。公用企業改制之所以有別于競爭性領域的國有企業改制，主要是因為公用企業改制后在追求企業經濟效益同時必須履行其社會公益職能。水務行業改制面臨的首要問題，是公司改制后在水價調整還沒有完全市場化的條件下，保證本地區的安全、及時供水，其經營和發展會受到極大的限制。本改制方案的設計中，不僅充分關注了公用企業改制中的共性問題，而且考慮了水務行業的特殊情況。4水務公司改制方案4.1企業改制背景

我國城市水務事業一直采取國有國營、地方政府運作的發展模式。政企不分、政資不分問題比一般競爭性領域國有經濟更為典型。目前，我國的城市水務事業正在進行一場深刻的變革，主要包括水務企業公司制改革、政府規制體制改革、國有資產管理體制改革三個方面。三者相互影響、相互制約。其中，水務企業的公司制改革是改革的突破口和切入點，其改革的路徑、進程直接關系到改革的績效。而水務企業公司制改革的核心問題，則是如何適應現階段城市水務事業改革與發展的實際，建立和完善協調運轉、有效制衡的公司治理，使公用事業企業成為法人主體和市場競爭實體，在完善政府監管體制的同時，實現水務事業由政府運作向企業運作的過渡和轉變。

企業改制的目標就是要建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度，按照現代企業制度的規范要求，企業應具有自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的特性，根據對自身利益的追求和市場競爭、供求變化做出生產經營決策，從事各種經濟活動，從而推動市場運行和經濟的發展。

4.1.1水務企業改制中應解決的問題

在確立了產權制度改革這一咨詢工具后，筆者將從水務企業面臨問題著手，分析水務公司在此次改制中應當解決的問題。筆者認為水務企業在改制中需要很好地解決以下兩個矛盾：

a市場化經營與事業化管理的矛盾

水務公司雖然是按照企業的運作模式進行經營，但是管理上卻依然是事業化編制（這種編制與國家行政機關的事業編制有類似之處，但并不相同）。從企業的角度講，如果企業的經營出現虧損，在同政府協調的基礎上，水務企業可以獲得政府的補貼；此外，水務企業的經營者一般都具有行政級別，這種行政級別在一定程度上使水務企業缺乏激勵約束機制，阻礙了水務企業的市場化經營。

b企業漏失率高與政府控制水資源的矛盾

由于政府控制水資源，因此往往造成企業的主要領導并不關心企業長遠發展利益，而是更注重短期的經營效益。由于水務企業成立較早，其管網年久失修，漏失率較高，改造成本又相對較高。因此，這種短期經營行為導致了管網改造工作遲滯，水資源浪費嚴重。

4.1.2水務企業改制的難點問題

應當說在水務企業改制中存在許多困難，但如何解決企業的急需資金問題，應當是此次改制中的難點問題。因為水務公司所處行業的特性決定了改制將直接關系到社會的穩定和企業社會效益職能的履行，因此在改制中不能以簡單的出售資產方式獲取貨幣現金。在具體處理上述難點問題的時候，要根據企業選擇改制模式的不同而有所區別。在每一種改制模式中，企業解決問題的方式都不盡相同。

筆者明確了水務公司改制需要解決的問題（見圖3—2）經過與企業的充分交流，基本上形成了改制的思路。在下一階段將通過改制模式的分析和研究，選擇適合企業自身情況的改制模式，并解決改制中的相關問題。4.2改制方案的確定

4.2.1選擇改制模式

在為水務公司提供的改制方案中，筆者提供了四種可供選擇的改制模式。應當說每種模式都有其不同的特點，根據水務公司自身的實際情況選擇適合本水務公司的改制模式。

a經營者員工收購國有資本的模式

在這一模式中，水務企業改制主體是企業的經營者和員工，經營者和員工以不同形式的出資，按照不同比例收購水務企業的國有資本，實現產權制度轉型。

（1）國有資本絕對控股模式

該模式的設計要點

將水務公司的國有凈資產進行資產評估，按照評估值將其作價設立水務有限責任公司。將新水務公司總股本的49%轉讓給水務公司的經營者員工和其他社會法人，后者以貨幣現金出資的方式受讓國有資產。水務公司的改制模式特點

水務公司仍由國家控股，對水務公司的經營決策有決定性影響。水務公司員工的全民所有制身份沒有得到置換（按照水務公司所在地區文件規定在企業的股份制改革中國有資本退到50%以下的，不視為改制）。公司的經營者員工仍缺乏有效的激勵約束機制，企業實際的經營決策權和管理權仍掌握在國家手中，企業經營的主要風險仍由國家承擔，無法真正地適應企業目前面臨的市場環境。

（2）國有資本參股模式

該模式的設計要點

將水務公司評估后的凈資產在對公司的員工進行身份置換補償和各項費用的提留后，作價設立正有限責任公司。在總股本中保留30%的國有法人股，將其余的70%由公司的經營者員工。以貨幣現金出資和補償金轉股持有，其他社會法人以貨幣現金出資持有。經營者員工以自然人身份持股，占總股本的60%；社會法人以法人形式持股，占總股本的10%，共同負責公司的經營并負責安置公司的富余人員。該改制模式特點

水務企業的性質由國有獨資轉變為有限責任公司。公司的員工全部進行了身份置換補償，由全民所有制員工轉變為適應市場競爭的合同工。公司的經營者在以身份置換補償金轉股和自有出資入股為限的前提下，由于員工補償金轉股數額較大，因此經營者很難達到持大股的目標，難以控制公司的經營權和長期發展方向，企業的社會公益性職能很難得到體現。

（3）國有資本完全退出模式

該模式的設計要點

將水務公司評估后的凈資產在對公司的員工進行身份置換補償和各項費用的提留后，全部作價轉讓給公司的經營者和員工，發起設立水務股份有限公司。經營者和員工以貨幣出資和補償金轉股持有公司股份，并承接原公司的全部資產、債務、業務和需要安置的人員。該模式改制的主要特點

公司的性質由國有獨資轉變為股份有限公司。國有資本完全退出，實現其他資本的替代。政府獲得最多的變現資金，且將企業經營的風險完全轉移。政府雖獲得最多的變現收入，但很難一次性變現，并且失去了對公司的控制力，不符合水務行業的特殊性。國有資本全部退出操作難度較大，員工心理壓力大，容易產生不穩定因素。

b公司直接出售合資模式

（1）該模式的設計要點

政府將水務公司的資產進行評估后，按照評估值將水務公司的全部資產或部分資產出售給外商。政府將出售資產獲得的貨幣資金用于改造管網等資產，并對公司的供水規模和供水價格進行調控，盡量保持公司不虧損。

（2）該模式的改制特點

水務公司的改制可以使政府獲得比較多的變現資金，因此這也是政府比較看好的一種改制模式。

這種改制模式由于是以政府和外商作為談判主體，因此有可能會損害公司經營者和員工的利益。

外商在與政府談判時對于公司供水價格的要求，主要是通過15%——20%的凈資產收益的標準推算出來的，而按照國家計委1998年下發的《關于城市供水價格的管理辦法》中提到的水務行業的平均凈資產收益率標準為8%—10%，因此，確定外資方較高的凈資產收益率可能會帶來潛在的虧損。

4）由于政府在同外商談判的過程中存在主體缺位的現象，因此政府官員可能存在尋租的問題。

c先重組后改制的模式

（1）資產重組階段

政府通過資金劃撥和出臺相關文件，將污水處理等業務一次性合并到水務公司，設立國有獨資的水務集團有限公司。

水務公司變更為水務集團的全資子公司。

水務集團通過業務類別劃分，形成幾大業務，分別進行獨立核算與經營，集團內部機構重新整合，如后勤行政的統一管理等，人員實行統一調度。

（2）企業改制階段

水務公司作為主發起人以供水業務為基礎發起設立供水股份公司。

水務公司進行產權制度改革，對經營者和員工進行身份置換，并支付解除勞動合同的經濟補償金。

將經營者員工的身份置換補償金轉為持有股份有限公司的股份。

股份公司吸引外部投資者，利用外部資金對管網等資產進行改造。

水務公司對其他資產進行重組，并將水務公司的其他優質資產進行重新劃分。

（3）輔導上市階段

股份公司積極地引進戰略投資者。

股份公司按照上市要求對公司的管理、財務進行上市輔導。

股份公司發行新股上市。

股份公司在獲得在二級市場上的融資后，以水務為概念，通過收購集團公司下屬的其他水業務資產，使政府獲得償還貸款所需的資金。

水務公司申請注銷，其所持股份公司的股份劃歸國有資產管理機構。（4）改制模式特點

塑造了一個上市公司，有利于上市公司以收購母公司其他水業務作為題材，獲得資本市場融資。

債務的償還有保障。主要是通過對水業務進行重組，成立水務（集團）公司，作為惟一債權人，然后通過進行產權制度改革，變現國有股權償還債務，上市公司則通過收購母公司的水業務，使母公司將出售水業務的變現資金用于償還債務。

利益難平衡。經過水業務重組，水務公司在人員、資產、業務上構成都比較復雜，因而改制難度將成倍增加。如何在平衡各方利益的前提下，將資產、債務在水務公司內部恰當劃分，是該模式的實施難點。

d先改制后合資的模式

（1）員工持股階段

水務公司進行產權制度改革，確定經營者員工身份置換補償的標準，對經營者和員工進行身份置換。

公司將經營者和員工的身份置換補償金的一部分轉為員工持股。

公司的經營者團隊與技術骨干、業務骨干貨幣現金出資，受讓公司的一部分國有股。

水務公司變更為股份有限公司。（2）資產重組階段股份公司將管網和水源兩塊資產組建為公司的全資子公司，進行獨立核算與經營。

按照國家相關文件將公司的其他非主營業務資產出售，出售獲得的貨幣現金用于對非主業員工的安置。

公司內部實行全員的競爭上崗，精簡公司的崗位，縮減管理費用。

公司進行薪酬制度改革，拉大普通員工與經營者、技術骨干、業務骨干的收入差距，建立有效的競爭機制。

（3）資產合資階段

公司將水源資產出售給外商進行合資。

合資籌集的資金公司可用于對管網資產的改造，降低管網的漏失率。

公司將管網資產同外商進行合資，中外雙方各占合資公司總股本的50%，籌集到的資金可用于開拓新業務。公司合資階段公司將保留的國有股與外商進行合資，成立新的合資公司。新合資公司增資擴股，引進外部戰略投資者，獲得公司發展的資金。

（4）模式改制特點

該模式中引入外資可以解決公司進行管網等資產改造所需資金困難的問題。

外資的引進可以使公司獲得外資公司先進的管理技術和管理經驗。

公司的經營者如何能夠控制合資公司的經營權是該種模式下企業必須考慮的問題。

四種改制模式都有其不同的特點，根據水務公司自身的實際情況選擇合適的模式,因此在下一階段將對該模式操作中具體問題進行必要地探討。

4.2.2選擇國有資產出售對象

對于國有資產出售對象的選擇，是水務公司改制中的焦點問題。在本案例中水務公司選擇了改制模式三，但在出售對象的選擇方面仍有許多應當注意的問題。選擇合適的企業出售對象，可以使改制工作事半功倍。

a出售對象的類別

水務行業的改制中，國有資產可出售給外部投資者（包括社會投資者、外國投資者）和企業的經營者員工。

（1）外部投資者

一般來講，將水務公司的國有資產出售給外部投資者(尤其是出售給外國投資者)可為企業引進先進的管理經驗，提高企業的生產效率，但由此引起的急劇變革導致了社會不穩定因素增加，從而加大了政府面臨的政治風險。目前，部分地方政府采取了將水務企業國有資產出售給外部投資者（大多數情況下是引進外資）的辦法，但從實踐的情況來看，采取這種簡單的資產出售方式幾乎沒有成功的案例。原因就在于外資作為投資方，同樣會要求高回報率。而大多數公用企業屬于增長穩定、成長性不高的行業，因此在資產出售的同時可能會導致其他公用企業或其他生產環節的虧損，且這種虧損將在以后幾年內對政府財政造成很大負擔。除此之外，由政府直接與外商進行談判，也常常為政府官員提供可滋生腐敗的溫床。

（2）企業經營者員工

將企業經營者員工作為受讓國有資產主體，從長遠看，有利于實現對企業經營者和員工的激勵和約束，且政府面臨的風險很小，但在短期內實現公用企業管理水平和生產效率的大幅度提高的可能性很小。

（3）經營者員工與外部投資者

如果將經營者員工和外部投資者共同作為國有資產的受讓主體，即先進行改制將國有資產轉讓給經營者和員工，再進行招商引資，吸引外部投資者，不僅可以兼得兩者作為受讓主體的優點，而且由于談判主體的平等性可以使外資同企業經營者員工通過持股實現利益共享、風險共擔。由此可見，選擇合適的國有資產受讓主體是公用企業成功改制的前提條件，須在改制過程中重點解決。

b國有資產出售時機的選擇

企業出售國有資產一般在企業進行產權制度改革的時候進行，但具體出售實際的選擇卻要將多方面的因素結合考慮，既有利于企業改制工作的進行，又不會產生較大的震動，影響社會穩定。因此，企業在選擇時機時，應當主要從以下幾個方面進行判斷和考慮：

（1）國家的政策導向

由于國有資產的出售涉及到國有資產流失問題，因此往往是企業改制面臨的難點問題，也是政府關注的問題。在國家對公用行業逐步放開的大環境下，國有資產的出售已從按計劃指令性出售過渡為按照協議價格或者在產權交易市場公開競價出售。因此，在目前的政策背景下，企業中國有資產的出售將會在多種形式的選擇中更有利于企業自身的經營和發展，也更有利于政府對于國有資產的回收和社會的穩定。

（2）企業的經營情況

不論是企業的改制還是國有資產的出售，都應當以不影響企業的正常生產經營為前提。任何制度性的調整，其目標應當為使企業逐漸步入良性的經營和發展軌道。因此，企業在進行國有資產的出售時要考慮自身的情況，對出售資產進行劃分。

具體做法為：當企業的自身情況不適合整體一次性改制時，企業可將部分資產進行出售，例如公司可將其一個水廠作價出售給外部投資者，企業仍然繼續控制管網等重要資產，這樣不僅有利于企業在短期內獲得貨幣現金，也有利于企業進一步的改制；當企業進行整體改制時，企業可將部分資產出售與整體資產合資相結合，也可將資產由企業的經營者員工全部買斷，這將根據經營員工的出資能力和企業主管部門的意見進行選擇，但后者可能更有利于企業在穩定的情況下實現發展的目標。

（3）政府同投資者的談判

政府作為國有資產的所有者，在進行國有資產出售時，尤其是將國有資產出售給外部投資者時，政府官員的談判能力將起到至關重要的作用。由于政府作為談判主體存在主體缺位的問題，政府官員很難從企業的角度考慮制定談判策略，同時也很難從企業員工的角度考慮，因此在談判中可能會處于不利地位。

水務行業在進行國有資產出售的過程中，要認真選擇出售對象與把握出售時機。出于對企業與企業的員工負責的考慮，國有資產應盡可能出售給企業的經營者與員工，在局部的資產出售中可引進外部戰略投資者，這樣不僅有利于企業的發展和穩定，也有利于政府對公用行業的控制和社會的穩定。

4.2.3企業員工分流與安置

一般來講，水務行業的員工分流與安置工作比普通的國有工業企業更為困難，這主要是因為水務行業屬于公益性行業，企業在一定程度上的經營壟斷性使企業的經營效益較好，企業存在員工人數眾多、員工市場風險意識弱的特點。因此，如何把握政策、選擇方式、轉變觀念，是企業在改制時必須考慮的問題。

a員工的分流

（1）員工分流政策的轉型

從無補償到政策允許補償分流。很長一段時間內，國家政策沒有明確規定可以給予國企分流員工以經濟補償。但是，從2002年下半年開始，政策發生了轉變，允許給予國企分流員工以經濟補償。因此，水務企業的改制工作也可參照一般國有企業的政策，對改制時需要分流的員工進行補償。

補償資產（資金）的會計處理。公用行業中的改制企業在對分流員工進行補償時，可以進行資產補償，也可以進行資金補償。財政部在2002年7月27日出臺了《企業公司制改建有關國有資本管理與財務管理的暫行規定》（財企[2002]313號）。該文件對國有企業改制的方案設計、審批及其操作中可能遇到的財務問題進行了詳盡的規定。在分流補償的會計處理上，文件中第十九條規定：“在公司制改建過程中，企業依照國家有關規定支付解除勞動合同的職工的經濟補償金，以及為移交社會保障機構管理的職工一次性繳付的社會保險費，可從改建企業凈資產中扣除或者以改建企業剝離資產的出售收入優先支付?！?/p>

（2）員工分流的形式

主輔分離，帶資分流。水務企業改制時，企業的分流員工可以在企業進行主輔分離時帶資分流。在國家八部委聯合下發的《關于國有大中型企業主輔分離輔業改制分流安置富余人員的實施辦法》（國經貿企改[2002]859號）中規定：“鼓勵有條件的國有大中型企業在進行結構調整、重組改制和主輔分離中，利用非主業資產、閑置資產和關閉破產企業的有效資產（以下簡稱，三類資產），改制創辦面向市場、獨立核算、自負盈虧的法人經濟實體，多渠道分流安置企業富余員和關閉破產企業職工，減輕社會就業壓力?！?/p>

支付補償金。文件中對于補償金的支付作了明確規定，“改制企業可用國有凈資產支付解除職工勞動關系的經濟補償金等，由此造成的賬面國有資產減少，按規定程序報批后沖減國有資本。改制企業的國有凈資產按規定進行各項支付的不足部分，應由原主體企業予以補足；剩余部分可向改制企業的員工域外部投資者出售，也可采取租賃、入股或轉為債權等方式留在改制企業?！?/p>

免征企業所得稅。對于改制企業員工帶資分流，該文件也明確了可享受的優惠政策，“國有大中型企業主輔分離，輔業改制，分流安置本企業富余人員興辦的經濟實體，凡符合相關條件的，經有關部門認定，稅務機關審核，可享受三年內免征企業所得稅的政策?！?/p>

補償后分流到社會。企業員工在改制分流后，可在社會中自謀職業，對于特別困難的員工，企業可以考慮給其1—2年的基本生活保障，之后由其獨立參與市場競爭。

以社保并軌為主導的分流到社保機構。對于地方實行社保并軌政策的，企業在改制時應當將分流工作同該政策相結合，對于企業內需要分流的"4050員工"（指國企女40歲以上和男50歲以上的員工），企業可在支付分流補償后，一次性將其分流到當地社保機構。

b員工的身份置換

（1）身份置換的必要性

企業在改制和員工分流過程中必須進行員工的身份置換，這是因為企業通過改制使企業的性質由國有獨資轉變為公司制企業，員工也由全民所有制身份轉變為合同工身份，并且在身份置換后要進行勞動合同的變更。身份的置換可以從法律層面理清員工與企業的關系，促進市場競爭機制的形成。

員工身份置換的補償：

身份置換的補償標準。員工在進行身份置換時，對于身份置換的補償主要是以解除勞動合同支付的經濟補償金來體現的。在財政部下發的313號文件中規定：“企業支付的經濟補償金，所在地縣級以上人民政府有規定標準的，按照規定執行；沒有規定標準的，按照原勞動部印發的《違反和解除勞動關系的經濟補償辦法》。（勞部發[1994]481號）規定的標準執行。”由于各地出臺的文件不同，因此，員工身份置換補償的標準也不盡相同，但是在進行補償時，企業必須要堅持統一性原則，即主業與輔業員工身份置換的標準要統一，以減小企業改制的阻力。

身份置換補償的支付方式。企業在支付員工身份置換的補償時，其形式主要有現金支付、債權支付和資產轉股權支付。其中，現金支付主要是指企業以貨幣現金的形式支付員工身份置換的補償金；債權支付主要是指企業將需支付員工的身份置換補償金轉為對改制后公司的債權，由公司在未來規定的時間內償還；資產轉股權支付主要是指員工將其身份置換的補償所對應的企業資產轉為對新公司的股權，由員工對新公司行使股東權力。公司經營權的問題，更有利于使企業建立有效的激勵約束機制，體現經營者的人力資本價值，保障企業的長期穩定發展。

4.2.4經營者管理要素折股設計

a要素折股的來源

（1）國有剩余凈資產

經營者管理要素折股的主要來源是經過資產評估后，在進行資產扣除和費用提留后的國有剩余凈資產。這里需要指出的是，對國有剩余凈資產的處理是企業改制中的焦點問題，這種原則性問題必須獲得政府的支持。在當地政府出臺的改制相關文件中有明確規定時，企業可以根據文件充分地利用政策，在當地政府沒有明確規定時，企業可以通過與政府協商獲得政府同意，在沒有政府承諾的基礎上對國有資產進行處理，企業經營者將有可能受到法律的追究。這部分資產在用于要素折股時，通常有兩種獎勵形式：

當期激勵。政府將國有剩余凈資產按照一定比例，由企業經營者以現金出資配股方式對其進行獎勵。在這種形式下，經營者獲得獎勵資產折股的各種權利，并承擔相應義務。

延期激勵。政府同樣以企業經營者現金出資配股方式，用國有剩余凈資產對其進行獎勵。在這種獎勵形式下，經營者只獲得獎勵資產折股的表決權和分紅權，政府享有股份的所有權，經營者可用股份分紅在以后一段時間內逐步購回股份的所有權。

企業累計五年稅后利潤總額。企業累計五年的稅后利潤總額可用于對企業的經營者進行管理要素折股。這種獎勵形式一般適用于經營效益較好的企業，在獎勵時由經營者現金出資配股，從稅后利潤中提取一定比例進行獎勵，經營者獲得股份的所有權利，并承擔相應的義務。此外，獎勵必須在企業的職工代表大會通過的前提下，按照改制的審批程序進行。應當說這種獎勵形式是對經營者過去經營業績的一種最好的獎勵形式，但由于目前尚屬于理論探討階段，因此在實施中還存在一定困難。

b要素折股的授予方式

（1）現金出資配股

經營者通過自籌資金出資購股，按照相關的政策規定，在所購買股份的基礎上按照一定的比例設置配股，經營者擁有所購股份和相應配股的所有權利。在進行配股比例設置時，一方面要以當地政策規定為依據，另一方面要根據企業內崗位設置的不同和經營者對企業貢獻的大小而有所區別，配股可在公平的基礎上拉開差距。

（2）分期購買所有權

對于獎勵給經營者的股份，經營者只享有股份的表決權和分紅權，不享有股份的所有權。一方面，經營者町通過股份的表決權控制公司的經營權，達到形式上的絕對控股地位，通過經營決策的制定把握公司的長期發展方向，避免出現短期經營的行為；另一方面，經營者可通過股份在未來年度的分紅，按照一定條件和一定比例逐步購回股份的所有權，達到實質上的絕對控股。經營者的獎勵也在其最終擁有股份的所有權時完全體現。

經營者的管理要素折股獎勵只是企業在改制中可以享受的優惠政策之一，國家已相繼出臺了許多關于企業改制可享受的優惠政策的文件，企業如何把握好并充分地利用改制工作中的政策優惠，不僅對于企業的改制工作有非常明顯的推動作用，對于企業改制的主體——經營者的人力資本價值的體現來說也是不無裨益。

4.2.5預留股份的延期激勵

對于企業預留股的設置，在不同地方的政策文件中都有所規定，但對于預留股設置的目的卻不盡相同，利用預留股對企業的骨干員工進行延期激勵，并將其作為薪酬績效體系的一部分，應該是在企業改制中的一種方式上的突破。

a預留股設置的原因

（1）激勵作用

設置預留股的主要原因之一就是對企業的技術骨干、業務骨干進行激勵。作為企業經營和發展的中堅力量，技術骨干與業務骨干在對經營層決策的執行、自身的技術創新和業務創新、對普通員工的帶頭作用等多方面都體現了不可替代的作用。因此，對于他們的長期激勵應當是企業在改制時需要解決的重要問題，完善的激勵體制的建立可以提高其工作的積極性和創造性，進一步實現其人力資本價值，完善企業的人才儲備體制，形成促進企業發展的強大的人力資源優勢。

（2）吸引人才

優秀人才的引進是企業發展的關鍵，由于企業的經營效益較低，良好的激勵機制無法建立，因此無法吸引優秀的人才，使公司在經營和管理方面的發展受到束縛。預留股獎勵體系將有助于完善企業的激勵機制，對企業現有人才能力的充分發揮和相關人才的引進都具有重要作用，使公司能夠適應知識經濟下以人力資本結構為主的市場競爭態勢。

b預留股份的來源

（1）國有剩余凈資產

企業在經過各項處理后的國有剩余凈資產同樣可以用作預留股份的來源，但在具體設置時，預留股份設置的可行性和比例的大小應當由企業同當地政府進行充分協商。由于這部分股份的設置一般不會在文件中作具體規定，因此企業只能通過協商，從企業的長遠利益考慮，在現有政策的基礎上積極要求突破。

（2）公司回購股份

在公司現有員工離開公司時，按照自愿原則，如果員工要求退股的話，按照相關規定，企業可以回購離職員工的股份，回購股份應當以回購當期的公司每股凈資產值為基礎，按照公司同員工的協議價格進行回購。公司可以將回購進行注銷，同時變更工商注冊登記；另外，公司也可根據當地相關規定對回購股份進行預留，用于對骨干員工的激勵和引進企業發展所需的優秀人才。

c預留股份的授予方式

（1）限定條件

預留股的授予一般都需要設置一定的限定條件，限定條件包括經營業績和自身業績的限定、時間的限定、其他約定條件的限定等。

業績的限定。在業績方面的限定一是要求企業在一定時期內，其經營方面的主要指標如資產回報率要達到約定條件，符合條件后獲授方可以行權，否則反之；二是考慮到企業的公益性性質，企業在一段經營周期內按照約定應當不出現嚴重的經營事故，不影響社會的穩定，符合條件后獲授方可以行權，否則反之。

時間的限定。在預留股的授予條款中也有直接對授予的時間進行約定的形式。按照約定，獲授方在企業工作必須達到一定時間，到期后獲授方可自動行權。

出資配股

預留股的授予一般都需要獲授方進行一定的現金出資，在考慮到其貢獻的大小和崗位職能的重要性后進行配股比例的設定，按照確定的比例對其現金出資進行配股獎勵。獲授方擁有獲授股份的所有權利。

（3）經營者代持

預留股的獲授方應當擁有獲授股份的所有權利，但考慮到在預留股份授予前存在股東缺位的問題，因此可以在企業進行工商注冊登記時將預留股份由經營者代持。這種做法一方面可在企業進行工商注冊登記時起到變通的作用，另一方面也不會損害到獲授方利益，在預留股被授予后，預留股的所有權利將由獲授方享受，經營者代持隨之終止。

在水務企業的改制中，預留股的設置不僅可以同改制后企業的薪酬績效制度的建立結合起來，而且可以通過授予條件的限定提高企業的經營效率，增強企業的經營風險意識。

4.2.6在建工程的資產重組及定價

由于各種原因，我國很多地方市政在建工程采取了承債式投資建設的方式。目前，各地政府都傾向于把采取承債方式建設的市政在建工程并入到公用企業。這就使公用企業改制時面臨著如何消化在建工程的巨額債務問題。

a在建工程的分類

（1）即將竣工的在建工程

這類在建工程的建設周期較短，或者工程的規模較小，目前已經處于即將竣工階段，不需要再進行大規模的資金投入，不會對企業的經營造成嚴重負擔。

（2）在實施的在建工程

這類在建工程一般規模較大，建設周期較長，目前處于建設的中期階段，后期還需要大量的資金投入，企業僅靠自身的經營和發展根本無力負擔。

b在建工程的定價

（1）建設中的掛賬處理。公司的在建工程由于全部為負債建設因此在建設當中，在沒有最終形成固定資產，公司可不將其列入公司的資產負債表進行核算，而暫時作單獨掛賬處理，待工程竣工后再進行最后的決算和并賬處理。

（2）竣工后的決算。在建工程竣工后，在相關部門的協助下，公司需要對工程進行最后的決算，以作為將來對其資產進行處理的重要數據，決算結果必須上報相關部門審批。

c在建工程的資產重組

從實踐來看，對于在建工程的處理有多種方式，每一種處理方式的關鍵應當在于解決和工程掛鉤的巨額債務，具體方式主要有以下幾種：

（1）并入改制后新公司。將竣工后的在建工程由企業在改制時整體并入，再將整個企業的部分國有股權變現，以變現資金償還債務。這種重組方式將資產重組同企業的改制工作同時進行，但國有股權變現數額較小，要根據企業國有股權設置的具體比例和在建工程的資產狀況進行綜合考慮。

（2）單獨設立新公司。將竣工后的在建工程單獨成立一家公司，通過對外招商引資變現部分國有股權用于償還債務，新公司可由原企業以中外合資方式建立，中外雙方各持有50%的股權。這種方式下的資產重組將在水務企業改制后進行，并不計入改制企業的資產總額。這樣對于降低企業經營者員工需要支付的成本，減少改制后公司的債務償還壓力有一定益處。

在建工程可以在企業改制時一并接受，但要進行債務重組。在建工程的債務重組應當同政府進行充分協調商，以尋求有利于企業改制后正常經營和發展的處理方式。5水務公司改制的配套措施5.1水務事業政策規制體制改革

水務事業在政府投資經營的體制下，政府既是投資和經營者，也是管理者，監管問題并不突出。而把市場競爭機制引入市政公用設施投資運營后，政企分開、政資分離，監管問題日益凸顯。這是因為市政公用設施是城市生產和生活的基礎，它是支撐城市健康運行的命脈，政府有責任對其投資、經營、運行進行嚴格監督和控制，以確保城市生產和生活的穩定。

5.1.1城市水務事業的特殊性

a城市公用事業具有一定的自然壟斷性質

城市水務事業的生產經營過程必須依賴網絡才能得以完成。這種對網絡的依賴性決定了其自然壟斷的特點：一方面，網絡建設是城市水務事業領域固定成本的主要部分，具有顯著的規模經濟性，即平均成本和邊際成本在很大范圍內是遞減的；另一方面，城市水務事業生產的主要環節高度垂直相關，主要產品結合緊密，又具有明顯的范圍經濟性。這兩個方面決定了城市水務事業生產經營的成本弱增性，即由一家企業生產全部產品(或多種產品)比由兩家以上企業生產，成本更低。城市水務事業的自然壟斷性，要求在某一特定區域內維持壟斷的市場結構，以保證較低的生產成本。同時，為了提高資源配置效率，這種壟斷的市場結構的形成應當是低成本的，其運行過程中還要防止企業的壟斷行為。因此，政府往往在市場結構、市場準入、產品價格、產品質量等方面對城市水務事業進行規制，規制的手段、方法不當很容易形成政企不分。

b城市水務事業具有一定的公益性

作為現代化城市的重要基礎設施，城市水務事業的公益性主要體現在其產品的特殊性上。城市水務事業所提供的產品（或服務），是一種介于公共物品和私人物品之間的準公共物品。作為最終消費品，它與城市居民的收入水平、消費水平、生活質量直接相關；作為要素投入，不僅關系到其他生產者成本狀況，還關系到能否正常、穩定地組織生產活動。也就是說，城市水務事業與生產生活的費用和生產生活的連續性、便捷性直接緊密地聯系在一起。城市水務事業的公益性，要求企業以合理的價格、優良的質量、較為充足的數量向社會穩定安全地提供產品，為經濟社會發展提供共同條件，從而促進社會總體經濟效率的提高及社會福利的增加。而具有一定自然壟斷性質的公用事業本身是難以自動滿足公益性目標的。，企業為獲得利潤最大化，往往憑借其壟斷地位，以較高的價格、相對較低的數量提供劣質的產品與服務。因此，政府必須對其提供的產品和服務的數量、質量、價格等進行