流浪乞助金小額救助金的政策分析

一、“流動”救助模式到目前為止，中國基于資產(chǎn)社會政策設(shè)計的個人發(fā)展賬戶并沒有完全涵蓋窮人。由于實施的個人資產(chǎn)開發(fā)賬戶項目基本上是居民，農(nóng)村地區(qū)的合作醫(yī)療費用和安全率都很低，大量中國窮人住在農(nóng)村地區(qū)。如何建構(gòu)面向窮人,特別是“農(nóng)村流動人口中的打工窮人”的資產(chǎn)個人賬戶,倡導(dǎo)政府轉(zhuǎn)移部分資金用來支持他們儲蓄,作為擁有、積累資產(chǎn)的起點和激勵,成為作者提出面向“流浪乞討人員小額救助金”設(shè)想的出發(fā)點。流浪乞討人員小額救助金,指在流動過程中因個人勞動素質(zhì)低下等因素導(dǎo)致“打工困境(找不到工作、失業(yè)、再就業(yè)困難)”而處于生存危機且當(dāng)前生活質(zhì)量惡劣(無經(jīng)濟來源,無固定住處,無職業(yè),無可投靠的親朋好友,無社會資本)的流浪乞討人員配送小額救助資金。救助金分為救助基本金和救助配套金,采取個人申請、政府給付、個人發(fā)展賬戶儲存的方式?；窘鹱罡哳~度為3000元,分三年給付。配套金分三種情況:第一種是符合資金積累理念的給予1:0.5配套,三年最高金額為3500元;第二種是符合自我人力資本開發(fā)理念的給予1:(0.5+教育金)配套,三年最高金額為3500元;第三種是符合勞動就業(yè)理念的給予1:2配套,三年最高金額為9000元(救助金額的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)和計算方法,在“可行性部分”做出分析,在此不作詳細(xì)說明),配套金為分期支付和一次性支付兩種。從資產(chǎn)的視角來看小額救助金,通過政策將社會救助資金授權(quán)于個人,圍繞個人發(fā)展賬戶設(shè)計儲蓄或領(lǐng)取,如果資金用于指定的發(fā)展目標(biāo),將獲得更多的配套資金,這對鼓勵能力開發(fā)、工作掙錢、自立自助、形成個人的財富積累、引導(dǎo)擺脫對流浪乞討的依賴等,無疑具有積極意義。二、小型援助金融體系的設(shè)計作為一項救助制度,必然涉及對象、資金、申請與發(fā)放等。小額救助金也依據(jù)這些方面展開制度設(shè)計。(一)．“流動失范”型農(nóng)村流動人口中因“打工困境”導(dǎo)致當(dāng)前處于生存危機較長的流浪乞討人員作為小額救助金救助對象。2011年,作者對杭州市救助站救助類型、救助人數(shù)、救助金額等問題進行調(diào)查,其中流浪乞討人員(除兒童乞討者外)分為13大類1:1、找工打工;2、流浪乞討;3、被偷騙盜;4、游玩投親;5、走失;6、糾紛;7、上訪;8、無路費;9、丟失無法回家;10、其他;11、玩童;12、癡呆傻等精神病;13、歸正人員。關(guān)于第3、4、5、6、7、8、9、10類情況屬于急性困難,可以提供免費食宿與往返路費(參照“生活無著流浪乞討人員救助管理條例”執(zhí)行);關(guān)于第11、12、13類情況屬于特殊問題,可以轉(zhuǎn)介給流浪兒童保護中心、精神疾病救助中心、城鄉(xiāng)社區(qū)等機構(gòu)給予長期救助;關(guān)于第2類情況較復(fù)雜,細(xì)分為7種人群:貧困流浪乞討者、疾病流浪乞討者、反復(fù)流浪乞討者、短期流浪乞討者、越軌流浪乞討者、違法流浪乞討者、未成年流浪乞討者,針對不同人群應(yīng)該采用不同救助方法分類救助;關(guān)于第1種情況,占本次調(diào)查救助人數(shù)的40%,2作為流浪乞討人員小額救助金制度的申請對象。農(nóng)村流動人口中因“打工困境”而跌入流浪乞討行列,與“流動失范”直接關(guān)聯(lián)。所謂“流動失范”,指農(nóng)村人口在個人素質(zhì)、職業(yè)能力、就業(yè)信息、社會資本都十分不足的情況下盲目流向城市,出現(xiàn)找不到工作、失業(yè)、再就業(yè)難、無生活來源等生存困境,甚至產(chǎn)生信仰迷茫、越軌行為等,屬于“常態(tài)流動”秩序的“失范”。有兩種典型群體:一種是進入城市就找不到工作、失業(yè)時間長、再就業(yè)也很困難,有的伴有生病、殘疾且無錢看病等情況,這群人往往職業(yè)技能低下,生存能力匱乏,屬于“打工技能匱乏困難群體”;另一種是缺乏基本的親戚、老鄉(xiāng)、朋友圈,就業(yè)信息渠道單一、對城市生活完全陌生等,盲目走南闖北,找不到工作、找不到幫助、攜帶的生活資金不足,生活陷入困境,屬于“打工社會資本匱乏困難群體”。兩種群體都存在生存質(zhì)量持續(xù)惡化狀況,但他們不愿意回到家鄉(xiāng),即使被送回老家,也會再出來,因為“家里窮”、“想到城里打工掙錢”。個案:3街頭訪談自述:我今年26歲,家里有一對老人,經(jīng)濟條件拮據(jù),上完小學(xué)就輟學(xué)了。聽村里人說,杭州是一個“遍地是黃金”的好地方,于是便揣著300元錢來到杭州闖世界。下了火車之后,才發(fā)現(xiàn)自己的想法過于美好了。我天天跟著別人往外來勞動力市場跑,希望找到一份工作,但文化低,個子矮小,十多天里一直沒有找到工作,后來找到一份在工地上打短工的活,搬磚頭、扛水泥、拌石灰,每天工作10多個小時,工資每天35元,兩個月總算熬過去了,以為可以發(fā)工資了,結(jié)果包工頭“失蹤”了,后來死磨硬泡總算要到了一半工資。此后在一家小面館里找到一份臨時工,每天洗碗洗菜,不到半個月,老板娘嫌我動作不利索,給了100元錢,叫我走人。我又一次失業(yè)了。為了生活下去,只能撿垃圾,靠賣廢品掙點錢,起先每天賣廢品能得到20來元,后來干這行的人實在太多,解決溫飽都成了問題,就上街討口飯吃,討點錢。(訪談中他多次表示,要繼續(xù)找工作。)個案:街頭訪談自述:我38歲,黑龍江齊齊哈爾人,初中文化,……家鄉(xiāng)靠種田經(jīng)濟收入不穩(wěn)定……,和前妻離婚后兩人各自撫養(yǎng)一個孩子……要支付孩子讀書費用,支付不起……。到杭州之前在山東青島和舟山漁場做過事,在東北做過建筑工作,裝修、蓋樓房、修公路,都是體力活。聽說杭州經(jīng)濟發(fā)達,就來打工,……杭州沒什么認(rèn)識的人(也許有但找不到)……,到現(xiàn)在一直沒找到工作,帶來的錢用完了,在公園睡覺時被警察叫醒,提醒我可以去救助站尋求救助,但還是打算“穩(wěn)定穩(wěn)定”再找工作。(訪談時他一直在街頭流浪。)農(nóng)村流動人口中因就業(yè)能力不足、社會支持系統(tǒng)空白、經(jīng)濟支撐能力弱、用工制度缺陷等因素,而無業(yè)、失業(yè),甚至淪落為乞討者,已經(jīng)成為流浪乞討人員中不容忽視的一個群體。與傳統(tǒng)乞丐相比,因“打工困境”而被社會競爭拋離出來的流浪乞討者最具現(xiàn)代特征,他們中有的人有乞討行動,有的只是流浪,但認(rèn)同“乞討合理”;他們原本就生活困難,被送回家鄉(xiāng),無新的經(jīng)濟來源,一半以上的人還是會返回城市,理論上將陷入“低技能、無業(yè)、失業(yè)、重新流浪乞討、求助、被送回”的現(xiàn)代“流浪乞討救助陷阱”。所以農(nóng)村流動人口中的“打工流浪乞討者”,應(yīng)從社會資產(chǎn)視角將其納入社會救助對象。(二)資金配套情況小額救助金分為救助基本金與救助配套金兩個部分。救助基本金額部分,每年給付1000元,只要本人提出申請、符合條件,連續(xù)三年給付,最高標(biāo)準(zhǔn)為3000元/人。設(shè)置1000元/年/人的救助標(biāo)準(zhǔn),主要依據(jù)農(nóng)村低保水平。根據(jù)民政部公布的數(shù)據(jù),2009年全國農(nóng)村最低生活保障金標(biāo)準(zhǔn)1176元/年,1000元/年/人的小額救助金,接近農(nóng)村最低生活保障金。設(shè)置3年3000元的最高救助金,則主要依據(jù)農(nóng)村居民家庭人均純收入,3000元的救助金額,接近中西部地區(qū)農(nóng)村居民年家庭人均純收入。中國統(tǒng)計年鑒2010年統(tǒng)計,2009年,全國農(nóng)村居民家庭平均純收入5153元/年,而安徽為4504元,貴州3005元、云南3369元、山西4244元,因打工而流浪乞討人員絕大部分來自以上貧困地區(qū)農(nóng)村。所以,這筆資金足以讓來自貧困地區(qū)的“打工乞丐”在一定時間內(nèi)繼續(xù)尋找工作、在城市生活、或返回原籍安家等。配套金額部分,采取個人申請、政府給付、個人發(fā)展賬戶儲存、對符合促進資產(chǎn)發(fā)展理念的領(lǐng)取者再給予一定配套資金,有三種資金配套情況:第一種1∶0.5配套:在1000/年/人基本金上,每年不動用個人發(fā)展賬戶,滿三年可以獲得最高500元的配置金額,即1:0.5配套,配套金額分三年分發(fā),每年獲得約166元配套金(500元的1/3),“救助基本金+基本配套金”,三年個人發(fā)展賬戶共存入3500元。如果獲得救助金的第一年內(nèi)動用個人發(fā)展賬戶金額將無法獲得任何配套金,以強化資金積累;如果第二年或第三年動用資金,將扣除動用當(dāng)年的166元配套金。第二種1∶(0.5+教育金)配套:以1000元基準(zhǔn),三年內(nèi)將個人發(fā)展賬戶資金用于培訓(xùn)等個人發(fā)展項目(只能用于一次),除此外不再支取資金,在1:0.5資金配套基礎(chǔ)上(分三年分發(fā)),再給予培訓(xùn)所需費用的等值配套,配套公式為:基本金×0.5+培訓(xùn)等所需費用。“救助基本金+培訓(xùn)金+基本配套金”,三年個人發(fā)展賬戶共存入3500元。如果賬戶資金用于教育外用途,扣除辦法與“1:0.5”配套金相同。第三種1∶2配套:三年內(nèi)資金不用作其它,只用于小生產(chǎn)、商業(yè)流通、就業(yè)(一年內(nèi)累積三個月的就業(yè)時間,期間沒有發(fā)生流浪乞討求助記錄)等勞動創(chuàng)造,再配置6000元,即1:2配套,配套金額第三年底給付?！熬戎窘?生產(chǎn)配套金”,三年個人發(fā)展賬戶存入9000元4。賬戶資金用于生產(chǎn)外,有兩種基本情況,用于教育的,享受“1:(0.5+教育金)配套金”;用于非教育的,受助者將只能享受“1:0.5配套金”。需要特別注意以下問題:①基本金和配套金,都需要本人提出求助申請,一旦受理成功,個人發(fā)展賬戶中要扣除在救助站產(chǎn)生的返回家鄉(xiāng)車票費用和食宿費用;②獲得資助的第一年內(nèi)動用個人發(fā)展賬戶作任何用途,將無法獲得任何配套金,以引導(dǎo)強制性儲蓄;③三種配套金之間可以變更,基本操作思路為:申請的配套金項目與變更的配套金項目之間,朝變更的配套金靠攏,并補足不足部分。(三)設(shè)立小額救助個人資產(chǎn)賬戶,開展配套金申請小額救助金分為小額救助基本金和小額救助配套金。基本金申請由求助者向流入地救助管理站主動提出,并提供規(guī)定的相應(yīng)資料,申請一旦受理,救助管理中心將受理資料轉(zhuǎn)借給求助者所在地民政部門,由當(dāng)?shù)孛裾块T在核實情況下,為求助者建立獨立的小額救助個人資產(chǎn)賬戶,扣除在救助站產(chǎn)生的必要食宿費用和往返費用,并發(fā)放救助基本金。小額救助基本金自批準(zhǔn)日起,連續(xù)三年給付。配套金申請由求助者在小額救助基本金受理當(dāng)年至第三年向當(dāng)?shù)孛裾块T提出申請,并提供規(guī)定的相應(yīng)資料,配套金申請一旦受理,當(dāng)?shù)孛裾块T根據(jù)相應(yīng)條款向受理者個人資產(chǎn)賬戶打入相應(yīng)配套金額。小額救助配套金三年內(nèi)可以申請一次、變更一次,一旦申請受理成功,補足三年的配套資金總額,按年度給付或者一次性給付。(四)小額救助金制度建立小額救助金的核心目標(biāo),是通過設(shè)置個人資產(chǎn)賬戶,促進資產(chǎn)積累,引導(dǎo)擁有者建立自信、自立、自理、自足等新的認(rèn)知圖式,從而改變對流浪乞討生活方式的依賴。為了保證目標(biāo)不偏離,通過制度設(shè)計,規(guī)范個人資產(chǎn)賬戶的申請、運行、積累,杜絕依賴甚至騙取等不良求助行為。這是設(shè)置小額救助金限制條件的制度性思考。①農(nóng)村最低生活保障金和小額救助金兩者只能申請一項。理論上農(nóng)村最低生活保障金略高于小額救助金,申請小額救助資金后可以再申請農(nóng)村最低生活保障金,反之則不可以過渡。之所以如此設(shè)計,出于擴大農(nóng)村低保覆蓋面考慮?，F(xiàn)行農(nóng)村最低生活保障制度覆蓋率低,沒有涵蓋“農(nóng)民打工窮人”,作為一種短期救助,小額救助金制度起到補充作用。②接受小額救助金援助而繼續(xù)流浪乞討者,應(yīng)受到其他救助方式限制。部分“執(zhí)意流浪、依賴乞討”的純粹流浪乞討者也許并不在意小額救助金,無論如何他們都會反復(fù)流浪乞討,作者認(rèn)為,凡接受過小額資金援助而繼續(xù)流浪者,可以采用“有限救助”、“規(guī)范行乞”、“勞動安置”相結(jié)合的救助方式?！坝邢蘧戎笔潜局诵躁P(guān)懷的精神,對那些自覺選擇流浪為生的人,必要時街頭提供有限的食物、御寒物等最低生活援助。在實行有限救助的同時,也要實行街頭勸導(dǎo),讓他們接受政府的援助?！耙?guī)范行乞”是遵循“自然自由”有限的理念。在我國憲法中找不到“乞討權(quán)”,自愿行乞只能屬于“自然自由”權(quán)利。政府對于法定自由和自然自由的干預(yù)有區(qū)別,對法定自由政府的干預(yù)行為將受到約束5,對自然自由,可以行使較大干預(yù)權(quán)。因此提出“持證乞討”,對乞討地點、方式、行為提出明確規(guī)范,而且“持證”也可以有效杜絕騙取小額救助金現(xiàn)象?！俺肿C規(guī)范行乞”既體現(xiàn)了社會對流浪乞討者的寬容,也體現(xiàn)了流浪行乞者只有遵循規(guī)范,文明行乞,不違反一般的社會行為,才能與社會公共秩序之間維持平衡,稱之為限制性救助?！皠趧影仓谩?即通過集中居住、強化生產(chǎn)性勞動、學(xué)習(xí)技能、增強勞動觀念等,引導(dǎo)改變對流浪乞討生活方式的依賴。這是建立在自愿提出申請,經(jīng)過一定程序而進行的勞動力轉(zhuǎn)移方法,政府提供房屋支持、勞動技能培訓(xùn)支持、居住地管理支持,類似集體農(nóng)場、工場。通過轉(zhuǎn)移使他們過上正常而穩(wěn)定的生活,這對矯正流浪習(xí)性有一定作用。但是讓流浪者通過勞動、自食其力并不容易,可以運用資金杠桿,通過遷移政策與小額救助金資產(chǎn)政策相結(jié)合的方法加以引導(dǎo)。在自愿遷移、自愿參加生產(chǎn)勞動前提下,可以申請小額救助金項目,參與勞動是申請小額救助金的必要前提,政府給予每一位申請者基本救助金1000/年/人,連續(xù)三年給付,分年度打入個人發(fā)展賬戶,但是在第三年度才能領(lǐng)取資金,同時還可以獲得勞動報酬,促使他們參與勞動、積累資金。那些反復(fù)的流浪乞討人員之所以不愿回鄉(xiāng),就是因為回家也沒錢,簡單的送回家鄉(xiāng)并不能解決問題。三、有適合的就業(yè)能力當(dāng)人處于失業(yè)或其他收入短缺時,需要資金援助來緩沖并維持基本生活。但是資金援助是短期的,對勞動者個人來說,擁有適合市場變化的勞動能力和與人力資本相關(guān)的特性,將長遠(yuǎn)的解決就業(yè)、貧困等問題。所以,資金援助是必要的,人力資本投入更重要,這兩點成為分析小額救助金制度可行性的關(guān)鍵。(一)隨著時間的推移，基本資金的投資降低救助資金的可行性分析是通過“當(dāng)前用于支付救助對象的費用”與“實施小額救助基本金后支出的費用”相比較而得出。1、救助費用的計算根據(jù)對杭州市救助管理站的調(diào)查,自2003年頒布流浪乞討人員救助管理辦法以來,救助人數(shù)為10000—15000人之間,為方便計算,本文取13000人為統(tǒng)計基數(shù),以3年、6年為統(tǒng)計時段、以227元/人投入為救助金額:(伙食費40萬+車票費150萬+辦公包括人員費85萬+零散費用20萬)÷13000=227元/人。3年的救助費用為8853000元,6年的救助費用為17706000元。計算如下:①3年的救助費用總計:13000×227×3=8853000元②6年的救助費用總計:13000×227×6=17706000元2、小額救助金+現(xiàn)行救濟金根據(jù)以上分析,被救助人數(shù)中40%都與失業(yè)、找不到工作、求職困難有關(guān)。通過假設(shè),3年的小額救助費用為20911800元,6年的小額救助費用為31334160元。計算如下:假設(shè)1:13000人中的40%全部符合小額救助金政策條件,即5200人為小額救助金資助,其余60%,即7800人仍采用傳統(tǒng)方法救助。5200人3年花費的小額救助金額為15600000元,7800人3年花費的救助金額5311800元,“小額救助基本金+現(xiàn)行救濟金”,3年的救助金總投入20911800元。假設(shè)2:13000人中40%人,即5200人經(jīng)過小額救助金第一次救助,將不再返回城市流浪乞討,其余7800人存在返回城市流浪乞討可能。所以第二個假設(shè)以7800人為統(tǒng)計基數(shù),7800人中的40%全部符合小額救助金政策條件,即3120人為小額救助金資助,其余60%,即4680人仍沿用現(xiàn)行救助辦法。3120人6年花費的小額救助金為24960000元,4680人6年花費的救助金額為6374160元,“小額救助基本金+現(xiàn)行救濟金”,6年的救助金總投入31334160元。理論上分析,在資金和其他救助方式相結(jié)合的杠桿作用下,13000人中的40%不會在三年內(nèi)、甚至不再繼續(xù)流浪乞討求助,所以,流浪人數(shù)會從采用小額救助金的第二年就開始下降,13000人中除去40%,首次下降人數(shù)基數(shù)為7800人,二次下降人數(shù)基數(shù)為4680人,再次下降人數(shù)基數(shù)為2808人。以后下降人數(shù),都以“(1—40%)×小額救助金救助人數(shù)基數(shù)”為統(tǒng)計方法,依次類推。3、救助資金的使用次數(shù)采用現(xiàn)行的救助辦法所投入的資金:3年為885300元,6年為17706000元,也就是說,6年投入的資金是3年的一倍,即每年是以100%的同等資金重復(fù)投入。采用小額救助基本金辦法所投入的資金:3年總投入為20911800元,高于現(xiàn)行救助金額8853000元136.2個百分點(236:100);6年總投入為31334160元,高于現(xiàn)行救助金額17706000元77個百分點(177:100);9年的總投入為36312744元,高于現(xiàn)行救助金額26559000元36.7個百分點(136:100),如果按照人數(shù)遞減的方式再繼續(xù)六年,小額救助資金15年總投入為39250140元,低于現(xiàn)行救助總投入44265000元11.3個百分點(88.7:100)?？傊?采用傳統(tǒng)的救助方法,反復(fù)救助人數(shù)總是維持恒定狀態(tài),救助資金隨年度增加而增加,直至無限;采用小額救助方法,基本金部分的救助資金則隨時間推移快速下降,更重要的,在資金資本的杠桿作用下,反復(fù)流浪乞討的人數(shù)也會逐步下降。(二)正確運用“0.5+教育金”的配套方式提出小額救助配套金概念,是為了倡導(dǎo)面向窮人進行人力資本投資。三種不同的資金配套,對人力資本投資效用有所區(qū)別。1∶0.5的配套方式,采用配套金和扣除相結(jié)合的資金給付方法,在于鼓勵受助者少支取甚至不支取小額救助金,不僅達到資金積累目的,對增強受助者的自我控制也有作用。1∶(0.5+教育金)的配套方式,采用基本配套金再追加教育培訓(xùn)所需費用的資金給付方法,目的在于引導(dǎo)受助者主動尋求知識、技能學(xué)習(xí),進行人力資源開發(fā)。1:2的配套方式,在給予基本金基礎(chǔ)上,對于參與勞動生產(chǎn)者給予更高資金配置,目的是引導(dǎo)求助者通過勞動生產(chǎn)增強自救能力。救助金配套制度,是面向農(nóng)村流動人口的一種社會投資。小額救助金不是在風(fēng)險成為事實后再向他們提供生活保障,核心在于通過資金配給的杠桿,讓他們進行積累、參與學(xué)習(xí)、自力更生,提升個人競爭能力,消除或減少陷入不幸的因素,整體上增強參與社會發(fā)展的人力資本實力,逐步減少甚至消除流浪乞討現(xiàn)象。所以,小額救助金資產(chǎn)社會政策,不僅體現(xiàn)對農(nóng)村流動人口中的“打工乞丐”進行人力資本投資,還體現(xiàn)將個人改變和國家利益結(jié)合起來,促使人與社會和諧,促進社會發(fā)展等社會效用。這些方面,使小額救助金制度具有發(fā)展型資產(chǎn)社會政策的鮮明特征。(三)社會救助事業(yè)小額救助資金主要來自福利彩票和中央財政支持。中國福利彩票自1987年誕生起,資助項目經(jīng)歷了三個過程:一是資助社會福利項目設(shè)施,如對兒童福利院、老人公寓、光榮院、榮軍康復(fù)醫(yī)院、精神病人福利院的新建與改造;二是資助社會救助事業(yè),如賑災(zāi)救助、弱智兒童特殊教育、殘疾人康復(fù)工程等;三是資助全民社會保障事業(yè),如城市綜合性社區(qū)服務(wù)事業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)的“星光計劃”等,福利彩票資助項目正在向“全民支持、全民保障”的方向發(fā)展。福利彩票促進社會保障事業(yè),再加上中央財政的救助資金保障,為小額救助金提供了有力的經(jīng)濟支柱。(四)補充性的保證十六大以來,一直提倡“有條件的地方積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”,截至2009年底,全國享受農(nóng)村低保戶已有2291.7萬戶,但總體農(nóng)村低保覆蓋率低下。2009年,安徽農(nóng)村低保對象達212.15萬人,只有4.05%的人享有最低生活保障6;江西的新余仰天崗村,2009年全村164戶享受農(nóng)村低保,覆蓋率5.2%7。同時,中西部地區(qū)農(nóng)村的貧困人口比例又很高,2009年,全國農(nóng)村貧困人口3597萬,中西部地區(qū)占66%8。數(shù)據(jù)表明,農(nóng)村貧困人口特別是中西部農(nóng)村貧困人口得不到最低生活保障覆蓋,而大部分流浪乞討人員又來自安徽、江西、貴州等中西部貧困地區(qū)。所以,當(dāng)存在“較大貧困人口、農(nóng)村低保覆蓋率低、大量流浪乞討人員來自中西部農(nóng)村貧困地區(qū)”等現(xiàn)實因素下,在農(nóng)村流動人口的“打工乞討”中率先實施小額救助金政策,可視之為對農(nóng)村最低生活保障制度不足的補充。通過“理論范疇、對象性質(zhì)、資金選擇和過渡”的分析,補充性是成立的。其一,兩種保障理論范疇相同。農(nóng)村最低生活保障制度,是指由地方政府為家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困群眾,提供維持其基本生活的物質(zhì)幫助。流浪人員小額救助金制度,是因“打工困境”而處于生存危機、當(dāng)前生活質(zhì)量惡劣的農(nóng)村貧困流浪乞討者給予的資金援助制度。概念上,兩者都是政府提供資金援助,以維持基本生活,同屬“社會保障”范疇。其二,救助對象性質(zhì)相同。農(nóng)村低保針對在農(nóng)村居住的貧困人口,小額救助金針對流動中的農(nóng)村貧困流浪乞討人員,都是“貧困群體”。特別是后一種,屬于“無能力打工、失業(yè)、無經(jīng)濟來源、外出打工后使耕地拋荒失去了賴以生存的土地收入”的一群打工乞丐,但這一群體始終沒有被理論上界定為“窮人”,他們既無法享受農(nóng)村低保,更缺乏城市保障。在社會發(fā)展過程中,農(nóng)村流動人口分化,出現(xiàn)“打工乞丐”這一流動新貧困群體,應(yīng)引起社會關(guān)注。其三,兩種救助制度可以相互選擇。小額救助金與農(nóng)村最低生活保障金兩者取一,因為它們分屬短期和長期不同的救助項目,救助資金有所不同,救助重點也有所差異。從短期看,小額救助金以三年為限,救助金額由“基本金+配套金”組成,且以個人為資金給付單位,短期給付資金比農(nóng)村最低生活保障金高;從長期看,農(nóng)村低保沒有設(shè)定給付時間,所以長期積累資金會高于小額救助金;從救助重點看,農(nóng)村低保重點在于保障家庭的基本生活水平,低保標(biāo)準(zhǔn)隨農(nóng)村人均收入提高而提高;小額救助金重點在于通過資金杠桿起到資本積累效用,增強自主抵抗貧困風(fēng)險的能力。雖然有所不同,但更多的制度設(shè)計,可以讓不同層次的貧困人口選擇保障范圍,這實際上擴大了農(nóng)村困難人口的保障覆蓋面。理論上小額救助基本金可以過渡到農(nóng)村低保金。①資金上農(nóng)村最低生活保障金額略高,2009年全國農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)98.1/人、月,小額救助基本金標(biāo)準(zhǔn)83.3/人、月(以人均1000/人、年計),小額救助金可以過渡到農(nóng)村最低生活保障金。所以,申請小額救助基本金后,如果符合農(nóng)村低保申請條例,最低生活保障金的領(lǐng)取時間應(yīng)該從獲得小額救助基本金的時間算起,并做相應(yīng)補足。②短期內(nèi)小額救助配套金要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村低保金,所以,申請了小額救助基本金、配套金,不能同時申請農(nóng)村低保金,如果隱瞞情況同時申請,與騙保同法,這為兩種保障金進行有效銜接提供了法律依據(jù)。③農(nóng)村最低生活保障金具有長期性,根據(jù)專業(yè)機構(gòu)評估結(jié)果決定終止還是延續(xù);小額救助基本金只適應(yīng)限定的特殊情況,連續(xù)三年給付,不再延續(xù)。(五)小額救助金政策的核心:引導(dǎo)救助作者提出“因打工等原因當(dāng)前處于生存困境和生活狀態(tài)惡劣”的流浪乞討人員作為小額救助制度的救助對象。如何從流浪乞討群體中對其進行甄別?作者提出兩種可操作的思路。主體識別:即當(dāng)事人提出申請、提出敘述、提供資料,通過申請、審批、審核程序加以確定。申請者提出申請時還要提供以下材料:①居住城市兩個月及以上證明(居住證證明或暫住證證明);②求助前兩個月及以上無銀行存匯款記錄證明;③兩個月及以上無就業(yè)經(jīng)歷的相關(guān)材料(證明人證明);④出生地家庭的基本情況。在相關(guān)材料中,如果滿足第三、第四條件,特別是出生地農(nóng)村人均收入水平低于全國平均標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)的求助者,應(yīng)優(yōu)先考慮援助。因為兩個月無就業(yè)經(jīng)歷、來自貧困地區(qū)的求助者大部分屬于低技能、低水平的貧困人口,給予小額救助金援助,可以起到扶貧作用。雖然當(dāng)事人敘述差異及求助動機不純粹,會造成甄別困難,但仍然要提倡主體識別。實證主義研究也證明,用于探詢真實世界的試驗性或半試驗性的統(tǒng)計分析過分強調(diào)量化指標(biāo)而削弱了內(nèi)在系統(tǒng)的復(fù)雜多樣性,只有當(dāng)事人的主觀敘述更接近救助的真實。甄別主體敘述的真?zhèn)?不在于去掉主體敘述,而在于提高工作人員對主體敘述的觀察、分析、判斷能力。審核評估:兩個月及以上城市生活時間和無銀行存匯款記錄,是確定其生存狀況惡劣依據(jù)之一。2009年,作者曾在杭州對584位農(nóng)民工進行偶遇抽樣調(diào)查,其中82.9%的人曾有過失業(yè)經(jīng)歷,對53位農(nóng)民工進行街頭訪談,其中45人談到失業(yè)半個月以上感到生存壓力,一個月以上身無分文,就感覺無法在城市繼續(xù)生活。所以,提出兩個月城市生活時間和兩個月的銀行存匯款記錄(銀行存匯款記錄的法律依據(jù)不在此論述),足以判斷其因“流動問題”而造成的“生存狀況”。兩個月無工作記錄證明結(jié)合其出生地家庭情況,是確定其貧困的依據(jù)之二。運用全國各地的貧困統(tǒng)計公報,大致判斷是否從貧困地區(qū)流出,推論出這樣的評估:“求助者本來就窮,現(xiàn)在無職業(yè)收入,窮上加窮”。也許人們會質(zhì)疑,該方法會不會引發(fā)求助者惡意“騙助”現(xiàn)象?理論上分析,“騙助”也許會發(fā)生,但仍然堅持出臺小額救助金政策。①有助于遏制職業(yè)乞討現(xiàn)象無度蔓延。相當(dāng)一部分來自貧困地區(qū)的人愿意反復(fù)流浪乞討,就在于回去照樣窮,也享受不到低保,而流浪乞討卻會帶來較好收益。如果讓困難的流浪人員有生活下去的資金援助,加上“流浪乞討屬非常態(tài)生活”的觀念影響,將降低對乞討收益的期望。②推動主體重構(gòu)使之融入社會,根源上解決對流浪乞討的依賴。從主體性哲學(xué)視角看,“自我表達、自我選擇、自我決定”是人的主體性表現(xiàn)。倡導(dǎo)流浪乞討人員申請小額資金,就是讓他們有機會“發(fā)出聲音、做出選擇”,引導(dǎo)其信任自己,進而也會信任社會,提升自覺意識,內(nèi)在解決對流浪乞討的依賴,實現(xiàn)主體重構(gòu)。③增強對未來生活的預(yù)期。通過為貧困流浪乞討者配給一定資金,促使其資金積累,增強“發(fā)展未來生活”的心理預(yù)期和信心,這些符合“發(fā)展性救助”的理念?？傊?“騙?！笨梢酝ㄟ^政策制度、法律措施加以限制,而對“貧困—流浪—乞討—貧困”現(xiàn)象不作為,卻失去了救助的人道本質(zhì)。三、“有恒產(chǎn)者有恒心”運用資產(chǎn)社會政策思維提出小額救助金制度設(shè)想,目的是推動流浪人員擁有資金并積累自己的資產(chǎn),資產(chǎn)具有長期性,所謂“有恒產(chǎn)者有恒心”,有恒心者將會對未來形成長遠(yuǎn)考慮,從而改變其原有的生活方式;另一個目的是希望引導(dǎo)流浪乞討人員由向公民乞討,到向國家要求援助的方向發(fā)展。任何社會政策從提出到完善都存在一個過程,毋庸置疑,以上思路對解決流浪乞討者的貧困依賴是一種新的見解,同時也不可避免地存在局限。(一)“資金救濟—小額救助金制度的特點為沒有任何社會保障覆蓋的人群建構(gòu)一種短期資金救助制度。從“目前我國社會保障、社會救助內(nèi)容及覆蓋人群”表,清晰看到因打工問題處于當(dāng)下生活無著、跌入流浪乞討行列的“新貧困群體”成為社會保障、社會救助的盲點。2009年,杭州市救助管理站救助的13000人中,40%與找不到工作、失業(yè)有關(guān),他們本來就“貧困”,現(xiàn)在又陷入了新貧困,如果得不到任何援助,即使回到農(nóng)村還是“繼續(xù)受窮”,而且很難依靠自己的力量改變這種狀態(tài)。要為“打工中陷入貧困”的群體建構(gòu)一張資金救助