美國行政糾紛仲裁裁決的憲法思考

在建設和促進社會進步的時代背景下，行政糾紛的多樣性解決機制已成為學術界和理論部門的一個話題。由于研究者視野和角度的不同,對于行政糾紛在國家裁判權之外尋求解決途徑是否具有合法性,仍然存在頗多爭議。本文從仲裁這一典型的民間解紛機制入手,借鑒域外的理論與實踐成果分析行政糾紛仲裁的合憲性,或許有助于開拓思路,消除分歧,構建對話與交流的平臺。一、ratchdisputionacr的基本性質20世紀下半葉,ADR(AlternativeDisputeResolution,替代性糾紛解決方法),以其非正式性、協商性、便捷性及靈活性的優勢,在當代美國得到了迅猛發展。1990年,美國國會通過了《行政糾紛解決法》(AdministrativeDisputeResolutionAct),首次確立了ADR解決行政糾紛的法律地位。其中,行政糾紛仲裁是一種比較特殊的ADR程序。首先從立法上看,有關仲裁的專門條款在《行政糾紛解決法》中占全部條款的近一半,可見其份量之重。其次從性質上看,仲裁兼具“合意性”與“裁決性”,一方面,當事人可以在仲裁協議中約定解決爭議的標準或條件,甚至可以約定若干備選解決方案,仲裁人僅能在當事人預設的框架內進行裁決;另一方面,一旦仲裁人作出決定,該裁決(Award)對全體當事人具有法律約束力,并具有強制執行力和終局性效力。最后從實踐上看,在《行政糾紛解決法》的立法聽證過程中及其實施初期,行政糾紛仲裁制度曾遭遇過合憲性質疑:這種在合意的基礎上產生的,對政府有法定約束力和執行力,并且幾乎不受司法審查的糾紛解決方式是否符合憲法?二、《行政糾紛解決法》實施期間的仲裁合憲性問題在1990年《行政糾紛解決法》立法草案聽證期間,出于對仲裁可能危及行政權和司法權的擔心,以美國司法部為代表的一些政府部門認為行政機關以有約束力的仲裁解決行政糾紛存在憲法上的障礙。鑒于仲裁在民事糾紛解決領域應用十分廣泛,不宜將其排除在行政糾紛解決領域之外,國會最終作出折衷決定:保留仲裁,但嚴格限縮其適用范圍,并削弱了仲裁決定的終局性。依1990年《行政糾紛解決法》,仲裁決定并不當然能夠約束行政機關,相反,行政機關對于是否接受仲裁決定擁有絕對的主動權。“仲裁決定作出后的30日內,參加仲裁的政府機關的首腦有權決定是否接受該裁決,不必說明理由。”這導致了私人對政府利用ADR解決行政糾紛的不信任,還影響了其他一些具有法律約束力的ADR程序在行政糾紛解決領域的應用。事實上,由于這個完全偏向政府一方的“仲裁條款”,致使在1990年《行政糾紛解決法》實施期間,沒有出現過一例政府與私人利用仲裁解決行政糾紛的案件。美國的行政糾紛解決實踐表明,與其他不具約束力的ADR程序相比,仲裁特別適合于解決高度專業性、數額性的、以及需要“一裁定終局”的案件,在環保、能源、金融等專業行政監管部門中頗受青睞。如果不能解決行政糾紛仲裁的合憲性問題,意味著凡能約束政府的ADR都是違憲的、不可采用的,這將大大限縮ADR的適用范圍,嚴重削弱其糾紛解決功能。1990年《行政糾紛解決法》中的仲裁條款一直備受理論界與實務界的批評。美國許多學者及研究機構就行政糾紛仲裁合憲性問題進行了大量深入的研究和有力的論證。美國司法部也開始逐步轉變立場,先是1994年9月19日以口頭方式稱其不再認為“憲法條款禁止聯邦政府參加有約束力仲裁”,其后,又于1995年9月7日由司法部副部長WalterDellinger向司法部長呈交了一份正式的備忘錄,引用大量憲法條文和判例詳細論證了行政糾紛仲裁的合憲性。1996年,美國國會對《行政糾紛解決法》做了多處重大修改,并將其確定為永久性法律。新法案不但明確賦予政府機關主動運用行政糾紛仲裁的權力,還去掉了原法案中關于政府機關首腦有權單方拒絕接受仲裁決定的規定,從而在立法上為行政糾紛仲裁的運用提供了堅實的合法基礎。當然,行政機關并非在所有的情況下都可以選擇適用仲裁等ADR方式處理行政糾紛。由于ADR程序的非正式性、保密性、為尋求合意而表現出的妥協性,當一個行政糾紛的解決可能涉及到行政先例的確立、公共政策、公共利益、信息公開的必要性等因素時,行政機關不得以ADR程序替代正式的行政程序。三、仲裁的裁決性reasocraft在前面提及的美國司法部1995年公布的備忘錄中,司法部副部長WalterDellinger引用了聯邦最高法院的許多憲法判例和憲法解釋,逐一批駁了質疑行政糾紛仲裁違憲的主要觀點,筆者將其歸結為四個方面:第一,仲裁的民間性:能夠約束行政權的仲裁權是否有憲法上的根據或至少不違背憲法?質疑行政糾紛仲裁制度合憲性的一方(以下稱為“質疑者”)認為,根據美國憲法上的委任條款(theAppointmentClause)和禁止授權原則(theNon-delegationDoctrine),仲裁權不能約束行政權。因為從委任條款的表述來看,只有來源于合眾國的重大權力才能約束聯邦政府的行為,而根據委任條款,這樣的權力只有聯邦官員才可以行使。仲裁人并不具有聯邦官員的身份:首先,仲裁人受聘于解決特定的個案;其次,仲裁人的服務期間止于爭議解決之時,其酬勞由仲裁人自己確定并向當事人收取;最后,仲裁人不隸屬聯邦政府中的任何部門,也不受國會的監督或總統的控制。既然仲裁人不是由聯邦委任的,他作出的裁決便不能拘束聯邦政府。針對這種觀點,WalterDellinger指出,委任條款僅規定了聯邦官員的任命方式,沒有直接涉及行政糾紛的仲裁問題。盡管仲裁人不是聯邦官員,但是假如聯邦權力能夠委托給他人行使,那么仲裁人就可以被視為一個被委托者,他運用經委托方式得到的聯邦權力來作出裁決,并非不能約束聯邦政府。那么,聯邦的權力是否能夠委托給他人行使呢?這又涉及對美國憲法上“禁止授權原則”(theNon-delegationDoctrine)的理解。質疑者認為,根據禁止授權原則,已被授出的權力不能再轉授他人行使。以此類推,人民賦予聯邦政府處理行政事務的權力(包括解決行政糾紛的權力),聯邦政府不能再將此權力轉授他人(例如仲裁人)行使。這種理解是否符合美國的憲政實情呢?實際上,禁止授權原則“……并沒有嚴格按照其字面意義加以適用,否則我們的現代行政國家就不可能出現。”在當今民主政治國家,委任立法或委任司法早已是普遍現象。在美國,聯邦最高法院通過大量案例確認,只要國會制訂了一套清晰的規則,用來約束被授出權力的行使,這種轉授就不視為違反“禁止授權原則”。因此,權力轉授在實踐中是被允許的,但應符合公正、公開的標準,不得無所限制或含混其辭。第二,仲裁的裁決性:仲裁人就行政管理事項作出裁決,是否構成對行政權的不當干預?質疑者認為,行政機關接受仲裁決定的約束將違反美國憲法的“保障執行條款”(theTakeCareClause)。該條款要求所有行政部門必須按照總統認為是“忠實”的方式來行使權力。既然判斷行政機關的行為是否忠實的權力屬于總統,那么,仲裁人對行政機關行為的裁判就不能凌駕于總統的判斷力之上。換言之,如果仲裁決定對行政機關的行為加以約束,將構成對行政權的不當干預。對此,WalterDellinger援引了1838年的一個案例進行反駁。該案中,郵政總長拒絕執行仲裁人作出的裁決,因為他“只聽命于總統的指示和控制”,只有總統有權“保障法律之忠實執行”。最高法院判決這種理論是對憲法的“全新解釋”,因而是“完全不可接受”的。保障執行條款代表的是這樣一種主張:總統負責為執行法律提供各種保障條件,但其本身不具有憲法上的權力去質疑法律(尤其是制訂法)的執行,行政機關應當遵守現行法律的規定。第三,仲裁的終局性:仲裁決定限制司法審查是否構成對司法權的妨害?質疑者認為,國會通過的《行政糾紛解決法》規定行政糾紛仲裁程序的終局性,違反了美國憲法第3條關于司法權的規定,對司法功能構成妨害。在美國憲法分權制衡的原則下,國會有權通過立法限制法院的司法審查權,但聯邦最高法院也有權審查國會通過的法律是否違憲。當國會通過立法限制司法審查的范圍時,通常聯邦最高法院注重考察的是這種規定的實際效果,即在客觀效果上是否嚴重損害了憲法賦予的聯邦司法職能。以1985的托馬斯訴聯合碳化物農產品有限公司案為例,最高法院認為,該案中限制司法審查的法規不違反憲法第3條,因為它在現有的法令下可以防止仲裁人濫用權力,足以保證司法功能的適當實現。WalterDellinger認為《行政糾紛解決法》對仲裁權限及裁決的終局性效力有類似的合理限制,不構成對于司法權的妨礙。《行政糾紛解決法》規定,對于仲裁決定的司法審查,必須符合美國《聯邦仲裁法》(theFederalArbitrationAct)第10節規定,只有在下列情形中法院才能推翻仲裁決定:“(1)仲裁決定是通過賄賂、欺詐或其他不正當手段獲得的……(2)仲裁員之全體或其中一人明顯地偏袒一方當事人或接受賄賂。(3)仲裁員對下列不當行為負有責任:在有充分原因的前提下仍然拒絕推遲審理,或者拒絕聽取與爭議相關的重要證據,或者以其他不當行為損害了任何一方當事人的權利。(4)仲裁員超越職權或者不當行使職權以至于不能就提交的爭議事項作出一項規定了雙方權利義務的、明確的終局裁決。”第四,仲裁的非正式性:仲裁程序的非正式性是否違背正當法律程序原則(DueProcessofLaw)?質疑者認為,行政糾紛仲裁的程序及處理結果通常是非正式和非公開的,通過這種程序對于行政糾紛當事人的自由或財產作出有約束力的裁決,有違正當法律程序原則。那么,正當法律程序的標準是什么?在1976年馬修斯訴埃爾德里奇案判決中,法院指出,確定正當法律程序的具體要求,一般地說,必須考慮三個相關因素:第一,受行政行為影響的私人利益;第二,由于行政機關所使用的程序,這些利益可能被錯誤剝奪的風險,以及采取額外的或替代的程序保障可能的任何效益;最后,相關行政行為涉及的政府利益以及額外的和替代的程序要求可能帶來的財政的和行政的負擔。正當的法律程序不要求固定形式的聽證,只要求適合案件性質的聽證形式,在適用上具有很大的靈活性。四、adr救濟制度的合憲性美國行政糾紛仲裁的合憲性論證,其意義絕不僅僅是在行政糾紛解決領域給仲裁程序爭得一席之地,在更高層面上,它意在促使奉憲法為圣經的美國聯邦政府全面地、明確地承認多元化社會糾紛解決機制的合法地位。在行政糾紛解決領域中,假如人們有權選擇接受無約束力的合意性糾紛解決方式,卻無權選擇有約束力的合意性糾紛解決方式,這不僅是對ADR的糾紛解決價值的極大減損,也極易導致公民對政府解決糾紛的誠意產生不信任。于國家司法體制之外為糾紛當事人提供一切有利于解決糾紛的程序和方案,賦予當事人以最廣泛的糾紛解決選擇權,這正是ADR充滿活力與魅力的奧秘所在。綜觀美國行政糾紛仲裁制度的合憲性論證過程,實質上是本國法律秩序在糾紛解決的現實需要推動下,其中各種法律原則與規范之間的相互關系不斷得到重新闡發和協調的過程。內生性制度尚且需要嚴謹論證和推廣,移植性制度更應以慎重而深刻的本土適應性研究為基石。當前,盡管由于實證研究的缺乏,學界對于我國現有行政訴訟與行政復議等糾紛解決制度的不足與困境以及是否需要引入ADR制度存在較大爭議,但無論如何,作為一種在不同的法律秩序中完成同一功能的規則,美國行政糾紛仲裁制度合憲性之確立,至少可以為我們探尋我國多元化行政糾紛解決機制提供一種比較與借鑒的視角:第一,ADR具有擴大司法或法律利用的價值。通過對美國憲法第2、3條的分析與論證,說明民間力量以中立者身份介入行政糾紛解決領域并作出有約束力的決定,并不違反憲法分權原則,也不妨害司法權的正常運作。司法(法院)并不能壟斷正義,ADR代表著糾紛解決的社會化,能夠使更多的社會主體和當事人及時、便捷、經濟、平和地解決糾紛。“正是在關于公民的司法利用(AccesstoJustice)權利上時代思潮的變化,使得ADR在當代獲得了最終的正當性”。第二,ADR為貫徹憲法法治原則開辟了一條更為效益化的通道。ADR的非正式性經常被質疑為缺乏程序保障可能導致破壞法治。通過對美國憲法修正案第5條的分析與論證,可知ADR特有的自主性、協商性、非正式性運作方式在行政糾紛解決中并不違反正當法律程序原則,但需滿足一個前提條件,即適當的法律制約以及一定程度的司法審查。這樣既能為其提供基本的程序保障,防止不公平的結果,又不會因過多的規則影響其靈活性與效益性。第三,合憲性命題的證成是推廣應用ADR的必由之路。在當代世界,ADR早已突破了民事糾紛解決領域,廣泛應用于行政糾紛甚至刑事案件之中,如果ADR運用于公法領域的合憲性得不到確認,這一切都是不可想像的。這也說明,一國在把ADR用于解決行政糾紛時,首先必須審視其與本國憲法是否相沖突,以及如何解釋和消除這種沖突。不過,這種沖突在不同國家可能表現出不同的焦點,它取決于一國的政治體制和法律體系、文化傳統與法治意識以及社會經濟發展程度等因素。在美國,這種“沖突”集中于憲法分權原則,而在中國則可能不然。有學者認為,行政糾紛解決中ADR在中國遇到的法律問題主要有:公權力主體能否與行政過程中的私方當事人通過協商合意的途徑而解決糾紛?公權力主體是否可以處分其職權?如果將ADR移植到行政糾紛解決過程中,公共利益是否會受到挑戰?行政法治原則是否受到威脅?這些問題歸結起來,是在質疑ADR用于行政糾紛解決是否違反憲法的法治原則。作為一個發展中國家,中國正處在邁向法治社會的進程中,出于對“依法行政”的熱