教育的困境與突圍對2005年農(nóng)村教育的反思

2005年11月，聯(lián)合國教育、文化和體育部在北京舉辦了第五組全民教育高層會議，重點是“文化和農(nóng)村教育”，發(fā)展中國家的農(nóng)村教育再次成為國際社會的熱點。據(jù)聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)統(tǒng)計,全世界農(nóng)村人口占總人口的58%,在所有發(fā)展中國家中,農(nóng)村人口占總人口的67%,預計到2015年,仍將有50%的人口生活在農(nóng)村。發(fā)展中國家的農(nóng)村地區(qū)一直是聯(lián)合國教科文組織的工作重點之一,“人類進步中的重大問題集中反映在世界上的這些地區(qū),如高嬰兒死亡率,缺乏受教育機會,缺乏識字教育……”。隨著經(jīng)濟全球化和城市化的加劇,農(nóng)村教育被普遍邊緣化,面臨著半個世紀以來一直沒有解決的問題:普及義務教育難以完成、掃盲教育處境尷尬和師資短缺等。一、普及教育的解決困境21世紀到來之際,農(nóng)村教育所面對的主要問題依然是普及義務教育。1990年,聯(lián)合國教科文組織披露,全世界學齡人口的20%未能接受初等教育,預計到2000年失學兒童將達到1.62億。第五屆全民教育高層會議審議的《2006年全民教育全球監(jiān)測報告》顯示,截至2005年,仍有1億兒童失學,其中絕大多數(shù)為農(nóng)村兒童。造成這種狀況的客觀原因主要來自三個方面:第一,貧困是發(fā)展中國家農(nóng)村普及義務教育的主要障礙。聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)認為,貧困不僅僅只是收入貧困,還意味著對生活選擇和機會的剝奪,失去受教育的機會就是一種“教育貧困”。經(jīng)濟的貧困無法給與教育起碼的投資,低水平的教育使貧困趨于惡化。第二,農(nóng)村人口增長失控制約著普及義務教育。由于歷史和政策的原因,人口基數(shù)大、持續(xù)增長時間長的問題已成為影響農(nóng)村教育發(fā)展的頑癥。第三,教育經(jīng)費嚴重不足。2005年聯(lián)合國教科文組織表示,如果希望到2010年在部分發(fā)展中國家農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)免費義務教育,國際社會每年必須投入70億美元,而目前只有33億美元。然而,在問題的背后還隱藏著錯綜復雜的社會與政治原因。其一,盲目照搬發(fā)達國家普及義務教育的做法,把他國的“經(jīng)驗”移植到本國或作為參照系。但是,發(fā)達國家普及義務教育的歷史背景、社會機遇以及政治、經(jīng)濟基礎有別于大多數(shù)發(fā)展中國家,形式化地盲目照搬必然忽視社會、文化和發(fā)展水平的差異,結果是“橘生淮南則為橘,生于淮北則為枳”。其二,社會與政治的動蕩。一些發(fā)展中國家至今仍然面臨著內(nèi)憂外患,導致社會與政局不穩(wěn),直接影響到普及教育。其三,相關體制僵化。一方面,舊的社會體制使得發(fā)展中國家城鄉(xiāng)差距猶如鴻溝,世界范圍的城市化趨勢實際上排斥了對農(nóng)村發(fā)展問題的關注,不均衡的發(fā)展模式又加大了原有的差距,使農(nóng)村教育處于更加不利的境地。另一方面,教育管理體制缺乏健全的保障機制,不能有效地發(fā)揮中央集權教育管理模式的優(yōu)點,反而強化了這種模式易于產(chǎn)生形式主義、官僚主義、教條主義以及腐敗的缺點。針對農(nóng)村普及義務教育所面臨的困境,許多發(fā)展中國家提出和嘗試通過新的方式和途徑解決問題。首先,許多發(fā)展中國家普遍認識到:只有實現(xiàn)農(nóng)村社會經(jīng)濟狀況的根本轉變,徹底解決貧困問題,才能真正普及義務教育。目前國際社會(包括中國)也強調(diào),解決農(nóng)村貧困和農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展問題切實可行的途徑和方法是實現(xiàn)農(nóng)村社會的轉型。具體說來就是打破原有的城鄉(xiāng)分隔狀態(tài),建立一體化的城鄉(xiāng)發(fā)展區(qū)域,統(tǒng)籌規(guī)劃,扭轉農(nóng)村社會發(fā)展處于不利地位的局面。在此基礎上建立區(qū)域教育發(fā)展,形成新型的區(qū)域教育綜合發(fā)展關系,實現(xiàn)區(qū)域教育資源的合理配置。其次,提高普及教育的效率。具體來講就是避免或減少留級、重讀、輟學現(xiàn)象。通常采取的共同措施是:在學校教學上,改革教學內(nèi)容,力爭與農(nóng)村生活、生產(chǎn)實際相聯(lián)系,因地制宜,使教學內(nèi)容多樣化、地方化、生活化;在學制上,重點防止教育浪費現(xiàn)象的出現(xiàn),做好學前教育的準備,改革考試制度,建立自動升級制度,為潛在的留級生、輟學生、重讀生提供個別輔導;在教育政策上,改變學校的評價方法,建立義務教育的質(zhì)量控制系統(tǒng),改革義務教育管理模式,實行管理權限下放,調(diào)動地方辦學積極性,健全全社會的參與機制。二、環(huán)保意識淡薄,國家市場被破壞自上個世紀50年代以來,發(fā)展中國家在國際組織的協(xié)助下開展了轟轟烈烈的掃盲運動。極具感染力的國際性“掃盲主義”(literacydoctrine)深信:掌握讀寫能力是可以把農(nóng)村貧窮、未受過教育的人從無知、饑餓和疾病中解救出來的主要手段;掃盲可以改善農(nóng)村人口的健康狀況、營養(yǎng)、住房等條件,增加就業(yè)機會和收入;掃盲還可以創(chuàng)造國家社會和經(jīng)濟發(fā)展的奇跡。一句話,掃盲是實現(xiàn)農(nóng)村社會根本轉變的關鍵和標志。但是,進入新世紀后,許多發(fā)展中國家面對的卻是一個既令人鼓舞又使人尷尬沮喪的情景:一方面是掃盲教育成績顯著,脫盲率和識字率的不斷提高;另一方面卻是文盲總數(shù)上升較快、下降緩慢。據(jù)第五屆全民教育高層會議發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)字顯示,世界文盲總人數(shù)1970年為5.69億,1980年為6.25億,1990年為8.7億,2000年為8.62億,2005年為7.71億,其中90%以上居住在農(nóng)村,且以婦女居多,而近十年來的下降趨勢主要是因為中國在此期間減少了9400萬文盲,其他發(fā)展中國家的進展則非常緩慢。前聯(lián)合國國際教育研究所所長庫姆斯(P.H.Coombs)無奈地指出:“世界消除文盲的運動到目前為止還是一場失敗的戰(zhàn)爭”,聯(lián)合國秘書長安南(K.A.Annan)也警告道:“我們應為世界上有20%的成人是文盲這一事實而感到羞愧”。分析造成這種結果的原因,人們發(fā)現(xiàn),發(fā)展中國家固有的社會與發(fā)展問題制約了掃盲的前進步伐。譬如,由于人口增長過快而導致的文盲絕對人數(shù)的增加。據(jù)聯(lián)合國教科文組織統(tǒng)計,從1970年到1990年,正值全世界的掃盲教育蓬勃發(fā)展之際,文盲總數(shù)卻由近5.7億人增加到8.7億人。再者,農(nóng)村初等教育居高不下的輟學率加劇了新文盲的產(chǎn)生。前聯(lián)合國教科文組織干事瑞典教授沃德林(IngvarWerdelin)的研究表明:發(fā)展中國家農(nóng)村兒童實際上只有三分之一能夠最終從小學畢業(yè),而一個兒童必須接受六年完整的學校教育,才可能不會再成文盲。此外,掃盲經(jīng)費嚴重不足。聯(lián)合國教科文組織的一項調(diào)查顯示,從1990年以來,大多數(shù)發(fā)展中國家的掃盲經(jīng)費呈下降趨勢,通常不足教育經(jīng)費的1%,而掃出一個文盲的世界平均費用是40美元,如果按照2000年《達喀爾行動綱領》所確定的目標,到2015年全球文盲總數(shù)下降一半的話,需要260億美元,按目前的投入最多只能下降5個百分點。有關掃盲教育的政策和指導思想也值得反思。現(xiàn)實的結果使人們不得不懷疑“掃盲主義”是否對掃盲教育的復雜性缺乏理性和客觀的認識。一些國際組織包括聯(lián)合國在內(nèi)都曾認為掃盲就是幫助那些文盲掌握基本的讀寫技能,世界銀行也把發(fā)展中國家的掃盲數(shù)字作為一個國家經(jīng)濟與社會發(fā)展的重要指標。殊不知當代世界掃盲教育的本質(zhì)是功能性掃盲,是一種通向更加美好生活的手段,而且由于掃盲概念界定的模糊不清導致“在所有的正式公布的教育統(tǒng)計中,各國掃盲統(tǒng)計可靠性最小,很可能是夸張性最大”。一些發(fā)展中國家的政府和領導人也把掃除文盲看成是一蹴而就的事情,對掃盲教育的艱巨性、復雜性和長期性認識不夠。這種思維方式直接導致了掃盲脫離文盲的實際生活和需要。在孟加拉國,一個由著名教育家和政治家組成的委員會曾制定了一份龐大的農(nóng)村掃盲計劃,但就在即將付諸實施時,研究人員驚奇地發(fā)現(xiàn),在農(nóng)村即便是脫盲也沒有任何可供閱讀的材料,哪怕是一張過期的報紙,只發(fā)現(xiàn)了一大堆積滿灰塵的以往掃盲運動中的識字課本,這些識字課本與文盲的實際需要和利益沒有任何直接的關聯(lián)。所以,聯(lián)合國教科文組織在總結世界掃盲實驗計劃之教訓時警示道;“在選擇掃盲對象時,必須優(yōu)先考慮這樣一些人:他們能使讀寫技能在日常生活中發(fā)揮重要作用,……能立即不間斷地接觸有關實用的有趣的讀物;……成人掃盲教材必須適合成年人的環(huán)境、興趣、思維方式和學習特點;把掃盲教育作為一項孤立的任務,使之脫離學習者當前的興趣和學習需要,很有可能會失敗的。”近些年來,一些國際組織和發(fā)展中國家根據(jù)農(nóng)村掃盲教育發(fā)展的形勢,采取了一些新政策和措施。第一,重新認識掃盲教育的目標與內(nèi)涵。2003年,聯(lián)合國制定了《聯(lián)合國掃盲十年(2003-2012)》(UNLD)規(guī)劃,將掃盲教育列為全民教育范疇,明確掃盲教育不僅是2000年世界教育論壇所通過的六項全民教育目標之一,而且是其他五項目標的核心。2005年的《聯(lián)合國教科文組織第五屆全民教育高層會議公報》指出,要采取一項“三頭并進”的掃盲戰(zhàn)略:使掃盲教育成為高質(zhì)量的全民教育;實施和提高有針對性的掃盲、成人繼續(xù)教育計劃;建立可持續(xù)的掃盲環(huán)境。國際公益性聯(lián)盟組織——國際行動援助(AAI)的研究也表明,由于發(fā)展中國家農(nóng)村的高文盲率制約了一些發(fā)展項目在改善農(nóng)村生機等領域的規(guī)劃效果,因此只有在特定的目標群掌握了基本的讀寫能力后,才能完全實現(xiàn)。第二,把基本文化知識掃盲和功能性掃盲相結合。早在1965年,聯(lián)合國各國教育部長德黑蘭掃盲會議就明確提出了“功能性掃盲”的概念,根據(jù)掃盲標準的層次把掃盲教育分為以傳授基本文化知識和技能為主的基礎性掃盲和以培養(yǎng)對社會生活適應性為主的功能性掃盲。由于功能性掃盲注重培養(yǎng)人的社會適應能力和理解力,強調(diào)為進一步發(fā)展做準備,受到各國高度重視,特別是對農(nóng)村成人的功能性掃盲。他們一致認為,農(nóng)村成人的功能性掃盲包括學會讀寫技能,培養(yǎng)參與社會和個人的發(fā)展過程,提高技能以便改變經(jīng)濟狀況,有效地處理日常生活,能解決較復雜的農(nóng)村生產(chǎn)和生活問題等。近年來,有的國家還將功能性掃盲的內(nèi)涵擴大到職業(yè)教育、成人培訓領域。三、推進農(nóng)村教育師資培養(yǎng)發(fā)展中國家農(nóng)村教育的師資短缺已經(jīng)成為一個國際性話題。第五屆全民教育高層會議公報在闡釋“農(nóng)村人口教育”時強調(diào),隨著世界范圍內(nèi)農(nóng)村兒童入學人數(shù)不斷擴大,教師短缺的危機已經(jīng)到來,“為解決師資的嚴重短缺,應制定緊急支持教師動員與培訓計劃的戰(zhàn)略,如聯(lián)合國教科文組織撒哈拉以南非洲地區(qū)教師培訓戰(zhàn)略。在師資不足的地區(qū),應制定替代戰(zhàn)略和計劃。”這顯然是國際社會對發(fā)展中國家農(nóng)村教師問題的憂慮和關注。教師短缺現(xiàn)象確實不容樂觀。在印度,直到20世紀90年代中期,大約三分之二的農(nóng)村小學只有1—2名教師,偏遠地區(qū)的小學僅有1名教師;在埃及,普通小學每年急需補充1.2萬名教師。相對與教師數(shù)量而言,教師質(zhì)量更為令人擔憂,許多農(nóng)村學校教師根本沒有接受過正規(guī)的教師教育,缺乏敬業(yè)精神和創(chuàng)造性。在巴基斯坦為農(nóng)村兒童開辦的學校中,教師是由粗通文字的家庭婦女擔當?shù)摹Ｂ?lián)合國教科文組織預計,若要在發(fā)展中國家(主要是農(nóng)村)實現(xiàn)2015年全民教育目標,需要再招聘和培訓6000萬名教師,以填補農(nóng)村基礎教育的師資短缺。掃盲師資的狀況同樣令人堪憂。據(jù)國際行動援助組織對世界上67個掃盲計劃的調(diào)查顯示:掃盲教師地位低下,大多數(shù)掃盲教師的工資是初等學校教師基本工資的25%-50%,25%的掃盲教師工資為全國最低,大約20%的掃盲教師沒有任何報酬。許多掃盲教師沒有接受過培訓,更沒有相應的制度保障,缺乏有關職業(yè)方面的知識。導致農(nóng)村教育師資短缺的根本原因還是農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展緩慢、城鄉(xiāng)生存條件差異顯著的社會現(xiàn)實。這種狀況致使發(fā)展中國家的農(nóng)村教師地位不盡人意,平均工資、社會福利、發(fā)展機遇低于政府其他部門的公務員和城市學校的教師。另外,發(fā)展中國家大都處在實現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的社會轉型時期,人才競爭加劇,受過良好教育的人享有更多的就業(yè)機會,影響到教師行業(yè)選拔優(yōu)秀人才,農(nóng)村教師流失嚴重。針對農(nóng)村教育師資缺乏的問題,發(fā)展中國家先后制定了相關政策、采取了許多措施,其中頗具啟發(fā)意義的做法是加強城市和農(nóng)村教師的交流和培養(yǎng)本土化的教師。大多數(shù)發(fā)展中國家在短時間內(nèi)還無法解決城鄉(xiāng)之間的鴻溝,只能采取向農(nóng)村教育傾斜的政策,從宏觀上調(diào)控教育資源。一些發(fā)展中國家的研究人員提議,建立城市與農(nóng)村教師定期輪換制度,即規(guī)定或采取優(yōu)惠政策鼓勵城市學校的教師(特別是青年教師)在農(nóng)村學校任教一定的年限,才能加薪、晉職,或者規(guī)定師范院校畢業(yè)的學生須先到農(nóng)村學校任教。另一方面,發(fā)展中國家認識到培養(yǎng)本土化的教師才是解決農(nóng)村教師問題的現(xiàn)實之路。許多發(fā)展中國家的教師教育都是西方國家的舶來品,教育理念根植于西方文化,課程設置偏重于早已過時的外國心理學理論,“巴甫洛夫、桑代克、斯金納、加涅和泰勒等人在他們的祖國可能已被人遺忘,但在發(fā)展中國家卻仍然視為神明”。師資培訓很少考慮學生的文化與社會背景,從教學內(nèi)容、方法、手段到教學理論都是以城市學校為目標。從印度師范學院畢業(yè)的農(nóng)村教師根本不知道如何在只有一間房屋、沒有任何教學設備、學生年齡參差不齊的教室里上課。因此,許多發(fā)展中國家提出推動教師本土化進程,從當?shù)厍嗄曛羞x拔農(nóng)村教師;開發(fā)校本課程和多元化教學方法,將教育學作為一種針對當?shù)匚幕闹R納入教師教育;建立反思式教師教育,使教師能夠關注自身所處的環(huán)境,理解周圍的社會和政治經(jīng)濟動向。四、以完善財政保障機制為依托,夯實農(nóng)村義務教育發(fā)展基礎中國正處于社會發(fā)展的轉型時期,構建社會主義和諧社會是涉及政治、經(jīng)濟、文化和教育等多方面的系統(tǒng)工程,有效促進農(nóng)村教育的根本改觀是建設和諧社會的重要基礎。發(fā)展中國家農(nóng)村教育所面臨的挑戰(zhàn)和對策對我們有一定的啟示。第一,對農(nóng)村教育的嚴峻性要有清醒的認識。我國農(nóng)村教育所面臨的主要問題是:(1)農(nóng)村教育發(fā)展的不平衡性。經(jīng)濟發(fā)展的不均衡客觀上造成不同地區(qū)經(jīng)濟、文化和教育發(fā)展水平的差異,加大了已有的城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差異。(2)經(jīng)濟轉型對農(nóng)村教育體制的沖擊。諸如地方財政稅收的改革、城鄉(xiāng)社會貧富懸殊、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展開始趨緩,都直接和間接影響到農(nóng)村教育的發(fā)展。(3)農(nóng)村教育的低效。主要表現(xiàn)為“基本普及”與“實際普及”有很大差距,義務教育還處于低水平、不全面和不鞏固的狀態(tài)。目前我國廣大農(nóng)村尚有27.5%的村莊沒有小學,20%的縣沒有普及9年義務教育,農(nóng)村文盲人口為2.19億,農(nóng)村就業(yè)人口中35.9%為文盲和半文盲。2005年歲末,國務院常務會議表示,我國農(nóng)村教育還存在教育經(jīng)費保障機制不夠完善,農(nóng)村學校教育質(zhì)量和師資水平偏低,農(nóng)村學生輟學率較高等問題。只有真正認識到農(nóng)村教育的復雜性和艱巨性,才能及時采取有效的措施,深化農(nóng)村教育改革。第二,完善農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障和管理機制。發(fā)展中國家農(nóng)村教育經(jīng)費短缺所導致的陣痛歷歷在目。我國農(nóng)村義務教育正面臨著新形勢下的財稅改革,也出現(xiàn)了暫時性困難。對此,首先,應建立規(guī)范有效的政府間教育財政轉移支付制度,采取中央與地方結合的模式,由中央和地方政府對貧困縣實施義務教育財政轉移支付,中央和省分別負擔國家級貧困縣教師工資的三分之二和三分之一,其他教育經(jīng)費各負擔一半。其次,重點解決農(nóng)村義務教育投入體制問題。應建立對農(nóng)村義務教育投入的各項專項轉移支付制度,降低農(nóng)村學生接受義務教育的成本,切實執(zhí)行“兩免一補”政策,最終實現(xiàn)農(nóng)村九年義務教育全額免費制。再次,實行政府統(tǒng)籌、以縣為主的管理模式。具體應由省級政府統(tǒng)籌安排中央轉移支付的資金、確定各級政府的經(jīng)費分擔責任、制定具體政策措施;由縣實行直接管理,縣是農(nóng)村義務教育經(jīng)費的直接管理者和使用者。最后,健全監(jiān)督制度和相關法規(guī)。實際上,在農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制中,最關鍵的還是如何嚴格管理、監(jiān)督檢查、確保專款專用和資金足額到位等問題。這些問題又涉及到公共財政制度建設、中央與地方、地方各級政府的責權利劃分、資金使用的法制監(jiān)督和社會監(jiān)督等一系列難題,而核心的難題則取決于政府職能轉型的實際程度。同時,要健全預算支付管理制度和專門的審計制度,提高資金使用效益,以防出現(xiàn)“吃教育”和“教育吃教育”現(xiàn)象的發(fā)生。2005年12月,國務院發(fā)出《關于深化農(nóng)村教育經(jīng)費保障機制改革的通知》,要求按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的原則,將農(nóng)村義務教育全面納入公共財政保障范圍,規(guī)定:從2006年開始,全部免除西部地區(qū)農(nóng)村義務教育階段學生學雜費,由中央和地方按比例分擔;提高農(nóng)村義務教育階段公用經(jīng)費保障水平;建立農(nóng)村義務教育中小學校舍維修改造長效機制;鞏固和完善農(nóng)村中小學教師工資保障機制。這將為我國農(nóng)村義務教育健康持續(xù)發(fā)展奠定堅實的基礎。第三,建立農(nóng)村教師制度。2003年,國務院頒布的《關于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》指出,要建立城鎮(zhèn)中小學教師到鄉(xiāng)村任教服務期制度,教師晉升高級職稱職務須有鄉(xiāng)村任教1年的經(jīng)歷。但在具體的運行過程中,由于時間相對較短,往往形式化比較嚴重,不能真正解決農(nóng)村教師短缺和提高素質(zhì)的目標。因此,可以考慮建立教師雙向流動的制度,使農(nóng)村教師有機會到城鎮(zhèn)學校接受在職教育。另一方面,針對農(nóng)村教師流失嚴重的局面,嘗試建立農(nóng)村教師流失補償制度。具體做法是出臺相關的法律法規(guī),規(guī)定流入地必須對流出地有一定經(jīng)濟上的補償,以便流出地用來聘任短缺的教師或?qū)ΜF(xiàn)任教師進行在職培訓。