關于國際中央機構設置的一些做法

國外政府機構的組織規模，從“大政府”到“有限有效”的政府，經歷了一定程度的發展和變化。在演變的過程中,各國政府都努力使機構設置與本國經濟的發展狀況相適應,與政府的職能轉變相適應。本文梳理了國外中央政府機構設置的一般做法和趨勢。一、其他部門的原因美國是一個聯邦制國家,其內閣組成部門的數量較少。19世紀初,聯邦政府只有3個部門。隨著社會經濟的不斷發展和管理事務的愈加復雜,政府的職能范圍也隨之擴大。20世紀末,聯邦政府設有14個內閣組成部門。在9·11事件的直接影響下,布什政府增設了國土安全部。現在,美國聯邦政府的15個部門分別是農業部、商務部、國防部、教育部、能源部、衛生與公共服務部、住房和城市發展部、司法部、國務院、勞工部、內政部、財政部、運輸部、退伍軍人事務部和國土安全部,這些職能定位明確的內閣部門成為美國聯邦政府的重要支柱。同時,美國還設有大量的獨立機構,專門負責一些特定領域的管理和服務工作,成為聯邦政府運轉自如的另一個必要條件。在內閣組成部門中,國務院、財政部、商務部、國防部、司法部等部門一直比較穩定,這是因為,內務、財政、商業、國防、司法等職能是一個國家中央政府必須承擔的基本職能。還有一些部門是根據社會發展的需要,由原來的機構調整組合而成,如農業部、衛生與公眾服務部、住房和城市發展部、國土安全部等。以農業部和國土安全部為例說明這種整合。1889年,聯邦政府農業司更名為農業部;1994年,聯邦政府將原屬商務部負責的美國領海內捕撈活動管理、氣象情報發布等職能,內政部負責的陸地和水資源計劃以及水利資源的調查研究等職能歸為農業部管理,形成了今天的農業部。現在,農業部主要負責制定農產品及各種作物、畜牧產品的計劃、生產、銷售、出口等政策;監督農產品貿易、保證生產者與消費者的公平價格和市場穩定;負責發展農村住房建設、美化環境、保護森林、農業教育等。2002年成立的國土安全部由海岸警衛隊、移民和歸化局和海關總署等23個聯邦機構合并而成,負責指揮和協調反恐怖工作,是目前美國聯邦政府最大的部門。除行政部門外,美國聯邦政府還有56個獨立機構、4個半官方機構和眾多委員會及咨詢機構。這些機構是聯邦政府的重要組成部分,承擔著特定的職能,以處理性質復雜、非普通立法能包括的事務。這些獨立機構具有很強的獨立性,隸屬于國會或由總統直接領導。目前大多數獨立機構均隸屬于總統領導,由總統負責人事任命和預算撥款,不受行政部門的控制,擁有法律制定權、委托司法權和行政受理權。這些獨立機構中,有對經濟、社會事務進行廣泛管理的,如進出口銀行、海事委員會、聯邦貿易委員會等;有為政府和公眾提供專門服務的,如退伍軍人總署、國家科學基金會、聯邦郵政總局等;還有承擔部分司法職能的,如國家仲裁委員會、聯邦仲裁與調解局等。根據美國參議院政府事務委員會1977年對獨立機構的研究,美國獨立機構具有以下特點:一是具有決定權力;二是能夠制定標準,對受管制的對象可授予利益或進行制裁;三是管制的主要對象是國內企業;四是其負責人由總統任命;五是其活動的程序通常受聯邦行政程序法的支配。獨立機構的優點是可以雇傭大量專業技術人員,負責特定領域的監管工作,職能單一、專業性強,便于積累特定領域的管理知識和經驗。同時,一些專業性職能牽涉到國家安全和經濟穩定等重要領域,需要獨立機構來提供專業的監管,專項負責,以此保證公平有效地實施政策。二、其他機構的設置英國是君主立憲制國家,政體是議會內閣制,又稱責任內閣制,首相是英國政府的實際領導。目前中央政府共有18個行政部門,分別是內政部,財政部,運輸部,司法部,國防部,衛生部,蘇格蘭事務部,威爾士事務部,北愛爾蘭事務部,外交及聯邦事務部,就業及退休保障部,環境、食品和農村事務部、國際發展部。英國中央政府還設立了大量的執行機構,通過組織形式將政策制定與執行職能分開。英國政府中有一些職能范圍較廣的部,如環境、食品和農村事務部,兒童、學校及家庭部,商業、企業和規劃改革部,創新、大學和技能部,社區及本地行政部,文化傳媒及體育部,外交和聯邦事務部等。其中,保險與撫恤金部、國家救濟金局于1966年合并成社會保障部,1968年又將衛生部并入,成立衛生和社會保障部。外交和聯邦事務部由聯邦事務部和外交部在1968年合并成立,負責推廣英國海外利益,與其他國家建立友好關系,促進世界發展等。2001年,由原農業、漁業和食品部與環境、運輸和地區部整合成環境、食品和農村事務部,主要負責環境保護、農村和農業事務、食品安全、消費者權益保護等事務。現任首相戈登·布朗上臺后,新成立了兒童、家庭和學校部,負責制定有關兒童、青少年和家庭事務的政策,向兒童和青少年提供福利、安全保護等社會服務。同時,布朗政府還新組建了商業、企業和規劃改革部及創新、大學和技能部,分別負責促進英國商業和高等教育的發展。英國在政府部門內部設立了大量的執行機構,專門承擔執行政策和提供服務的職能。英國的執行機構隸屬于各內閣部門,不直接對首相負責。根據契約式管理(執行機構與主管部門簽訂協議,內容包括執行機構的戰略發展方向、績效目標、服務項目、預算開支、人事制度、日常行政管理細則等)和“適距控制”原則,主管部長只負責制定執行機構的戰略方向和績效目標,對機構編制、人事制度和日常業務并不多加干預。1988年成立的車輛檢查局是英國政府的第一個執行機構,截止到2002年3月,英國共有127個執行機構,其中有49個機構提供對外服務,45個機構為中央政府部門提供服務(大部分隸屬于國防部),12個機構從事研究工作,21個屬于管制機構;同時,有92個機構直接向各部部長負責,35個機構向蘇格蘭行政院、北愛爾蘭行政院和威爾士議會負責。經過近二十年的發展,英國中央政府大約設立了150個執行機構,擁有90,000余名工作人員,占公務員總數的78%。通過設立執行機構,英國將政策制定與執行職能相分離,推進了行政組織內部的機構分化和合理分權。三、厚生省獨立行政法人機構日本中央政府原是1府22省廳的行政體制,經過1998年的行政體制改革后,日本政府機構在2002年正式由原來的1府22省廳改為1府10省的新體制。新的中央各省廳由新設、合并、劃歸、更名等方式產生(見表1),分別是內閣府、總務省、文部科學省、厚生勞動省、財務省、經濟產業省、環境省、法務省、外務省、農林水產省和國土交通省。在這次改革中,日本將職能相近、行業相近或生產、流通等關系密切的機構重組為一個大部,實行綜合管理。例如通商產業省實行綜合政策及跨行業的事業管理,負責全國的工業、商業和貿易等;大藏省統管財政、金融政策和預算、稅收;農林省盡管實行行業管理,但行業覆蓋的面很寬,主管農林業及農林產業的加工、流通;厚生省主管國家有關公共衛生和社會福利等政策制定,負責勞動就業,管理工會組織的行政事務和協調勞資關系,制定勞動法規、勞動標準和對婦女兒童的勞動保護及社會保障等事務,相當于中國的勞動與社會保障部。在部門重組的過程中,日本政府也受到了一些阻力,各省廳利益集團對權力、利益的重新分配斗爭十分激烈。為了順利推行行政改革,日本政府采取了一系列措施:成立了專門的協調機構,如2000年7月設立了“行政改革推進協議會”、同年12月設立了“行政改革推進本部”,并起用前首相橋本為行政改革特命大臣,專門負責中央機構改革、規制改革、公務員制度改革等重要事項;在內閣官房設立“行政改革推進事務局”,為橋本提供支持,確保改革的順利進行;制定了《中央省廳等改革基本法》、《總定員法》、《省廳改革關聯法》、《獨立行政法人個別法》等法律,使所有改革措施有法可依,強力推行;擴大民主參與,多次組織專家進行反復論證、聽取地方分權推進委員會的意見和建議,再次基礎上形成改革方案等。這些推進措施的實行,使日本政府較為順利地完成了此次改革,提高了政府運作的效率和質量,對日本社會產生了深遠的積極影響。日本政府于2004年仿效英國創立了獨立行政法人制度。根據日本頒布的相關文件,中央政府將那些已無必要由行政組織直接管理、但又不能完全交由民間機構實施的公共事務和事業,在以立法的方式將其目的、任務和業務范圍做出明確規定之后,授予承擔這些事務和事業的公共組織以獨立的法人資格,使他們在業務經營、資金運用、人事管理等方面享有充分的自主權。這些獨立行政法人依然隸屬于各個行政省廳,但主管省廳只對其發展戰略和經營績效進行審查和評估,對機構的日常業務活動則不加干預。根據文件規定,獨立行政法人機構實行行政首長負責制、中期目標管理制、組織人事管理自律制。目前,日本政府將內閣府、總務省、財務省、文部科學省、厚生勞動省、農林水產省、經濟產業省、國土交通省、環境省下屬的研究所、檔案館、青少年之家等幾十家直屬機構和國家所有的美術館、博物館等單位變成了資助運營、情報公開的獨立行政法人,類似于我國的事業單位。2003-2004年間,共有98個機關單位轉變為獨立行政法人。四、德國的實踐。根據社會發展的需要,對有組織地進行行政機構的機構進行管理,形成了一系列專門德國是聯邦制國家,政體是共和制,聯邦總理是政府首腦。德國崇尚“小政府、大社會”的行政理念,因此一直致力于建設“精干政府”。1995年,德國政府任命聯邦內政部部長曼弗雷德·坎特組建了推進行政改革研究的咨詢機構——“精干政府”專家委員會,重審職能,整合資源,將聯邦政府的主要職能定位為政策制定、信息提供、組織協調和檢查監督,其余則由州政府負責。目前聯邦政府德國聯邦政府共有14個行政部門,分別是財政部,外交部,內政部,司法部,國防部,衛生部,經濟技術部,教育與研究部,經濟合作與發展部,勞工和社會事務部,交通、建筑和城市事務部,消費者保護、食品和農業部,家庭、老人、婦女和青年事務部,環境、自然保護和核安全部。同其他國家一樣,財政部、外交部、內政部、司法部、國防部、衛生部等是聯邦政府的常設部門。根據社會發展的需要,德國對一些部門進行了跨度較大的整合,形成了大交通、大農業、大保障和大環保的部門模式。例如,交通、建筑和城市事務部是由原來的聯邦運輸部、聯邦土地規劃、建設部、聯邦房屋部合并而成,負責德國的交通、住房、建筑等事宜。2001年,原食品、農業和林業部改組成消費者保護、食品和農業部,并接管了衛生部的消費者保護和經濟技術部的消費者政策制定職能,統一負責食品、農業、漁業、林業、可再生資源、動物保護、農村發展、生物多樣性方面的事務及相關國際合作事務。家庭、老人、婦女和青年事務部的職能較廣,維護婦女、青少年和兒童在社會上的權益、建立和諧家庭,關注老年人的健康、醫療保健、權益等狀況。1986年6月6日成立的環境、自然保護和核安全部,接管了原來由內政部、農業部和衛生部共同負責的環境保護職能,負責制定基本的環境、資源和能源保護政策。德國憲法規定,為處理聯邦立法賦予的事務,聯邦政府可以依據法律設立間接的行政管理機構。在實際工作中,德國聯邦政府設立了一系列直屬各部的聯邦高級機構、組織和部門,即直轄于聯邦的法人組織、團體或基金會,這些機構原則上受聯邦主管部的監督,在聯邦范圍內承擔特定的任務。目前設立的直屬和間接行政機構共有36個(見表2)。五、機構設置的差異性一個國家政府的機構設置,取決于本國的社會性質、發展階段、歷史傳統和法律制度等多種因素,因此世界各國政府的機構設置有其差異性,但也有共同規律可循。通過對上述典型國家進行分析,可以總結出以下具有趨向性和普遍性的基本經驗。1.中央政府的組成發達國家的內閣機構居于決策地位,是政府的核心和骨架。綜觀我們所考察的國家,內閣組成部門一般在11-18個之間,比較有限(見表3)。較少的如日本,中央政府有11個行政省廳;較多的如韓國和英國,有18個部門。有專家統計,各國行政部門中有三分之一的名稱和職能基本相同,這說明,無論是哪種社會性質,處于哪個發展階段,國防、外交、海關、財政、衛生等是一個國家中央政府必須承擔的管理職能。印度的情況比較例外,中央政府的組成部門多達49個。雖然印度憲法對部門職權進行了非常明確、具體和嚴格的規定,但這種分工精細、部門林立的組織形式造成了職能交叉、政出多門等現象,使實際執行情況很不理想。2.健全了政府機構的體制,有利于提高政府行政效率各國根據本國國情,普遍將職能相近或相同的部門合并成一個大部,把原來的部委或改革為獨立機構或內設司局,組建大部制。例如澳大利亞將藝術、文化、通訊、傳媒、體育等相近的職能合并到通訊、信息技術和藝術部統一管理,下設藝術、文化和本土事物署,通訊署,數字網絡署,傳媒、通訊技術和地方合作戰略署。這種寬職能的大部制,一方面減少了人員編制,促進了政府機構的精干高效;另一方面保證了事權相對集中,增強了綜合協調能力,避免了多頭管理、政出多門的現象,提高了政府行政效率。但大部制也有其弊端,可能使部長或主管大臣的權力相對擴大,造成權力過分集中、領導意志占上風等問題。3.獨立機構在國外的分布獨立機構是各國中央政府中獨立于行政部門,直屬于總統(或首相、總理、各部部長)領導,具有特定的管轄范圍和管理方式的組織。獨立機構能夠運用廣泛而靈活的辦法來實施管制,以解決特定的社會矛盾,分擔部分行政事務,對政府、經濟和社會事務進行干預和調節。如美國設有56個獨立機構,英國大約有150個執行機構,日本設有98個獨立行政法人,印度設有16個獨立機構、2個獨立部門,韓國設有24個獨立機構,其中包括11個總統直屬機構和13個國務總理直屬機構等。獨立機構在不同的國家有不同的名稱