土地征收中公權與私權的博弈土地征收中農民權益保護的法律問題

近年來，隨著我國社會工業化和城市化發展的加快，國家對土地的需求迅速增加。但在征地過程中諸如:圈地運動、強征濫用、征而不用等損害農民權益,浪費土地資源的行為屢禁不止,保護耕地的紅線和農民權益的底線遭到了罕見的踐踏和扭曲。一、市規劃采用“土地征收”的方式筆者于2010年4月至10月用6個月的時間對湖北省X市Y區Z村120戶失地農民家庭進行了抽樣調查,以了解農民。Z村位于城市西部,幅員面積25.4平方公里,其中城市規劃面積13平方公里,建成區面積7.9平方公里。全村總人口3467人。在調查的過程中共發放調查問卷200份,收回182份,有效問卷170份。問卷調查的結果表明,第一,被征地農民對于自己的土地為什么被政府征收比較清楚,但對國家征收法律法規并不是很清楚;第二,失地農民很大一部分在失地之后沒有得到妥善的安置;第三,大部分農民認為失地之后自己的生活水平下降了;第四,農民的心理是一種一方面希望通過土地被征收這個途徑使得自己變為城里人,一方面又對失地后政府的補償安置政策不滿意的矛盾心理。二、土地征用中農民權益損害法律分析(一)本文從實體法上分析了土地征收中農民權益損害的原因1、土地征收目的的界定以“公共利益”需要為土地征收的必要條件已經成為世界各國的土地征收的前提。在我國雖然《憲法》、《土地管理法》中都做了以下規定:為了公共利益的需要,政府可以遵照法律對土地實行征收。《物權法》也明確規定公共利益是土地征收的目的,但何為公共利益?公共利益包括哪些事項,其范圍如何界定?對于這類問題現行法律并沒有予以明確規定,這也是《物權法》中最具爭議的條款。正因為公共利益的概念具有模糊性、不確定性,導致在現實社會中,各方利益都打著公共利益的幌子,公共利益的含義和范圍被無限擴張。在具體的土地征收中,一些政府更是打著發展經濟的旗號,使大量的商業盈利性的征地變成因公共利益而征地,泛化了土地征收的目的,一方面既嚴重損害了農民的權益,另一方面浪費了大量的土地資源,更為嚴重的是使得群體暴力性事件時有發生,造成了社會的不穩定,這完全背離了征收制度的本質和目的。(二)土地征用和賠償制度不合理土地征收的補償合理性的基本特征在現行的補償政策中還不足以全面、科學和公平地體現。我國現行土地征收制度在補償上的不足主要表現為:1、土地征收補償我國對于土地征收補償費種僅列土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等四項,與其他發達國家或地區的土地征收補償相比,缺少殘余地補償、連接地補償、經營損失補償、租金損失外償、遷移費用補償等五項。2、社會保障與就業培訓缺失。在思我國對于土地征收的補償大多以一次性貨幣安置為主,其他補償方式處于摸索狀態。貨幣安置僅僅是低水平的生活指向性安排,并沒有關注到失地農民的社會保障與就業培訓。由于大多失地農民文化程度不高,又缺乏勞動技能,很容易陷入失地又失業的困境。貨幣安置只注重被征地農民眼前的生活安排,缺乏對失地農民日后生活的長遠考慮,因此,由土地征收引起的征地糾紛時常發生,嚴重影響了社會安定。(三)農地征收法律程序的現狀及問題1998年《土地管理法》在農地征收的程序上作出了較大的改進,但是從近年來農地征收的實際情況來看,我國農地征收的法律程序還存在著諸多問題,亟待進一步完善。1、農地征收的法律程序目前,我國尚無一部專門規范征收的法律法規,專門規范征收程序的法律法規就更不可能存在了。在我國現行的法律體系里,關于農地征收的法律程序主要散見于四個層面的法律制度中。一是法律層面上的規定,最主要的是《土地管理法》。二是行政法層面上的規定,最主要的是國務院頒布實施的《土地管理法實施條例》。三是部門規章層面上的規定,主要是國土資源部的規章。四是地方性法規和規章。由此,導致了在實際的農地征收過程中出現了大量的違法違規問題,嚴重侵犯了農民的合法權益。2、民法的財產性財產權在法律中的體現,可以下好以公共利益為目的是各國規定征地農地征收的法定要件,公共利益為目的既規范了農地征收權的正當行使也有效地保護公民合法財產權。雖然《憲法》、《土地管理法》中都做了以下規定:為了公共利益的需要,政府可以遵照法律對土地實行征收。《物權法》也明確規定公共利益是土地征收的目的,但何為公共利益范圍界定不清,導致在農地征收的實踐中,由于缺乏征地目的的合法性,審查機構及其相應的程序,各種利益群體的非公益用地也通過農地征收獲得,我國農地征收嚴重失控。3、征地程序的事后審查我國《國土資源聽證規定》明確規定了征收農地必須進行聽證。征地與補償安置公告主要是在征地申請批準和補償安置方案制定之后的公告,屬于事后程序。主要表現是:在審批通過后的征地過程中,農民才有對補償、安置方案提出意見和要求舉行聽證的權利,這種聽證對于農民而言無實質意義。因此,我國現行農地征收程序基本上是內部程序。同時,由于一些政府官員對于聽證重要性的認識不足,聽證在實踐中很少真正實施。其結果是相關權利人沒有參與和申辯的機會,社會輿論也無從監督。三、加強對土地征用中農民權益的立法建議(一)加強對土地征用中農民權益的保護1、國家為實現公共利益的需要,可實行土地征收權正確界定公共利益,可以選擇概括與列舉兼采的立法方式,明確規定可以動用征收權的“公共利益”。梁慧星教授擬定《物權法》草案稿時對“公共利益”作出了如下解釋:國家為了公共利益的需要,可以依法律規定對農民集體所有的土地實行征收,并給予公正合理的補償。在為舉辦下列事業必需時可行使土地征收權:(1)國家機關用地;(2)國防軍事用地;(3)國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地;(4)城市基礎設施、公益事業用地;(5)法律規定的其他用地。法律還必須規定禁止性的兜底條款,在王利明教授和梁彗星教授主持起草的《物權法草案》中都有關于不得以商業為目的征收征用個人和法人財產的條款。2、完善征地補償標準,降低征地損失第一,拓寬土地征收補償范圍。結合我國的實際情況,在我國土地征收的范圍除現行法律規定的土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費外,還應當把土地承包經營權損失補償,間接損失補償,細化社會保障費用囊括其中。國家應該對被征收人的直接損失與間接損失都給予補償,把被征地農民的損失降到最低。第二,提高土地征收補償標準。依據土地類型、產值、土地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等因素,劃分區片并測算的征地綜合補償標準。第三,建立多元化的征地補償方式。從我國進入城市后就業困難的現狀出發,針對失地農民勞動技能低下的情況,除一次性貨幣補償外,增加以下幾種補償方式:分期或終身性貨幣補償,債券或股權補償就業安置補償和社會保險安置補償等。(二)通過程序法加強對土地征用中農民權益的保護1、建立農地征收條件和程序的長效機制(1)要盡快頒布實施《行政程序法》,統一不動產征收程序、財產征收程序和農地征收程序的規定。(2)要盡快頒布實施《土地征收法》,詳細規定農地征收主體的實體性權利義務和程序性權利義務。(3)在《物權法(草案)》,對規定征收的條件和程序要進一步完善。(4)通過《行政強制法》、《行政救濟法》、《人大監督法》等法律,對農地征收的強制執行程序、救濟程序和監督程序的實施提供法律保證。2、征地征收補償的確認筆者認為,行政程序和司法程序是界定農地征收公共利益的兩種途徑。(1)聽證程序。盡管行政機關有著具體確認公共利益的權力,但這種權力有著它的局限性,即行政機關并不能完全按照自己的意志決定,相反,必須征求公眾和其他權益相關認得意見,通過對多方意見的采納來最終判斷是否符合公共利益。還有一種方式是即通過行政機構或其他機構的廣泛調查,也可以向具有一定獨立性和專業性的機構咨詢來確認農地征收公共利益的范圍。(2)司法程序。司法程序有效避免了行政機關在確定農地征收公共利益范圍這個至關重要的問題上濫用權力,充分保障了公共利益。如果相對人對行政機關的決定不服,相對人可以通過訴訟的方式對農地征收公共利益予以最后的確認。在個案的審判中多會通過司法程序來確認農地征收公共利益。由司法決定是否公益的方式,可以通過審判程序來實現,在處理案件時對所援引的公益條款根據個案做具體解釋也是司法決定的一種方式。3、完善征地補償程序(1)征地機關在接到申請后應將用地單位的用地目的、范圍、期限、面積等內容進行公告,并單獨通知被征收的集體和農民,否則視為程序違法必究。(2)被征收的集體和農民可以通過遞交書面意見提供證據、要求舉行聽證會等方式分別對征收目標的合法性、征地的范圍、期限、面積等提出自己的意見。(3)要明確集體和農民參與的程序,需要舉行舉行聽證的,應對參與人的選定方案、參與的方式、時間、途徑、參與人表達意見的具體方式、步驟等問題提前進行公告,保證公眾參與切實可行。(4)雙方磋商。在初審階段,征地方與被征地方就征地方案、補償費用等問題直接進行協商,