關于行業行政壟斷的形成及治理機制分析1樓

一、引言

行政壟斷是政府機構運用公共權力對市場競爭的限制和排斥，在行政壟斷存在的領域，公共權力取代市場機制完成資源的配置過程。與成熟市場經濟條件下廠商通過向政府機構提供轉移支付形成串謀以維持其壟斷地位不同，在我國當前經濟系統中，政府機構直接或間接對市場進入、生產要素及產品流動等方面進行干預已成為系統性、結構性的現象。根據可得數據計算的結果，電力、電信、石油及鐵路等四個典型的行政壟斷行業在2006年所造成的效率損失達2.4萬億元，而且損失額有逐年遞增的趨勢（于良春，張偉，2010），行政壟斷已構成我國進一步推進市場化改革進程的主要障礙。由于在我國現行體制下，很多壟斷性產業同時具備自然壟斷與行政壟斷的二元性特征（王俊豪，王建明，2007），這使得區分自然壟斷產業規制與行政壟斷變得非常重要。本文在將行政壟斷分為政府主動型及廠商主動型的前提下分析行政壟斷作為一種制度安排得以實現及強化的條件，從行政壟斷微觀參與主體的角度討論行政壟斷作為特定環境下經濟系統的內生結果出現的原因及其特征，并在此基礎上分析行政壟斷的治理機制。

二、模型設定及說明

對行政壟斷形成及維持機制的考察首先涉及行政壟斷主體的界定，本文認為行政壟斷的主體為公共權力部門與壟斷廠商聯合形成的某種共同體，在不同的發展階段，我國壟斷性行業中為尋求行政壟斷實現而更為主動的主體也有所區別。改革開放之初，當壟斷廠商在行政關系上分別隸屬于某一職能部門時，在部門利益的驅動下更為主動的一方為政府機構的相關職能部門；隨著市場化進程的深入，政企分離的推進則使壟斷廠商成為維持行政壟斷更為主動的一方。本文將以上兩種情形分別稱為政府主動型行政壟斷以及廠商主動型行政壟斷，本文將主要分析廠商主動型行政壟斷的形成及維持機制。此外，本文所界定的行政壟斷主體不同于規制經濟學中所研究的規制機構與壟斷廠商之間通過縱向串謀所形成的利益集團，在利益集團中串謀雙方尋求的是由權力尋租所帶來的腐敗收益。但在本文的框架下，公共權力部門的目標是實現社會福利水平的最大化，行政壟斷則是公共權力在追逐公共利益過程中實現的結果，當然本文并不否認行政壟斷中腐敗的存在，但這只構成了公共權力對市場競爭進行干預的一個結果，也就是說，腐敗并不能構成維持行政壟斷的目的。行政壟斷并不僅僅出現在轉軌制度背景下，不同的國家在不同的發展階段也曾出現過行政壟斷。例如，英國在1921年政府通過法律將在“一戰”前就已走向壟斷化的鐵路業進一步合并為四個壟斷組織，這四個壟斷組織控制了全國鐵路運輸的95%；而德國在1989年改革之前整個郵政、電信經營市場長期封閉，由郵電部下屬的國有企業壟斷經營（楊蘭品，張秀生，2005）。這些國家中的行政壟斷問題已通過以私有化為核心的改革而解決，以上經驗似乎意味著國有產權成為行政壟斷出現的主要原因，但成熟市場經濟國家中國有企業同樣大量存在，但卻并未引發行政壟斷出現的事實顯示國有產權既不構成行政壟斷產生的充分條件，也不構成行政壟斷產生的必要條件。本文首先給出分析所需要的基準模型，在下一節討論行政壟斷在均衡時產生的條件以及特定制度環境對行政壟斷的影響。為了分析的方便，本文考察只有一個公共項目的情形，從事該項目的廠商生產初始投資巨大、需求價格彈性較低、難以進行儲存的產品或服務，典型的產業例如電力、電信、石油或鐵路運輸等。這些產業在國民經濟中發揮著基礎設施平臺作用，由于歷史的原因，我國這些產業中的國有化程度較高，而且其部分產業環節具備自然壟斷的性質。由于以上特征，存在一個對公共項目進行規制的政府機構。對國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業，我國《反壟斷法》明確了國家對經營者的合法經營活動予以保護，并對經營者的經營行為及其商品和服務的價格依法實施監管和調控，維護消費者利益，促進技術進步。這意味著國家認可并保障相關行業廠商的壟斷地位，并由《反壟斷法》進行豁免，此外，這一規定也明確了壟斷廠商規制機構的目標。本文認為這里對壟斷地位認可及對消費者利益保護這兩個在經濟學中相互沖突目標的在基準情形下，我們得到了一個社會福利水平相對較低的結果，同時行政壟斷并沒有作為均衡的結果而出現。

三、行政壟斷的形成及維持

現實中，規制機構將與壟斷廠商就激勵合同的設計進行重復博弈，則我們可以考慮上一節中構造的兩階段動態博弈隨著時間重復進行能否使規制機構及壟斷廠商的福利水平有所改進。設規制機構與壟斷廠商之間進行無限期界重復互動，雙方對未來收益的貼現因子均為δ＜1。在這種情形下我們分別考察壟斷廠商在面臨及不面臨外生不確定因素下的均衡結果，并分析行政壟斷作為博弈雙方為規避外生不確定性而得以形成及維持的傳導機制。當上述不等式不成立時，規制機構認為開辟第二貨源能夠帶來更好的結果。由于本文所考慮的產業具備初始投資規模巨大等特征，因此，只要提供轉移支付水平t軇便能夠使壟斷廠商供給價值為sh的公共項目產品。而且，由于此時規制機構能夠完美地觀察到壟斷廠商提供的努力水平e，因此在這一條件下，較高的轉移支付水平只具有激勵效應，壟斷廠商無法要求行政壟斷來維護自己的市場地位。2．生產過程受外生不確定因素沖擊下的均衡結果下面，本文考察壟斷廠商在生產過程中可能存在著外生不確定性的情形，對于規制機構來說，它更關注壟斷廠商是否能夠提供足夠的產品數量，由于本文考察壟斷性行業，這些行業在國民經濟中承擔著基礎設施的功能，產能的下降將導致其他消費品產量下降，最終使消費者福利水平受到損失。在存在生產中的不確定性因素下，目前壟斷廠商即使付出了相應的努力水平，也只存在p的概率水平生產出對消費者來說價值為sh的公共項目產品。此外在本文的分析中，我們設概率p的分布構成了規制機構與壟斷廠商之間的共同知識，對于規制機構來說，在獲得滿足市場需求的產品數量之后就會給予壟斷廠商足夠高的轉移支付，但在當前條件下，規制機構需要向壟斷廠商支付更高的轉移支付水平才能夠形成足夠的激勵。設規制機構首先向壟斷廠商支付一個較高的轉移支付t，如果在重復博弈的每一期壟斷廠商的產量水平為消費者帶來的效用為sh，則繼續向壟斷廠商支付t軃，否則永遠轉向為壟斷廠商支付t贊。在現實的經濟環境中，外生的不確定性不可避免，其中最為重要的兩類不確定性分別為生產要素價格的波動以及產業內的技術進步。對于我國現階段的規制機構來說，由于以下三個方面的原因，它將更期望技術進步發生在在位壟斷廠商內部，而對來自潛在進入廠商的技術進步導致的產業進入保持著一定的警惕。①從技術的角度看，技術進步等因素將使對壟斷廠商的規制方案設計變得更為復雜，技術進步不但使特定產業內原有的自然壟斷環節失去自然壟斷特征，而且可能會引發新廠商的進入，但發展中國家，特別是轉軌經濟國家的規制機構在硬件及專業知識方面均存在著不足（拉豐，2009），這使規制機構難以應對這種情形下的工作。②從制度的角度看，技術進步等不確定因素將改變產業內的產業結構，一定程度的競爭，甚至是激烈的競爭將會出現，但對于規制機構來說，在幾個廠商之間進行協調及控制的難度遠遠超過對一家廠商的控制，當市場競爭變得足夠復雜之后，任何一個規制結構都將可能無法承擔相應的工作。③就規制機構本身來說，這些不確定因素的結果將導致規制機構把一部分資源配置的權力交于市場完成，權力的消減將使規制機構本身的私利受到損失。因此，在本文框架下，規制機構對外生不確定性因素及其可能帶來的結果并不會持有積極的態度，對規制機構來說，更為理想的情形是在不確定性得到控制的環境下在位壟斷廠商能夠提供滿足國民經濟發展的公共項目產品。從壟斷廠商的角度看，外生的不確定性存在著兩個方面的效應：①技術進步等因素有可能使壟斷廠商面臨競爭的環境從而使其凈效用下降；②根據模型的均衡結果，一定程度的不確定性將使壟斷廠商獲取更高的轉移支付水平。本文假設規制機構了解壟斷廠商的成本類型，成本類型主要取決于廠商初始建立時的投入，壟斷廠商在實際運營過程中對市場波動或技術進步掌握著更多的信息。而所有種類的市場都因分散的信息而各不相同，廠商獲取利潤的能力正是來自其他人所不具有的信息優勢（Hayek，1948），在本文的框架下，對外生不確定性因素相關信息的掌握構成了壟斷廠商索取超額利潤的手段。而規制機構由于上面提到的三個原因，也愿意通過向壟斷廠商提供較高的轉移支付水平t軃并維持現有的市場結構。在這種情形下，壟斷性行業中的行政壟斷將作為規制機構及壟斷廠商為應對外生不確定性而出現。3．我國行政壟斷形成及維持的傳導機制以上本文分析了壟斷性行業中行政壟斷在規制機構與壟斷廠商的無限期界重復博弈中作為模型的內生均衡結果而出現。在不同的制度環境下，博弈雙方的策略選擇向均衡進行調整的速度也會有所差異，這不僅構成了理論上的一個重要問題，同時還涉及行政壟斷作為一種特定的制度安排得以實際形成及維持的微觀傳導機制。根據本文前面對行政壟斷的分類，我們將討論廠商主動型行政壟斷中由更為主動的廠商一方向規制機構傳遞有利于行政壟斷形成的信念從而實現這一制度安排的過程。下面，我們分別從行為目標、制度保證以及實現條件三個角度分析行政壟斷形成及維持的傳導機制。

（1）考慮規制機構的行為目標，本文設規制機構的目標是實現社會福利水平的最大化，如果將這一目標進行分解的話，我們會發現維持國民經濟平穩快速增長同樣與這一目標相容。而在現階段，我國的壟斷性行業控制了絕大多數的基礎設施產業，形成了對生產要素供給的壟斷，同時，這些壟斷廠商憑借行政壟斷獲取了大量超額利潤，根據嚴海寧、汪紅梅（2009）的分析，我國國有企業的主要利潤高度依賴少數幾個行政壟斷行業，特別是石油和天然氣開采業和電力、熱力的生產和供應業，它們常年占國有企業利潤的一半左右。而歷年的統計數據也顯示，國資委下屬的大型央企利潤占全部國有企業利潤總額的70%以上。即便不考慮這些壟斷廠商的國有性質，規制機構對于經濟增長的考慮也使壟斷廠商在市場地位、產品定價等方面享有較強的討價還價能力，這使規制機構在考慮社會福利水平的計算時將賦予壟斷廠商更大的權重。規制機構行為目標選擇上的變化使壟斷廠商獲取行政壟斷保護具備了現實基礎。（2）制度經濟學的研究認為，一項特定制度安排得以實現最重要的因素是在經濟系統參與人之間形成某種共同信念。正如本文前面的討論，我國現階段下規制機構與壟斷廠商間存在著的較強的旋轉門現象為共同信念的形成創造了條件。以電力行業為例，根據公開資料顯示，歷年來電力規制部門的主要成員均來自被規制的電力廠商（于良春等，2010）。這樣的安排，一方面使規制機構對受規制壟斷廠商的成本、運營等方面的信息有比較充分的了解；另一方面也使信息的傳遞及利益的輸送變得效率更高。在本文的分析中，壟斷廠商對生產要素價格波動、技術進步等外生不確定性發生概率掌握著相對于規制機構來說更好的信息水平，在這一信息優勢的基礎上，壟斷廠商可以方便地透過旋轉門所創造的便利渠道將其所可能面對的風險信息傳遞給規制機構。而且由于人事上的關聯，壟斷廠商能夠獲得更多的機會說服規制機構相信它所傳遞的信息以促使在規制機構與壟斷廠商之間形成關于外生不確定性的共同信念。共同信念能夠越快形成，則規制機構與壟斷廠商向行政壟斷均衡結果調整的速度也就越快，因此，規制機構與壟斷廠商由旋轉門所形成的人事上的關聯成為行政壟斷得以產生的重要制度保證。（3）規制權力的過于集中構成了行政壟斷的實現條件。作為設計并執行對壟斷廠商規制方案設計的公共機構，規制機構在設置上應遵循獨立性、法制化、集中性、透明性原則，并應具備相應的規制能力（肖興志，2003）。規制權力的集中應以規制機構享有獨立性以及透明性特征為前提，其中獨立性不僅意味著規制機構與壟斷廠商之間保持相互獨立，更意味著規制機構要與政府其他行政部門之間保持相互獨立，只有這樣規制機構的行為目標才不會因受到其他政府機構的影響而產生偏離。規制權力的集中使規制效率得以提高，而且能夠最大程度地縮小規制方案設計及執行中的漏洞，但如果規制機構無法保持獨立性及透明性等特征的話，那么，這種情形下規制權力的集中將使行政壟斷獲得實現的保證。其原因在于，一方面規制機構獨立性的缺失將使其在行為選擇上受到政府其他機構在諸如經濟增長、國有資產保值增值等方面的影響；另一方面，規制機構與壟斷廠商在人事上的關聯也將使其無法在規制方案設計及執行過程中保持獨立性，由上面的討論可以知道，這兩方面的影響將使行政壟斷作為均衡結果更為容易實現。在無法保持獨立性的前提下，如果規制權力相對分散，那么，廠商主動型行政壟斷的形成及維持需要多個規制機構之間進行協調，而且在多個參與人之間形成共同信念的困難程度也將大大超過兩個參與人的情形，這將使行政壟斷這一制度安排的組織及協調成本上升。因此，如果在獨立性缺失情形下規制權力集中于一個規制機構，將使行政壟斷產生及維持的可能性大大增加。由以上討論可以發現，壟斷廠商的國有產權性質既沒有構成行政壟斷產生及維持的充分條件，也沒有構成必要條件。無論壟斷廠商具備何種產權性質，如果以上三個條件得到滿足，廠商主動型行政壟斷都有可能作為一種特定的制度安排而出現。由于歷史的原因，我國的壟斷性行業基本由國有壟斷廠商構成，此外，我國的國有壟斷廠商是在計劃經濟體制下形成的，在歷史上它們都曾隸屬于某一政府機構，這些不可抗拒的因素使本文討論的行政壟斷形成及維持的條件更為容易實現。因此，在本文的分析中壟斷廠商的國有產權性質只構成了行政壟斷形成及維持的促進因素，這使我們在不需要大規模變更壟斷廠商產權性質的前提下研究解決行政壟斷問題成為可能。

四、行政壟斷對廠商行為的影響

由于行政壟斷廠商所處的經濟環境不再與計劃經濟體制相同，而且市場中的不確定性因素將長期存在，這使在位壟斷廠商受到“可競爭市場”理論所描述的競爭壓力。因此，行政壟斷廠商并不必然表現出生產效率差、技術進步率較低等特點，于良春、張偉（2010）對典型行政壟斷產業的考察也證明了這一點。本文的分析則認為壟斷廠商可以憑借一定信息優勢索取超額壟斷利潤，并能夠為了滿足規制機構對不確定性進行控制的需要采取相應的行為來進一步強化自己的壟斷地位并由此獲得更大的利益。下面，本文從行政壟斷產業中過度的AJ效應、研發投入，以及產品定價等三個方面進行分析。對于受規制的壟斷廠商來說，如果規制機構設定一個公平回報率作為上限，那么，回報率限制將使受規制的壟斷廠商用資本替代勞動來提高其資本回報率的基數，而且還會使壟斷廠商對生產要素組合的選擇偏離其成本曲線。在資本回報率受限制的條件下，壟斷廠商利潤最大化將偏離成本最小化，或者說壟斷廠商將進行過多的投資（AverchandJohnson，1962）。在本文模型的設定下，由于規制機構傾向于采用成本加成的規制方案，因此，壟斷廠商的一個理性反應將符合AJ效應的描述。此外，向規制機構申請擴大投資規模同樣符合壟斷廠商的利益，一方面規模巨大的投資能夠有效地提高行業的進入門檻，強化在位壟斷廠商的壟斷地位；另一方面，對于電信、鐵路等網絡型產業來說，擴大投資能夠提高用戶基礎數，龐大細致的網絡能夠使消費者使用其產品時對其他消費者產生正的外部性，從而強化消費者的轉換成本，同樣可以強化其壟斷地位。對規制機構來說，更高的投資水平將會減少廠商生產中的不確定性，提高廠商在付出努力水平后生產價值為sh產品數量的概率p，在均衡條件下同樣符合規制機構的利益。雙方策略互動的結果將使基礎設施產業保持超過AJ效應的投資水平，本文稱為過度AJ效應。來自產業的數據也證實了這一點，根據《中國電力統計年鑒》，1985—2008年，我國電力產業固定資產投資保持高增長態勢，而2009年1—11月，電力產業城鎮固定資產投資達9442億元，同比增長20.2%，比2008年同期加快4.5個百分點。雖然經濟的高速發展帶來對電力需求的增長，但已有的研究發現雖然GDP是影響電力需求的最重要因素，但電力需求與我國的結構變化及效率改進卻是負相關的，這意味著GDP的高速增長并不總是伴隨著高的電力需求（林伯強，2003）。本文的分析對超出經濟增長合理匹配的電力資產投資部分給出了解釋，即過度AJ效應是作為行政壟斷的結果而出現的。如果在位壟斷廠商內部實現技術進步，那么，模型的均衡結果顯示規制機構有動力促進壟斷廠商加大在研發上的投入，壟斷廠商也希望通過技術進步保持產業內的壟斷地位，而且由壟斷廠商的效用函數可以發現，在技術進步實現之后壟斷廠商可以在付出較少努力水平的情形下生產同樣產量的產品，這將提高其凈效用水平。因此，行政壟斷廠商在技術進步方面將更為積極，楊淑云（2008）發現我國電力產業在1996—2003年間全要素生產率以年均2.1%的速度增長，這主要得益于技術進步。楊秀玉（2010）的測算也證實我國電信產業內的年技術進步速度在1999—2007年間平均水平超過了21%，而且在2004年達到最高值37.8%。另外，如果在規制機構與壟斷廠商之間關于p的共同信念發生波動的話，那么，壟斷廠商能夠在規制機構可以承受的轉移支付范圍內要求對產品價格進行調整或索取等價的補貼水平。現實中壟斷廠商產品價格上漲的理由一般可以總結為壟斷廠商認為生產要素市場的波動將降低壟斷廠商在付出較大的努力水平下提供價值為sh的產品數量的概率。如果來自壟斷廠商的信息構成了規制機構對于不確定性的判斷，則價格上漲或補貼行為將成為模型的內生結果。

五、漸進式改革下行業行政壟斷的治理

隨著我國市場化進程的深入，行政壟斷由于其有悖于市場經濟機制的要求而引起了廣泛的重視，在我國2007年通過的《反壟斷法》第五章中專門提到了“濫用行政權力排除、限制競爭”的行為。但作為一種特定的制度現象，對行政壟斷問題解決及治理并不是《反壟斷法》所能夠承擔的任務，這一點在《反壟斷法》的立法說明中也有清晰的表述（曹康泰，2007）。對行政壟斷治理機制的分析應以對行政壟斷形成及維持機制的討論為前提，在以往的研究中，對壟斷性行業廠商實行民營化改革，重塑市場主體往往被認為構成了解決行政壟斷問題的關鍵（王俊豪，王建明，2007）。但是我們認為，對規模龐大資產的產權變更將引發一系列難以控制的結果，而且即便實現了產權改革，如果本文所給出的參與人行為目標、制度保證以及實現條件得到滿足的話，行政壟斷仍然將會形成。此外，在短期內完成國有壟斷廠商的民營化改革并不與我國所進行的漸進式改革相容，因此，本文在給定產權現實情形下分析漸進式改革背景下的行政壟斷治理機制。（1）應在規制機構與壟斷廠商之間設立人事流轉以及利益輸送的防火墻以實現規制機構的獨立性。根據上面的分析，防火墻機制的建立將使行政壟斷作為制度安排所要求共同信念的形成過程遭到破壞，同時也能夠有效地防止在規制過程中容易出現的規制收買問題。從長遠看，規制機構保持與壟斷廠商間的獨立性將使規制機構對壟斷廠商成本類型等私人信息的獲取變得相對困難，這是防火墻機制所付出的代價，政府部門需要對規制機構在信息獲取的便利以及行政壟斷所造成的福利扭曲之間進行權衡。張會恒（2005）認為我國規制機構設置的現實形式應是由目前的政監合一的政府規制機構向形式獨立規制機構的目標形式過渡中的政監分離的準獨立規制機構，這是符合我國當前國情的一種現實選擇。為了解決行政壟斷問題，準獨立規制機構的設置同樣應使規制機構與壟斷廠商之間維持獨立性，但由于體制轉型及制度慣性的原因，準獨立規制機構與政府其他部門機構之間將難以維持較強的獨立性，這將影響規制機構行為目標的選擇。為了解決這一問題，本文認為應分散規制權力。（2）引入多個規制機構對同一壟斷行業內廠商進行規制，且各規制機構均獨立向規制委托人負責，這種規制機制本文稱做標尺規制。標尺規制在以下兩種情形下能夠發揮相應的作用：①如果規制機構間規制權力分布不對稱，則需要各規制機構“背靠背”地向規制委托人報告壟斷廠商成本類型等信息并提供各自的規制方案。規制委托人在收到報告后將根據標尺競爭的思想對來自不同規制機構的信息進行比較，如果各規制機構所提供的信息差異超過了規制委托人按照標尺競爭所設定的信息差異水平，那么，規制委托人將啟動相應的審計機制。這樣的安排能夠通過信息的多頭搜集防止規制機構落入壟斷廠商的信息陷阱從而防止行政壟斷產生。②如果各規制機構持有對稱規制權力的話，則規制權力的分散能夠使行政壟斷產生及維持的組織協調成本上升，最優規制路徑的延伸應使防止行政壟斷的邊際成本與由此得到的社會福利水平的邊際增量相等，在這種情形下，從防止行政壟斷產生的角度來看，新成立的規制機構應獨立組建，而不是由原規制機構中分拆出來，否則將使標尺規制在解決行政壟斷問題上的效果減弱。（3）通過對在位壟斷廠商進行橫向分拆或組建新的壟斷廠商參與公共項目產品的提供在壟斷性行業內部形成一定程度的競爭，這是一種市場結構政策。從我國電力行業改革看，政府對電力行業實施了廠網分離