EPC+O、EPC+F模式的具體實踐及操作建議

的區別EPC+O模式與Design-Build-Operate（DBO）模式相似，但也有一些明顯的區別。DBO模式是一種設計-建造-運營維護一體化的總承包模式，但與EPC+O模式不同的是，DBO模式強調設計和建造階段的一體化，而EPC+O模式則更注重運營維護階段的一體化。此外，在DBO模式中，運營維護的責任通常由政府或委托方承擔，而在EPC+O模式中，總承包商承擔整個項目的運營維護職責。（二）EPC+O模式與BOT模式的區別EPC+O模式與Build-Operate-Transfer（BOT）模式也有一些區別。BOT模式是一種投融資模式，投資者在建設和運營項目一段時間后，將項目轉移給政府或委托方。而EPC+O模式則是一種總承包模式，總承包商在整個項目的建設和運營維護階段都承擔責任。此外，BOT模式的投資回報主要來自于項目的運營收益，而EPC+O模式的主要收益則來自于整個項目的成本控制和效率提高。三、EPC+O模式的實踐操作建議（一）明確各方責任和權利在EPC+O模式下，各方的責任和權利非常重要。總承包商需要明確自己在整個項目周期內的責任和義務，包括設計、采購、施工、運營和維護等方面。政府或委托方需要明確自己的監管職責和權利，確保總承包商能夠按照合同要求履行職責。（二）注重項目管理和風險控制在EPC+O模式下，項目管理和風險控制非常重要。總承包商需要建立完善的項目管理體系，確保項目能夠按照計劃有序進行。同時，總承包商需要注重風險控制，及時發現和解決問題，避免項目出現重大風險。（三）合理制定合同和收益分配方案在EPC+O模式下，合同和收益分配方案的制定非常重要。合同需要明確各方的權利和義務，包括項目周期、運營維護職責、收益分配等方面。收益分配方案需要考慮各方的投入和風險，確保各方的利益得到合理保障。總之，EPC+O模式是一種創新的項目實施模式，已經在我國基礎設施和公用事業領域得到廣泛應用。在實踐中，需要注重各方責任和權利的明確、項目管理和風險控制的重視以及合同和收益分配方案的合理制定。在國際工程中，DBO（Design-Build-Operate，設計、施工和運營）的概念比EPC+O更為常用。FIDIC《設計—建造與運營合同》（金皮書）于2008年發布，將DBO定義為一種將設計、施工和長期運營整合到一個合同中授予一個承包商的方式，以獲得更優的創新、質量與性能的組合。DBO模式與EPC+O模式相似，但仍有差別，包括項目投融資責任由政府方業主承擔、資產所有權歸業主所有、承包商需承擔設計、施工和運營維護職責等。首先，兩種模式在項目建設所涉的設備采購主體可能不同。在EPC+O模式下，承包商應承擔包括設計、采購、施工在內的所有環節的工作，設備采購的價款會相應納入總承包合同總價中。而在DBO模式下，承包商應承擔的工作內容包括設計和施工，對于項目所涉的工程設備和工藝裝置的采購工作則并未明確要求是由業主方負責還是承包商負責。通常認為該種模式下的總承包范圍不包括專業工程設備和工藝裝置的采購工作，而是由業主方自行采購或委托第三方進行采購。因此，該部分設備的采購價款也不屬于工程總承包合同價款的組成部分。其次，承包商承擔的設計責任也有所差異。在EPC+O模式下，承包商承擔設計責任，但在DBO模式下，承包商的設計責任可能更少。在設計和建造階段，EPC總承包模式和DB承包模式之間的差異在于承包商所承擔的設計工作范圍。一般來說，EPC總承包模式中的設計工作范圍要大于DB承包模式下的設計工作范圍。例如，根據《住房城鄉建設部關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（建市〔2016〕93號）的要求，EPC總承包模式可以將方案設計或者初步設計納入總承包范圍。而交通部《公路工程設計施工總承包管理辦法》（交通運輸部令2015年第10號）規定，公路工程DB承包模式下承包人不承擔初步設計工作。對于經營性項目，在項目進入運營期后，DBO模式下項目收費權歸業主方所有，即項目的經營性收入歸業主方。業主方基于承包商提供的運營維護服務，向其支付數額相對固定的運營維護費。而在EPC+O模式下，收費權歸屬不明確，存在由政府方（即業主方）享有和由承包商享有的情況。兩種模式的差異也導致了承包商所承擔風險范圍的不同。在DBO模式下，業主方將承擔更多的采購風險和經營性風險。而在EPC+O模式下，業主方可以將這兩部分的風險轉移給承包商。從國際視角來看，加拿大PPP國家委員會將PPP模式分為12種具體運作方式，其中包括DBO模式。而對于EPC+O模式是否屬于PPP模式，國際上尚未有明確的觀點。項目公司作為PPP模式的投融資責任主體，其回報主要來自政府方支付的服務費用和項目收益。而社會資本作為項目公司的股東，則從項目收益中獲取股息和資本增值收益。而在EPC+O模式下，承包商的回報主要來自政府方支付的工程款和運營費用，沒有股東分紅和資本增值收益的機制。4.風險分配不同PPP模式下，項目風險主要由項目公司和政府方共同分擔，其中政府方承擔的風險主要是政策風險和市場風險，而項目公司承擔的風險主要是技術風險、施工風險和運營風險。而在EPC+O模式下，風險主要由政府方承擔，承包商不需要承擔項目風險。5.采購程序不同PPP模式下，項目的采購程序需要經過公開招標、資格預審、談判等多個環節，確保項目的公平競爭和合理定價。而在EPC+O模式下，項目的采購程序相對簡單，只需要經過政府方的審批和承包商的報價即可確定。從我國目前的PPP規定來看，EPC+O模式并未被明確納入PPP范疇。雖然EPC+O模式與PPP模式在一些方面存在相似之處，如承包商承擔設計、建造和運營職責等，但在投融資模式、資產所有權、回報機制、風險分配和采購程序等方面存在較大的差異。因此，EPC+O模式是否適合納入我國的PPP體系還需要進一步商榷。文章中沒有明顯的格式錯誤和問題段落。以下是對每段話的小幅度改寫：首先，從項目公司的角度來看，投入的成本包括建設成本和運營維護成本。建設成本包括工程建安費用、工程建設其他費用、預備費以及建設期利息等。收入來源可能為政府付費、使用者付費或使用者付費加可行性缺口補助。無論哪種回報方式，回報數額都必須覆蓋項目公司的建設、運營維護成本和相應的合理收益。在PPP模式下，項目公司的建設成本投入與收入具有時期上的錯配性，因為它們的主要收入在運營期內實現回流，具有鮮明的投資行為特征。其次，從社會資本的角度來看，作為項目公司股東，需要在建設期內承擔相應的出資責任。回報方式一般通過運營期內的分紅、股權轉讓和期末清算退出等方式實現，也屬于一種投資行為。如果是兼具設計施工或運營承包商身份的社會資本，還可以通過承擔設計施工任務和提供運營服務獲取相應的設計施工利潤和運營利潤。在EPC+O模式下，承包商的收入基于總承包合同約定的工程建安費用、設計費用和運營費用。工程建安費用和設計費用中包含承包商應獲得的設計施工利潤，運營費用收入中包含承包商應獲得的運營利潤。因此，無論是承包商所投入的成本還是取得的收入，其口徑與PPP模式存在較大不同。此外，在現金流入流出角度看，承包商所取得的建安費用、設計費用等通常在建設期內按照總承包合同約定的工程進度款方式取得，并非在運營期內分期收回，不屬于一種投資行為。風險分配不同。在EPC+O模式下，政府方需承擔投融資風險、審批風險、土地獲取風險、運營收入風險（收費權歸政府時）等項目風險，風險范圍覆蓋面較大。承包商僅在EPC+O總承包合同約定的責任范圍內，承擔相應的設計、采購、施工和運營維護風險。在PPP模式下，大部分的項目風險，包括項目投融資風險、部分審批風險、設計建造和運營維護風險、成本超支風險、使用者付費不足風險等，一般會分配給社會資本及項目公司承擔，政府方僅承擔土地獲取風險、審批風險和政治不可抗力風險等少部分風險。采購程序不同。根據PPP相關文件規定，PPP項目的采購主體是經人民政府授權的項目實施機構，采購對象為社會資本。在項目發起采購之前，還應當履行項目識別準備等規定程序，并在編制完成“兩評一案”（即PPP項目實施方案、物有所值評價報告和財政承受能力論證報告）后，履行相關的審批程序后方能進入采購程序。其采購方式則可依據相關規定，采用公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判、單一來源采購等不同的方式。同時，PPP項目應當納入財政部PPP綜合信息平臺項目庫管理。如果存在政府付費或可行性缺口補助的，應當納入地方財政預算和中長期財政規劃。EPC+O模式的采購主體一般是項目業主，采購對象是總承包商。如果采購資金來源為財政性資金，應當按照相關規定納入當期財政預算。關于其采購方式，由于缺乏上位法的明確規定，實踐中一般參照EPC工程總承包項目的采購程序，主要采用招標方式遴選總承包商，在項目具備規定的招標條件后即進入采購程序。近年來，財政部等中央部委出臺多項規范性文件，對PPP實踐中的操作亂象以及政府違規舉債等行為進行治理整頓，公共設施項目建設及運營所需資金的來源問題已日益凸顯。在此背景下，我國對外承包工程中常見的EPC+F模式重新進入政府方和承包商視野，并被逐漸應用到國內公共設施項目投融資和管理方面。這種模式可以解決政府對該等項目財政資金投資不足的問題，并發揮出承包商投資帶動施工的優勢。盡管國內公共設施領域已不乏采用EPC+F模式推進的實踐案例，但按照目前的相關政策規定，該模式仍然存在一定的合規風險，因此不能不區分項目具體情況而進行隨意復制推廣。本專題中，針對EPC+F項目實施過程中面臨的客觀問題，我們圍繞項目立項、資金安排、合同條款設置、招標條件安排等核心內容，歸納了EPC+F模式在實施過程中可能存在的風險點，并針對EPC+F項目在實務操作中應當注意的問題提出了應對建議，以期為相關實踐提供參考及借鑒。一、EPC+F常見的操作模式EPC+F模式既具備EPC模式的基本特征，又在此基礎上衍生出了“融資”功能。通常是指公共設施項目的項目業主通過招標等方式選定承包商，由該承包商直接或間接籌措項目所需建設資金，以及承攬工程總承包相關工作。待項目建設完成后移交給項目業主，并由項目業主按合同約定標準向承包商支付費用的融資建設模式。以下是國內EPC+F模式的幾個典型案例：案例一：江西省豐城市梅林鎮2018年土地整治補充耕地項目(EPC+F)總承包工程江西省豐城市梅林鎮政府發布了2018年土地整治補充耕地項目(EPC+F)總承包工程的招標公告。該項目要求中標人進行融資，并與豐城市人民政府簽訂投資協議，約定相關權利與義務。投資回報機制規定，當新增水田面積占整個土地整治開發面積大于等于80%時，確定項目投資回報率為1.46倍。案例二：張家口市“未來之城”綜合開發項目張家口經開建設投資有限公司經張家口經濟開發區管理委員會授權，作為張家口市“未來之城”綜合開發項目的招標人。中標單位與招標人簽署《張家口市“未來之城”綜合開發項目投資建設合同》，中標人作為該項目的項目公司，負責整體策劃、規劃、開發、建設和運營。案例三：景德鎮學院搬遷工程勘察設計采購施工總承包項目景德鎮陶陽置業有限公司是景德鎮學院搬遷工程勘察設計采購施工總承包項目的招標人，其控股股東為景德鎮市國有資產監督管理委員會。中標承包商直接與業主方簽署工程總承包合同。案例四：麗水機場項目配套工程設計、采購、施工總承包項目麗水機場開發建設有限責任公司是麗水機場項目配套工程設計、采購、施工總承包項目的招標人，為麗水市交通投資發展有限公司的全資子公司。配套工程建設模式為延付EPC模式，EPC投資主要包括工程費用和相關的工程建設其他費、勘察設計費、預備費等，約為12.59億元。配套工程建設期為4年，延付期為8年，一年支付一次。延付資金比例最低為EPC投資的70%，延付利率最高為五年期貸款基準利率上浮40%。在上述案例中，雖然招標形式屬于正常的工程總承包招標，但業主方通過設置延付期限的方式實現了由中標人負責建設資金籌集的目的。建設期延付資金利率相當于支付承包商的資金占用成本。EPC+F模式在實踐中的具體操作形式呈現了非常多樣化的特點。采購主體既有政府或職能部門，也有城投公司、地方國企。具體的“F”模式既有設立項目公司作為投融資主體的股權型融資，也有非股權型的融資模式，包括工程款延付型。承包商所承擔的融資范圍也有僅承擔設計施工采購總承包工程價款范圍的融資責任，也有將建設項目全部總投資全額納入融資范圍的做法。對于公共設施項目的立項程序，通常可按項目資金來源區分為政府投資項目和企業投資項目。針對企業投資項目而言，現行法律法規并未明令禁止其以EPC+F的模式實施。針對政府投資項目而言，如以EPC+F模式實施，則可能存在以下風險點：（一）違法違規風險1.涉嫌違反《預算法》及《政府投資條例》等法律法規。我國《預算法》規定政府融資舉債的方式和途徑須嚴格按照法律規定。EPC+F模式不屬于法定的政府融資舉債方式，因此政府投資項目采用EPC+F模式實施存在違反《預算法》規定的風險。根據《政府投資條例》第5條和第22條規定，政府投資項目必須與經濟社會發展水平和財政收支狀況相適應。政府及其有關部門不得違法違規舉借債務籌措政府投資資金。因此，采用EPC+F模式實施的政府投資項目存在違反相關規定的風險。一方面，施工企業向政府或項目業主直接提供資金涉嫌違法違規舉債籌措政府投資資金；另一方面，如果采用延付型EPC+F等模式，還可能被認定為由施工單位墊資施工。根據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)、《財政部駐各地財政監察專員辦事處實施地方政