第第頁財政預算不是“國家秘密”10月16日，在接到李德濤等志愿者的申請之后，廣州市財政局將2009年本級114個部門的預算全部放到網上，引發巨大關注。社會輿論贊揚的同時，也將“三公消費”等眾多問題提了出來。

怎么評價廣州與上海對待公開的不同態度?公眾對預算的質疑有沒有道理，能不能改進?《預算法》如何修改?記者專訪了北京大學行政法教授姜明安與深圳“公共預算觀察志愿者”組織成員李德濤。稱預算為“國家機密”沒有根據。

記者：10月，廣州市在政府網站上公開了廣州市整個政府部門的預算，但與此同時，上海財政局卻拒絕公開，怎樣理解這樣的地方差異?

姜明安：根據《政府信息公開條例》第9條，凡涉及公民、法人或者其他組織切身利益和需要社會公眾廣泛知曉或參與的事項，政府都應當主動公開信息。財政預算、決算顯然屬于這事項，而且第10條將財政預算、決算報告列為縣級以上人民政府應作為“重點公開”的政府信息。

雖然財政預算、決算報告不等于財政預算、決算本身，但財政預算、決算顯然也不屬于《國家保密法》中明確規定的“國家秘密”，更不可能屬于“商業秘密”和“個人隱私”，從而沒有不公開的法律根據。

那么其不公開的唯一理由，就是《政府信息公開條例》第8條中所稱的可能“危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定”。但是現在廣州公開了，社會效果很好，沒有發現影響國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定的問題，所以該理由也不成立。

記者：上海方面聲稱預算屬“國家秘密”，不能公開。

姜明安：認為預算屬“國家秘密”不能公開，可能是他們自己對《政府信息公開條例》有誤解，認為法律要求公布-的是預算報告，而不是預算本身；也可能是它的上級主管部門或保密部門對法律有誤解，不讓財政局公布，財政局自己還是想公布的。

過程公開比結果公開更重要

記者：廣州市財政局表示，今后財政預算均將公開，但是需要“獲得人大通過后”再公開，這是否意味著預算編制過程不能公開?公眾對于預算編制過程不能有知情權?作為人大代表，你怎樣看作為行政行為過程的政府信息公開?

姜明安：日前最高法發布的《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定(征求意見稿)》規定，“尚處于討論、研究或者審查過程中的政府信息，公開可能影響正常行政管理活動和行政目的實現的”信息，屬于不公開的范圍。這可能讓人們產生一種誤解，認為所有作為行政行為過程的政府信息都不公開。

但是過程信息不公開是有條件的，即“可能影響正常行政管理活動和行政目的實現的”。如果不影響正常行政管理活動和行政目的實現，過程公開比結果公開更重要。

記者：哪些信息，是不適合在過程中公開的?

姜明安：的確有一些過程信息是不適宜公開的，如涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策、利率確定等行政行為的過程信息，這些尚處于討論、研究或者審查過程中的信息，如果公開，確實可能影響正常行政管理活動和行政目標的實現。

具體到預算的編制過程，則需要具體分析，如預算編制過程確定資金重點投向的方向、領域、工程，教、科、文、衛、體等事業投入占整個預算的比例，等等，是可以而且應該事先公開，讓公眾參與討論和聽取各方面的意見的。

但每個部門的具體預算在未確定前也許不宜先公開，以免引起各個部門在資金和項目上過度博弈。

從國外經驗看，預算監督主要靠議會

記者：廣州預算公開后，有不少市民反映“看不懂”，這應該怎樣解決?

姜明安：財政預算是非常專業、非常復雜的事，一個省、一個市的預算涉及幾十個領域，上百個部門，上千個項目，打印出來有好幾百頁，沒有專門的財會知識，不要說市民，像我這樣的人大代表也不一定都能看懂和發現問題。

從國外經驗來看，預算監督主要不是靠普通公眾，而是靠議會專門機構，比如議員中的預算、財經專家和律師組成，當然，反對黨、民間社團、媒體在預算監督中也有重要作用。

記者：我們國家應該怎么進行改革?

姜明安：我國要加強對預算的有效監督，主要也應依靠人大的預算專門委員會、財經專門委員會，這些委員會主要應由人大代表中的預算、財經專家組成。為此，要提高人大代表，特別是專門委員會委員的專職化比例。

像我這樣的人大代表和專委委員(我是北京市人大科教文衛委員會的委員)，其主要工作是做教授，給學生上課，指導碩博研究生，很忙，分配給履行代表、委員職責的時間可能只有我整個工作時間的10％左右。

我認為，今后，整個人大代表應有1％以上的專職，人大常委會應有80％以上的專職，預算專門委員會應為100％的專職。這樣，人大的立法和監督職能，特別是對預算的監督職能，才能有效地行使。

此外，預算監督也應發揮各種NGO和媒體的作用，由社會對之進行外部監督。

《預算法》要明確不公開的確認程序

記者：公開后，公眾普遍質疑“三公消費”沒有單列出來。財政部門回應，這些是跟著具體項目走的，比如，公款出國的費用，在外經貿部門有招商引資項目經費，出國的費用往往包含在里面。這個解釋是否成立?

姜明安：這種答復雖然是事實，但難于讓公眾滿意。政府今后在做“預算執行情況報告”是否可將“三公消費”單列出來呢?我想是可能的，只要政府有心做的話。

政府在預算方面的自我改革，應從滿足公眾知情權的需要出發，改進預算的編制和細化預算細目，滿足公眾對監督的需求。

記者：如果財政部門不改進，怎么辦?

姜明安：人大代表完全可以就此專門提出議案，或者對財政部門進行質詢，推動預算中“三公消費”的公開。

記者：《預算法》的修訂遲遲未能完成，從立法角度來看，你對其涉及預算公開的內容有何建議?

姜明安：《預算法》應該修訂，這是各界的共識。

從我個人專業的角度，我想《預算法》修改首先必須確定預算公開的原則，《預算法》應明確規定：預算公開是原則，不公開是例外。

此外，《預算法》對不公開的例外應加以具體列舉規定，明確不公開與公開的界限，防止今后一些地方、一些部門利用灰色地帶拒絕公開。

最后，《預算法》還要明確不公開的確認程序，比如公民對不公開的內容有異議，是否應經過人大預算專門委員會認定，或者經過―定級別的保密部門的認定。只有這樣，才能切實保障預算信息的公開，切實保障公民對政府預算的知情權。

“我們向33部門申請公開，只7個回復”

將預算放到網上令人振奮

記者：能否講述一下廣州接受財政公開申請的具體過程?

李德濤：10月8號，我在廣州財政網提交申請，8天后，大概是中午兩點多的時候，接到廣州財政局一位姓莊的工作人員

的電話，他告訴我，由于有114個部門的信息，太龐大，無法發郵件，可以自己去財政網的網站下載。并且講話很客氣，說如果我覺得公開的方式不滿意，也可以向他們提出來。

記者：10月23日，在公布了廣州市全部114個政府部門預算后，財政局的網站一度“癱瘓”。預料到這個結果了嗎?

李德濤：我們沒有想到這個結果，但是這個事情公布之后，能夠讓更多的人關心公共預算的話，就是一件好事，首先是很關心，慢慢意識到應該關心，然后才能討論、參與，監督的機制就慢慢建立了。

公開的預算存在3個問題

記者：你們對于廣州公開的預算有疑惑的地方嗎?

李德濤：主要有3個方面，第一，我們覺得廣州市財政局預算的職能陳述不是很詳細，應該寫清楚今年要干些什么，請多少人來干這個事情，要達到什么樣的目的，于完之后有沒有評估量化的標準，請這些人的工時是多少。甚至詳細到每人寫多少報告，打多少電話，這都是需要量化的標準。我們是希望在明年或者今后的預算中寫清楚的。

第二，我們看到2009年的預算中沒有往年的數據，僅僅是單列了2009年的，但是如果把2008年、2007年的數據也一并放上去的話，那就可以看到一個部門最近幾年的預算安排是否有增長或者減少，在什么時候有這種變化，這種變化是不是應該的。

第三，我們是覺得部門預算的許多項目、詞匯都沒有一個很詳細的解釋。

記者：相關部門還可以做哪些工作?

李德濤：除此之外，財政局還可以做的就是，向公民宣傳一些關于財政公開的信息和財政方面的具體知識，這方面的宣傳也是沒有做夠的。

《國家信息公開條例》讓我們理直氣壯

記者：這是你們第幾輪遞交預算公開的申請了?

李德濤：這是第二輪的申請了。先前一輪是從2008年5月1日《國家信息公開條例》頒布開始的，因為有了這個條例，我們的申請才有依據，才理直氣壯。

記者：具體以怎樣的形式遞交，涉及多少部門?

李德濤：要看不同的部門接受怎樣的形式。主要包括網站平臺的受理，郵箱、信件、傳真等等。

今年我們計劃33個部門，去年差不多也是同樣的數字，我們想的是連續幾年跟蹤同一個部門，這樣才看得出來他們對待公開預算的態度變化。

記者：今年這一輪申請具體涉及哪些部門?他們的回應怎么樣?

李德濤：涉及中央級別的部門有15個，衛生、科技、教育、環保、發改委、統計局、中央銀行等；地方的則是各個財政局，有北京、上海、廣州、南京、重慶、成都，以及深圳市的各個區等。因為公司在深圳，對于本地的預算相對關心一點。

中央部委方面，10月26號收到了環境保護部的回復，已經向我們公布了預算，隨后我們會把這些內容放到“中國預算網”上去；國家發改委最近也給了回復，說是秘密；其他部門我們就沒有收到回復了。

記者：就現在來看，回復的比例是多少?

李德濤：我們收到的回復有7個，33個里占到7個，比例很低；而且按照《國家信息公開條例》的規定，15個工作日內必須作出回復，現在看來，還是有一部分中央部委和地方沒有達到這個要求。

不過有一個部門已經向我作了說明，就是深圳市保安區財政局，他們說看到申請的時間較晚，希望推遲15天，并且答應盡快回復。

記者：那作出回應的有哪些部門呢?

李德濤：廣州、上海、深圳福田區、深圳龍崗區財政局、發改委、環保局，還有南京市財政局。

但是南京財政局是在提交第二天，在財政局網站上直接回復我的，所以我一直不知道，也是今天才看到。當時我明確說希望通過郵件方式看到回復，而且他們的回復并不讓我滿意。因為只提供了一段預算支出大致情況的文字性介紹，沒有完全公開。作為財政局人員，應該了解要給我提供什么。

公開政府預算應向全國推行

10月9日，深圳“公共預算觀察志愿者”組織成員李德濤向上海市財政局請求公開上海市2009年市級部門預算以“國家秘密”為由遭拒。

不到一個月，該局就改弦更張，推出《關于進一步推進市級預算信息公開的實施方案》。該方案稱：上海市本級政府預算、部門預算、轉移支付和專項資金等4項財政收支信息將公開；將逐漸擴大報送市人代會的部門預算范圍，2010年擴大到100個部門，2011年實現市級部門預算全部報送。

如此知過即改，值得肯定。現在，國家預算不是秘密，國家決算也不是秘密。廣州和上海的經驗應向全國推行，以明文的形式寫入相關行政制度，為防止地方的抵制，全國人大也可將此確認為一項法律，對阻撓公開的官員追究法律責任。

道理非常簡單：政府所取得、并花出去的每一分錢，都來自民眾。政府當然也有道德與政治上的責任，把錢是如何收來的又將如何花出去，報告給納稅人。

從這個意義上說，地方財政部門向同級人大報告比較詳盡的預決算信息，尤其是部門預算，乃是預算公開的第一步，而最終則是要把這些信息向公眾公布。廣州已經向社會公開7多數預算信息，根據此次上海的“方案”和“實施意見”，預決算信息同樣也將有一部分向社會公開，也即向納稅人公開。

理想的狀態是，預決算從形成第一稿草案時，就應當向公眾公開，至少應當向人大代表公開。只有從一開始就對公眾開放，預算的編制者才會受到一種強烈的道德