擔當行政職能的事業單位改革調研報告

擔當行政職能的事業單位改革調研報告

中心《關于分類推動事業單位改革的指導看法》（以下簡稱《指導看法》）的發布標記著事業單位分類改革工作的全面啟動。依據國家要求，XX省已于20xx年年底完成了事業單位的分類工作。結合分類工作實際，筆者通過對有關法律問題的思索，對擔當行政職能事業單位的改革問題予以探討。

擔當行政職能事業單位的類型

從本源意義上說，事業單位的存在主要是為了供應公共服務，并不應當擔當有關行政職能，但是基于現實工作須要，事業單位以各種形式擔當著行政職能。依據事業單位擔當行政職能的不同依據，可分為以下三個類型。

1.職權性事業單位，即依據憲法和有關組織法的規定，應當作為行政機構，其上級部門也是行政機構，但因受本級行政機構數額和行政編制數量的限制，被列為事業單位，我們俗稱為“事業局”，如有些地方的學問產權局、測繪局。

2.授權性事業單位，依據《指導看法》指的是有法律法規和中心有關政策授權行使行政職能的事業單位。我們對授權性事業單位的認定，主要是進行三個層次的推斷，一是擔當的職能是行政職能；二是擔當的行政職能有法律法規和中心有關政策授權；三是授權明確指向了事業單位。法律，是全國人大及其常委會依法制定的規范性文件。法規，在事業單位分類改革中，《指導看法》將其確定為行政法規，地方性法規解除在外。依據《行政法規制定程序條例》，行政法規的名稱通常為“條例、規定、方法”，也就是說除此以外的任何形式的規范性文件都沒有授權地位，包括地方性法規、地方規章、部門規章，以及其他規范性文件。

3.托付性事業單位，此類事業單位分為有法律法規托付的事業單位和行政機關自行托付的事業單位。有法律法規托付是指有文件明確授權行政機關可以將某項行政職能托付給事業單位擔當。自行托付是行政機關以內部文件的形式將某項行政職能托付給事業單位擔當。

事業單位行政職能的歸位問題

1.職權性事業單位行政職能的歸位問題。職權性事業單位行使的行政職能，是憲法和組織法賜予政府的固有職能。固有職能和授權職能不一樣，固有職能只能由行政機關來行使，不得由其他組織行使；而授權職能可以基于法律法規授權，由事業單位和社會組織行使。所以，應當將職權性事業單位改革為行政機關。

2.授權性事業單位行政職能的歸位問題。《指導看法》明確指出，對部分擔當行政職能的事業單位，要將其行政職能劃歸為行政機構；對完全擔當行政職能的事業單位，可調整為相關行政機構的內設機構，確需單獨設置的，要在精簡的基礎上綜合設置。我們可以看出，《指導看法》將行政類事業單位單獨設置是比較審慎的，只有在確需單獨設置的狀況下，才予以單獨設置，一般狀況下是要將該行政職能交回行政機關。

3.托付性事業單位行政職能的歸位問題。在行政托付中，受托付單位只能以托付單位名義對外行使行政職能，不能以自己名義對外獨立擔當責任，這樣就造成了權責分別的狀況，所以從長遠來看，應當將托付性事業單位的行政職能交回行政機關。但又要依據不同狀況區分對待，行政機關自行托付的行政職能應當立即交回機關，因為自行托付從其本質上來講是違法的；而有法律法規依據的托付，是合法的托付，行政職能可以短暫由事業單位行使。

擔當行政職能事業單位的改革路徑

1.托付性事業單位的改革路徑。

托付性事業單位行政職能剝離后，工作任務嚴峻不足的，可以撤銷或者并入其他事業單位；工作任務足以撐起一個單位的，仍舊將其保留在事業單位序列中。

2.在行政機構限額不突破狀況下，職權性事業單位和授權性事業單位的改革路徑。

職權性事業單位的改革，須要結合大部制改革統籌進行，詳細來說，就是把大部制改革削減的機構個數，調劑給職權性事業單位運用，做到“有增有減，動態平衡”。

授權性事業單位，應當將其單獨設置，詳細形式可作為行政機關直屬機構，這樣既可以不增加行政機構個數，又可以保證其相對獨立的行政主體身份。

3.在行政編制總量不突破狀況下，職權性事業單位和授權性事業單位的改革路徑。

由于職權性事業單位和授權性事業單位實有人員數量眾多，僅憑接收機關運用空余編制和自然減員的方式，在短時間內難以解決接收人員的身份問題，還須要設置改革過渡期，以不同手段完成改革任務。

在改革過渡期內，可以通過以下兩個方式調劑行政編制，一是跨層級調劑行政編制，目前，遼寧省鄉鎮存在肯定數量的空余行政編制，短暫可通過上提運用的方式盤活存量。二是跨部門調劑行政編制，將政府部門存在的空余編制和因接收軍轉干部增加的行政編制，調劑給用編單位，用以消化接收人員。

在改革過渡期內，還可以通過以下兩個方式限制行政編制運用數量，一是對職權性事業單位和授權性事業單位實行“退一減一”的管理方式，以削減編制規模。二是依據《公務員法》“凡進必考”的規定，只把通過公務員考試的事業人員納入公務員序列中來，對于無法通過考試和不情愿進入公務員隊伍的人員，可以探究聘任制公務員制度、政府雇員制度等方式解決有關人員的身份問題。

近日中心九號文件要求，嚴禁各級機關擠占鄉鎮一線工作人員行政編制，這對上提調劑運用鄉鎮編制有了嚴格限制。如何在遵守中心規定的前提下完成好事業單位改革任務，是當務之急。我們認為，應當抓好鄉鎮管理體制改革，鄉鎮管理體制不僅要理順隸屬關系和管理體制，更要在此次鄉鎮體制改革中核定鄉鎮一線工作所須要的行政編制，要把一線行政編制作為一條紅線，不能找任何理由予以突破。另外，已經享有行政編制身份的優秀鄉鎮公務員，在一輪又一輪的遴選考試和正常的人事調動中不斷流失。鄉鎮行政工作更多的是依靠長期在當地工作、卻又沒有公務員身份的事業人員和政府雇員。所以，從以上幾個方面來看，客觀上存在著調劑鄉鎮行政編制的可能性。但在實際操作中，也應留意以下幾個問題。

一是要探究“有償調劑”制度。把鄉鎮行政編制跨層級調劑和公務員考錄制度相結合。對于大量從事鄉鎮工作卻又沒有公務員身份的人，應當主動探究通過專項公務員考試或者參與一般公務員考試予以加分的照看政策。當然，如何厘清這部分人員是比較難的問題，這須要當地的組織、編制、財政、人事部門聯合確認，以保證公正性。

二是要探究“有償回報”制度。運用鄉鎮編制的行政類事業單位，應當對鄉鎮有償“回報”。當然“回報”的方式有許多種，就本文所要探究的是錄用考試和人事調動方面的“回報”，無論是省級、市級還是縣級部門，只要跨層級運用了鄉鎮行政編制，都應當在自己單位有空編的狀況下，優先考慮從所調劑鄉鎮中選用工作人員，尤其是那些表現優秀的人員。當然，選用程序還必需遵守《公務員法》有關規定。

三是要探究“下放管理”模式。對于那些行政類事業單位，由于其編制規模大，省一級政府的空余編制難以解決其現實須要，同時依據其日常的管轄范圍來看，也的確存在著分地域管理的現實問題。有些省級事業單位在地級市設有工作機構，但是人員編制和財政經費都由省級部門保障；還有些省級事業單位原本就設置在地級市。這樣，應當探究機構“下放管理”，一方面減輕行政類事業單位改革的難度，另一方面為從當地聘請的工作人員供應工作生活便利。

四是應當賜予地方機構編制部門編制調劑運用權。目前跨層級調劑行政編制須要中心審批，跨部門調劑行政編制須要省政府審批。地方編制無論是縱向跨層級運用還是橫向跨部門運用，都是地方性事務，應當適當的賜予地方權力，尤其對于省級機構編制部門來說，更須要擁有這樣的調劑權來保障全省的各項改革任務，尤其是事業單位分類改革。

關于地方性法規“授權”的問題

依據效力等級，地方性法規是低于憲法、法律和行政法規的。在事業單位分類改革中，地方性法規能否成為授權依據引起了地方機構編制部門的重視。遼寧省也有大量事業單位基于地方性法規的授權而從事有關行政管理工作，比如遼河愛護區管理局和凌河愛護區管理局。有關地方性法規的授權探討，事實上就是地方性法規立法權限問題的探討，這涉及到中心和地方的立法權限。

1.我國地方性法規的立法權限內容

我國《憲法》對中心立法權限和地方立法權限并未做細致區分，事實上對地方性法規進行立法確認的是《立法法》。依據《立法法》第六十四條規定，地方性法規可以規定以下事項。

一是為執行法律、行政法規的規定，須要依據本行政區域的實際狀況作詳細規定的事項。這一規定是指在有上位法的狀況下，為保證法律和行政法規的實行，地方性法規制定執行性法規。這類法規的制定，必須要以現有的法律和行政法規為基礎，不能有任何“超越”權限范圍的條文。為便利起見，下文稱之為執行性地方性法規。

二是在全國人大及其常委會專屬立法權外，中心尚未立法的事項。《立法法》第六十四條其次款規定“除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或行政法規的，省、自治區、直轄市和較大市依據本地方的詳細狀況和實際須要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當予以修改或廢止”，屬于全國人大及其常委會的制定法律的保留事項總共有十項：（1）國家主權事項；（2）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；（3）民族區域自治制度、特殊行政區制度、基層群眾自治制度；（4）犯罪和刑罰；（5）對公民政治權的剝奪、限制人身自由的強制和懲罰；（6）對非國有財產的征收；（7）民事基本制度；（8）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；（9）訴訟和仲裁制度；（10）其他事項。

三是屬于地方性事務須要制定地方性法規的事項。有些事項純屬地方性事務或具有地方性特色的事務，比如遼寧省遼河愛護區的地方規定就屬于地方事務，一般來說，該事項不須要制定法律、行政法規來規定。

2.執行性地方法規授權之探討

執行性地方性法規授權的探討主要以《行政許可法》和《行政懲罰法》為例進行分析。《行政許可法》規定，已經制定法律、行政法規的，地方性法規可以在法律、行政法規議定的行政許可范圍內，做出詳細規定。《行政懲罰法》規定，法律、行政法規對違法行為已經做出行政懲罰規定的，地方性法規須要做出詳細規定的，必需在法律、行政法規規定的賜予行政懲罰的行為種類和幅度的范圍內做出詳細規定。從以上來看，執行性的地方性法規并沒有授權的余地。筆者認為，依據《立法法》的規定，對于法律保留事項中除有關犯罪和刑法，以及對公民政治權力剝奪和限制人員自由的強制措施外，也可以對其他法律保留事項采納執行性規定。

3.創設性地方性法規授權之探討

依據《行政懲罰法》規定，法律可以設定各種行政懲罰；限制人身自由的行政懲罰，只能由法律設定；行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政懲罰。在尚未有法律和行政法規時，地方性法規可以設定限制人身自由和吊銷營業執照以外的行政懲罰。也就是說，地方性法規可以創設懲罰權力，同時可以賜予授權主體行政職能。但是，有一個疑問不得不說，就是在法律并沒有規定地方性法規可以創設某種權力的狀況下，是不是地方性法規都有創設權力，這事實上就是問上述那些地方性法規懲罰創設權力究竟是來自于地方性法規還是來自于法律事先規定地方性法規擁有此項權力。這涉及到授權立法以及地方性法規獨立立法權的問題。行政法理論認為，基于授權立法的合法性，是可以承認地方性法規的創設權力的。這里有必要強調一點，基于授權而產生的創設權，不能再進行授權。但是授權立法并不能作為地方性法規獨立立法權的依據，要考察其是否有獨立立法權，主要應探討在沒有法律授權的狀況下，其是否有獨立的授權地位。

筆者認為，地方性法規事實上并沒有真正獨立意義上的立法權，也就是說其并沒有憑借自身的立法地位予以規定行政職能的權力。因為這些地方性法規的效力都是短暫的，當法律或者行政法規對地方性法規規定的事項加以規定并發生適用沖突時，地方性法規是須要修改或廢止的。這種立法模式來源于我國是單一制國家，立法權集中在中心。但是，不得不說的一個現實問題是，當前各地方為發展的須要，都制定了某些相抵觸的法規。緣由就是地方事權范圍太小，導致地方違法行政。

另外，民族自治地方法規的立法權和一般的地方性法規的立法權并不一樣，《立法法》第六十六條規定“自治條例和單行條例可以依照當地民族的特點，對