城鄉統籌發展試驗成都“樣本”考察

統籌城鄉發展，推進城鄉一體化是全面建設小康社會的內在要求。改革開放以來，我國實行了一系列旨在促進城鄉統籌協調發展的改革舉措和政策措施。黨的十六大以后，各地把推進統籌城鄉協調發展、推進城鄉一體化作為保持經濟社會持續健康發展的重要措施來抓。黨的十七大更是明確指出，“要加強農業基礎地位，走中國特色農業現代化道路，建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”。但不可諱言的是，城鄉差距擴大的趨勢在繼續發展，城鄉有別的管理體制、城鄉分割的市場體制以及城鄉不均的投入機制使城鄉二元結構的矛盾依然存在。而成都市作為綜合配套改革試驗區，在統籌城鄉協調發展方面進行了一場堅持不懈、系統推進的改革，其實踐經驗值得推廣。一、問題與緣起：城鄉二元化的體制性因素及其表現在我國經濟社會面貌已經發生巨大變化，社會生產力和綜合國力已有明顯提高的情況下，城鄉二元結構依然十分突出，除了受工業化階段和生產力發展水平制約外，關鍵還是制約城鄉二元結構的諸多體制性問題尚未得到根本解決，主要表現為：一是城鄉有別的管理體制。計劃經濟時期，為了加快工業化建設，國家一方面運用行政手段，如通過強制性糧食統購統銷和工農產品剪刀差，將農業剩余轉化為工業的積累；另一方面限制農村人口向城市遷移，以維持資本密集型城市大工業的發展。改革開放以來，在計劃經濟時期形成的城鄉有別的戶籍管理、勞動用工和社會福利制度在相當程度上被沿襲下來，盡管一些地方進行了戶籍制度改革，但這些改革因為隱藏在背后的社會福利保障等諸多因素，需要支付的社會成本較高，進展還不大，因而城鄉居民在就業機會和社會福利水平等方面事實上的不平等還未根本改變。由此帶來的問題是：限制了城鄉勞動力的自由遷徙，尤其是限制了中心城區人才向城市周圍的中小城鎮自由合理流動；不利于引導農民進城務工、農村人口向城鎮集中；制約了城鄉統一勞動力市場的形成，遏制了城鄉消費市場的進一步拉動，阻礙了城鄉經濟社會的有序快速發展；難以對外來流動人口實施有效的管理，等等。二是城鄉分割的市場體系。從商品市場看，農民由于組織化程度低，一般只能進入城市集貿市場進行零星的、小規模的現貨交易，基本上沒有進入批發市場，更難以參與大宗遠期合約和期貨交易。從要素市場看，因農業平均利潤率偏低和受利益驅動，貨幣市場和資本市場主要面向城市經濟，城市相對充裕的資金沒有進入農村，農民進入貨幣市場和資本市場的條件和渠道都十分有限。尤其是農村土地轉化為工業和城市建設用地不能直接市場化，必須通過國家征用轉化為國有土地后才能進入市場，由于一級市場由國家控制，二級市場農民很難進入，因此，農民在土地交易中處于弱勢地位，難以分享農地向非農地轉化過程中形成的巨額增值收益。三是城鄉不均的投入機制。計劃經濟時期，為了維持資本密集型城市大工業的發展，國家將資金、技術、人才等生產要素集中投向城市，同時依靠農業積累支持城市工業發展。改革開放后，一方面，農村的資本、勞動力和土地等生產要素在經濟效益驅動下，向城市轉移和集聚；另一方面，國家在科教文衛等公共服務設施投入上，繼續向城市傾斜，農村卻在一定程度上依靠自我積累進行相應的基礎設施和公共服務設施建設，由此帶來城鄉在公共服務等各方面的差距不斷擴大。綜上所述，體制性因素事實上形成了農業和農村發展與工業化和城市發展的相互隔離，是造成城鄉二元結構的關鍵所在。二、改革與突破：成都市統籌城鄉協調發展的體制機制創新綜合配套改革試驗區的試驗出發點在于深化改革，主要是側重于體制機制的自主創新。成都市自2003年以來，深入實施城鄉統籌、“四位一體”科學發展總體戰略，統籌實施“三個集中”，推進新型工業化、新型城鎮化和農業現代化；著力推進城鄉規劃、產業發展、市場體制、基礎設施、公共服務和管理體制“六個一體化”；①大力推進農村產權制度改革、農村新型基層治理機制建設、村級公共服務和社會管理改革、農村土地綜合整治等農村工作“四大基礎工程”，統籌城鄉綜合配套改革穩步推進。試驗區建設取得新進展，實現了經濟社會平穩較快發展，其實踐經驗值得總結推廣。其體制和機制的創新主要表現在以下幾個方面：（一）推進城鄉管理體制一體化，建立統籌城鄉的行政、財政和社會管理體制城鄉管理體制一體化是針對我國計劃經濟體制下形成的城市偏向的行政管理體制提出來的，其實質是從宏觀制度上打破城鄉二元治理結構，破除城鄉管理體制上的不一致，建立統籌城鄉的行政管理、財政管理、基層治理體制機制，營造城鄉平等的發展環境。首先，打破城鄉分治的行政管理格局。2003年以來，成都市對規劃、農業、交通、財政等30多個部門進行歸并調整，率先在全省實施鄉鎮區劃調整和管理體制改革，撤并了30%的鄉鎮、47%的行政村，初步形成城鄉一體的新型管理體制。實施規范化服務型政府建設，便民和社會服務中心一直延伸到每個鄉鎮、村（社區）。其次，實行一元化戶籍管理，完善農村新型社區管理方式。隨著市委、市政府“統籌城鄉”發展的配套改革戰略的實施，成都市開始了對戶籍制度的改革，率先在全國推行一元化戶籍管理制度，取消農業戶口和非農業戶口，市民、農民統一登記為居民戶口，妥善解決了“農改居”問題。2004年4月，首批既有土地又有城市居民身份的1951名“新市民”在青羊區產生。這些新市民除享受城市居民待遇外，還繼續保留著土地收益權和集體經濟分配權。這一戶籍管理制度上的最大亮點在于，成都市農民可通過在城市租房獲得成都市戶口。2006年10月，成都市委、市政府聯合發出《中共成都市委、成都市人民政府關于深化戶籍制度改革、深入推進城鄉一體化的意見（試行）》，宣布實行戶籍制度改革，最大的突破是放寬了到成都市落戶的戶口政策，放寬后的條件包括：成都市行政區域內的農村戶口在城市租房一年以上，可在實際居住地辦理常住戶口；成都市外人員購買90平方米以上的二手房，或暫住滿3年擁有合法固定住所且與用人單位簽訂勞動合同也可辦理成都常住戶口；大學生只要落實工作單位即可在成都市辦理常住戶口。這次戶籍制度改革，消除了農民向城鎮轉移的“門戶”限制。到2007年，成都市已全面建立城鄉一體的戶籍登記管理制度，取消農業和非農業戶口性質的劃分。為了深化戶籍制度改革，進一步消融城鄉二元結構，消除農村富余勞動力向城鎮轉移的障礙，2008年，成都市對戶籍制度再次進行改革調整，出臺了《深化戶籍制度改革推進城鄉一體化的意見》，提出“農民到城鎮入戶的戶口政策”。根據這一政策，具有成都市戶籍的進城務工農民，只要租住合法產權的成套私人住宅，經房主本人同意，即可辦理城鎮戶口；但房屋退租后，租戶須將戶口遷至新的居住地，以便后來租房者辦理入戶手續。這一制度上的變革，實現了進城務工勞動者真正意義上的自由遷徙。它將個人租賃性住房納入可以登記入戶的范圍，且無租住時間限制和租房面積限制，打破了因戶籍管理阻礙進城務工農民向城鎮居民轉變的限制，具有很強的創新性。最后，建立財政支農穩定增長機制。2009年成都市、縣兩級財政對“三農”投入192.3億元，較2002年增長了26倍，6年累計投入594.8億元。②同時，創新城市支持農村機制，每年把城市土地較大部分收益用于支持農村。發揮政府投入啟動社會投資的杠桿作用，吸引了大量社會資金參與農村建設。通過這些舉措，推動了原來注重服務城市的政府職能向農村有效延伸和覆蓋。（二）開展農地綜合整治和產權制度改革，建立和完善城鄉統一的市場經濟體制城鄉市場經濟體制一體化，就是要求改變目前在生產要素的配置和使用上過多向城市傾斜的政策，打破限制土地、勞動力、資金、技術等生產要素自由流動的體制性障礙，在城市和農村中確立起基于社會主義市場經濟“一體”的管理體制和運行機制，從而實現城鄉資源的市場化配置。由于歷史的、客觀的原因，農村的市場化改革還很滯后，農民并不是真正的市場主體。而土地是最重要的生產要素，因此，實現農村土地與市場的對接，促進土地要素市場化，進而帶動“農村勞動力”要素的自由流動，是破解城鄉二元體制的關鍵?！拔覀儼颜麄€錦江區作為一個土地綜合整治的項目，按照‘大統籌、大集中、大流轉’的方式來搞建設和土地的這樣一個流轉。然后就把這個所有的建設用地按照統一的規劃進行布局進行流轉。第一步是成立了11個公司，每個村聯合成立了一個大的集團公司，是按照各自擁有的建設用地的指標入的股，約定收益按建設用地指標比例進行分配，在核算過程中，首先扣除土地綜合整治的成本，包括農民新區里面的基礎設施和土地的平整費用，之后再來結算，有多少算多少，這過程中政府不分一分錢、不分一分地，這個各自建設用地指標按比例分配回小公司、分公司里面以后，都是按照各自的章程再進行分配。”③成都市在土地整理和增減掛鉤試點的基礎上，從試驗區建設的實際出發，充分運用災后重建中形成的新農村規劃“四性”原則，在廣大農村整體規劃推進田、水、路、林、村綜合整治，擬用6年時間徹底改變農村面貌，新增耕地30萬畝，使300多萬農村居民逐步實現城鎮化。截至2009年底，已實施土地整理191.4萬畝，新增耕地24萬畝，累計投資230.1億元，預計再用六年時間新增耕地30萬畝，使500多萬農村居民生產生活條件明顯改善，徹底改變農村面貌。④此外，為了進一步解放和發展農村生產力，成都市推進以農村產權制度改革為核心的農村市場化改革，促進土地、勞動力、資本、技術等在城鄉自由流動、優化配置。自2008年1月1日出臺《關于加強耕地保護進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見（試行）》，成都市在全國率先啟動了農村產權制度改革，推動建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代農村產權制度，以“還權賦能”為核心，對農村土地和房屋實施確權、登記和頒證，將農民對土地和房屋的財產權落到實處；設立了市、縣、鄉三級農村產權交易中心，推動農村產權規范、有序流轉。其中，以“還權賦能”為核心的確權頒證，在成都統籌城鄉各領域的先行先試工作中成為一大亮點。確權頒證是指將憲法規定的農村各種產權通過權證的形式確定到戶，使之成為農民的法定資產，并賦予其可流轉的要素稟賦，以及市場化的資本稟賦。這一舉措是建立健全現代農村產權制度的基礎性環節，它明晰了農村土地權屬，不僅為多種形式的適度規模經營培育了市場環境，而且為“農村勞動力”要素和“土地”要素在城鄉市場之間自由流動提供了法律保障。經過兩年的實踐，成都農村產權制度改革取得了明顯成效。2009年，成都市共有222個鄉鎮、1700個村（涉農社區）、24247個組（社）開展農村產權制度改革工作，涉及農戶122.49萬戶。完成入戶摸底117.09萬戶，完成土地測繪95.10萬戶，完成確權公示75.83萬戶，完成確權頒證37.84萬戶，分別占1700個村（涉農社區）農戶總數的95.6%、77.6%、61.9%、30.9%。⑤通過全市范圍的農村土地實測確權頒證，提高了農村土地權屬明晰度；通過在全國率先建立農村產權交易中心，實施農村土地流轉擔保等配套政策，提高了農村土地流轉活躍度；通過大力實施土地整理和開展“城市建設用地的增加與農村建設用地的減少相掛鉤”試點，提升了農村土地的集約利用水平和城鄉土地要素流動的自由度；通過創新集體建設用地使用權流轉辦法，著力推進城鄉土地同權同價，為構建城鄉一體的土地制度作出了積極探索。與此同時，成都市設立了市、縣、鄉三級農村產權交易中心，推動農村產權規范有序流轉，在全國率先創設耕地保護基金，已發放耕?；?4.6億元，惠及140.2萬農戶，確保耕地總量不減少、糧食生產能力不下降。推動農村投融資體制改革，組建市、縣兩級現代農業發展、小城鎮建設和農業物流公司，已成立5家村鎮銀行和12家小額貸款公司，搭建了多元化投入的平臺；制定農村產權抵押融資辦法，引入農業擔保和保險機制，增強了農業和農戶抗風險能力，吸納社會資金投入農業農村。成都市城鄉市場體制一體化改革解決了城市發展“地從哪里來”和農村發展“錢從哪里來”兩個必須回答的問題，城鄉一體化的市場機制讓城市資本和農村土地資源互惠共享，提高了農村和農民在土地增值中的分配份額，促進了城鄉同發展共繁榮。農村產權制度改革的成果還在“5.12”汶川地震災后重建中得到了充分展現，起到了雪中送炭的作用。在產權改革的基礎上，都江堰市、彭州市等災區為受災農戶提供重建融資擔保，解決貸款無抵押擔保物問題，及時有效地解決了災后重建巨額資金的籌集難題。（三）推進城鄉公共服務均等化，建立城鄉居民共創共享改革發展成果的體制機制城鄉公共服務均等化是針對我國計劃經濟體制下形成的城市偏向的公共服務供給制度而提出來的，是指從制度安排上打破城鄉二元治理結構，在堅持社會公平、正義理念下，政府統籌城鄉基本公共服務建設，逐步實現公共服務均等化，形成城鄉平等的經濟社會發展環境。其中，教育、醫療、就業、社會保障、文化等是公共服務的重要內容。近年來，成都市在城鄉公共服務一體化方面取得了明顯成效，主要表現在：其一，建立城鄉統籌的社保制度。一是健全完善被征地農轉非人員社會保險制度，將2004年以后新征地農民一次性貨幣化安置改變為納入城鎮基本養老、醫療保險的強制性制度安排，對2004年以前的已征地農民，市縣兩級財政安排10年內注入45億元補貼資金，解決其社會保險問題。二是健全完善農民工綜合社會保險制度，于2003年在全市啟動實施農民工綜合社會保險，目前參保農民工保險待遇擴大到了工傷補償、住院醫保和老年補貼、門診補貼、計劃生育補貼5項，其中工傷補償、住院醫保與城鎮職工同等。三是健全完善新型農村合作醫療制度。2004年4月開始，在全市農村普遍推行新農合制度，率先在全國省會城市實現新農合全覆蓋。四是先行先試新型農民養老保險。在國家沒有農民養老保險制度安排的情況下，按照“城鄉銜接、農民自愿、個人繳費、政府補貼”的思路，采取“農民自己繳費一部分，集體經濟組織補助一部分，政府補貼一部分”的籌資方式，探索實行社會統籌與個人賬戶相結合的農民養老保險制度；并在邛崍市糧食規模化經營綜合試點區進行了農民土地承包經營權換社保試點。通過這些制度安排及其實施，一定程度上解決了農民向城鎮集中的后顧之憂，加快了農民向城鎮集中的速度。其二，建立城鄉統籌的公共醫療衛生服務制度。第一，壯大城鄉醫療衛生服務機構，2009年底，全市共有各類衛生機構4053個，其中醫院310個，社區衛生服務中心（站）146個，衛生院252個，婦幼保健院21個，疾病預防控制機構22個，衛生監督機構23個，?？萍膊》乐嗡?個，門診部96個，診所、衛生所和醫務室3162個，其他衛生機構13個。2009年度機構數較2008年度增加96個，主要是診所、衛生所和醫務室增加76個，醫院增加13個，社區衛生服務中心（站）增加7個，鄉鎮衛生院略有減少（非建制鄉鎮衛生院撤并或改制）。此外，2009年全市村衛生室達2864個，較2008年增加14個。醫療機構床位持續增加。2009年底，全市醫療機構共有床位61966張，其中醫院、衛生院床位57109張（占92%），全市每千人口醫療機構床位數達到5.44張。第二，全民醫療保障體系進一步完善。逐步建立和完善城鎮職工基本醫療保險、城鄉居民基本醫療保險（包括新型農村合作醫療、城鎮居民、少兒住院互助金、市屬高等院校大學生）和補充醫療保險等保險險種。截至2009年底，全市基本醫療保險參保人數達1106.83萬人，其中，城鎮職工基本醫療保險（含失地農民）326.32萬人，農民工醫療保險108.51萬人，新型農村合作醫療489.64萬人，城鎮居民基本醫療保險182.36萬人，城鄉醫療保障體系日益健全，實現了醫療保障全覆蓋。⑥其三，建立城鄉統籌的勞動就業服務制度。為確保進入城鎮農民穩定就業、生活安心，成都將城鎮公共就業服務政策向農民延伸，在促進進城農民就業方面做了大量工作：一是加強農民集中居住區勞動保障工作平臺建設，建立覆蓋城鎮和農村的人力資源信息網絡，實施城鄉勞動力就業實名制動態管理和勞動保障監察網格化動態管理。郫縣、溫江區把農民集中居住區勞動保障站納入統一建設規劃，打造了一流的勞動保障工作平臺。二是對農村勞動力實施轉移就業引導性培訓、就業技能培訓、創業培訓、實用技術培訓等四大類免費培訓，為農民工提供技能培訓補貼和技能鑒定補貼，提高了農民在城鎮就業的競爭能力。三是實施就業援助制度，通過就業援助962110服務熱線“一對一”工作機制，托底安置就業。四是鼓勵和扶持“家庭創業”和社區靈活就業。對失地農民個人或家庭自主創業的，進行政策扶持。鼓勵發展街道、社區勞務派遣組織，組織失地農民和農村富余勞動力到就近就地的工業集中發展區就業和第三產業服務業就業。這些措施都對促進農民在城鎮穩定就業產生了積極效果。據統計，截至2008年6月末，失地農民集中居住區勞動力12.53萬人，就業12.03萬人，就業率為96%，基本實現了比較充分就業。就業結構實現了由2002年的一、三、二到2007年的三、二、一的轉變，初步解決了“三個集中”過程中“人往哪里去”的關鍵難題。⑦其四，建立城鄉統籌的教育制度。自統籌城鄉改革以來，投入10余億元改造農村中小學危房，新建和整修鄉村學校400余所；安排1000萬元用于鄉村學校信息化建設，推動城市優質教育資源與農村教學對接；實施農民培訓工程，培訓農民80.3萬人次；抽調了400名優秀教師到鄉村學校支教。教師實行“縣管校用”，從“同縣同酬”逐步向“同城同酬”過渡。在都江堰市，還按工作半徑向教師發放補貼，半徑大的農村教師補貼超過城市教師。從2009年開始，成都實施“名校下鄉”，市民心目中最好的三所學?！啥计咧?、石室中學、樹德中學，分別領辦遠郊農村的都江堰聚源高級中學、彭州白馬中學、崇州懷遠中學，讓農村孩子“少花錢，上好學”。此外，創新城市支持農村機制，每年土地出讓的較大部分收益都用于支持農村。發揮政府投入撬動社會投資的杠桿作用，吸引大量社會資金參與農村發展。通過城鄉公共服務一體化的制度建設，成都市有效推進了城鄉基本公共服務均等化。就業政策和就業工作覆蓋城鄉所有勞動者，城鄉勞動者實現平等就業；農村410所中小學、223個鄉鎮衛生院、2396個村衛生站全部進行了標準化建設；推動了城鄉教師、醫生互動交流，優質教育、衛生資源向農村傾斜。⑧三、評價與建議：統籌城鄉協調發展的制度選擇統籌城鄉綜合配套改革試點地區的動力來源既然是綜合配套改革試點，其最有價值的應該是向體制機制要潛力、要動力、要能力，改革創新便是綜合配套改革試點地區的最大動力。從一定意義上說，綜合配套改革試點地區獲得的也是一種“試錯特權”，因此這些地區也應大膽地嘗試各種改革，勇于先行先試，而進行體制機制創新則是城鄉一體化建設的關鍵。在西部大開發的大背景和全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的條件下，成都市更應該抓住機遇，大膽地進行體制的改革和創新。統籌城鄉試點改革以來，成都市在城鄉一體化管理體制機制建設方面進行了有效的探索，取得了較大的成效。無論是城鄉居民的收入與生活水平，還是城鄉經濟與社會的發展均取得了顯著進步。但長期以來形成的城鄉分割格局，很難在短期內得以根本改變。由于各種歷史和經濟原因，我國社會形成的城鄉二元結構以及與城鄉二元結構相對應的相關法律和政策，已成為制約城鄉一體化的瓶頸，如果長期得不到解決，就會制約城鄉一體化的進一步發展。對于成都市而言，必須進一步深化改革，積極探索體制改革和制度創新，統籌城鄉發展，加快推進城鄉一體化。（一）分階段、有步驟、有彈性地推進戶籍管理制度改革，實現統籌城鄉的管理體制成都市實施的“一元化”戶籍管理制度極大地促進了成都市城市化、工業化和現代化的進程。但由于與戶籍相配套的制度沒有進行全面、有效的改革，加之政府財政壓力加大等原因，使得戶籍制度改革也難以深入下去。城鄉二元財政稅收制度、二元金融擔保制度、二元土地房產制度、二元就業失業保障制度、二元教育制度、二元醫療制度、二元養老制度等等的存在，造成戶籍制度改革方向不清、難度加大。戶籍制度改革本身并不太復雜，但隱藏在戶籍制度之后的社會利益分配格局卻非常復雜?，F行戶籍制度的一個突出問題是由戶籍制度帶來多種社會福利待遇的不公。計劃經濟體制形成的以戶口登記為標準，城鄉分割的就業、社會保障、退伍安置等行政工作，給戶籍管理附加了過多的不合理社會管理功能，使戶籍登記失去了最主要作用，也嚴重阻礙了戶籍管理制度改革的步伐?？蓞⒄粘啥际挟a業發展的狀況，為相關專業人才進入成都市工作開辟“綠色通道”；根據流動人口在中心城區居住時間的長短不等施行不同的居住政策，以便為其完全融入城市體系提供制度化的通道和接口；根據城鄉居民面臨的最迫切需求和不同的生活方式來推動城鄉相關制度改革，逐步消除現行戶籍管理制度帶來的各種社會待遇問題，最終實現戶籍管理制度與各項社會管理制度相分離。（二）進一步推動農地流轉制度創新，推進城鄉市場體制一體化農村集體土地中具有永久使用性質的農戶的宅基地和長期使用性質的承包土地的家庭保障功能，必須在土地征用和置換后由住房保障、就業保障、養老保障等其他社會化方式替代，但實際運作中部分地方政府容易忽略土地的社會保障功能，缺乏配套的保障政策和法規，這勢必損害失地農民的利益，危及社會穩定和導致社會矛盾的尖銳沖突。成都市農民集中居住后的農戶宅基地面積大幅度縮小，無法再從事家庭養殖經營等問題的存在，說明政府的經濟補貼政策并不是一種對農民的“恩賜”。此外，目前還缺乏“農轉非”人員放棄宅基地的經濟補償的法律政策依據，以及在集體成員之間進行宅基地的轉讓、抵押等財產交易權利的法律界定。因此，成都市“以土地換社?！钡淖龇ㄔ诶碚撋鲜浅闪⒌?，但相關的法律法規，具體的操作辦法及標準則需要認真研究加以解決，這關乎社會公平和農民權益保護。“我們龍泉在龍華做了一個實驗。龍華有2085名農民，建設用地372畝，集中修建農民的安置房130畝，剩下的242畝中用40畝建立了一個家具市場租給企業，余下的202畝政府應當拿錢給我，農民拿到錢之后就解決了安置問題，這就是把本來屬于農民的宅基地真正讓農民去享有。把宅基地放活后該村的集體收益將近1000萬。現在我們龍泉的農民人均宅基地163平方米，如果按照‘三個集中’來做，一家人能享有的安置房就是400多平方米，剩余住不了的農民可以出租，這就解決了一家人的生活問題。所以，政策上要同地同價，宅基地要等額補償給農民，而不是現在施行的每人35平方米的標準。同時，還應當讓農民享有充分的處置權，在遵循規劃的前提下，農民可以自己集中起來辦企業，或者退出宅基地，讓別人來做?！雹嵘鲜鍪俏覀冊诔啥际旋埲A區大面街道調研時陳書記為土地流轉的相關配套措施提出的意見和建議。盡管成都市通過實施“三個集中”的統籌發展戰略，促進了土地經濟價值的提升，但如何平衡農地非農化帶來的利益卻一直成為懸而未決的難題。鑒于此，我們認為，首先，應當嚴格按照法定程序進行征地。對于執法職能部門，要切實轉變思想，依照法定程序開展征地工作，不得無償、低價剝奪農民土地，要注重在保護農民利益的前提下，來推進城鄉一體化進程。政府也要改變管理方式，應該嚴格按照法定程序，在遵循市場規律的前提下，制定科學的補償標準和征地程序，使政策具有透明度和公平性。其次，要健全土地法律制度。要進一步完善補償安置、征地補償費分配使用管理監督的規定，出臺土地方面的法律制度和優惠政策，切實解決在一些重點工程、基礎設施項目征地過程中土地價格偏低的情況，從而保障農民的正當利益。最后，應當探索宅基地的制度變革。農村宅基地是農民最重要的家庭財產，實際上屬于農民的“私產”。當前，要積極推進宅基地的財產化，制定合理經濟補償，推動宅基地永久性使用權這一產權的放棄、置換，加快農村集體建設用地制度改革。據成都市國土資源局統計資料表明，截至2009年末，成都市集體建設用地面積共計145萬畝，其中宅基地130萬畝，占到了集體建設用地總面積的90%。⑩因此，大力推動宅基地的制度變革，有利于農村集體建設用地制度改革的順利實施。（三）加大農村公共服務投入機制改革，實現城鄉基本公共服務均等化統籌城鄉發展不應單向地要求城市支援農村，而應充分發揮城市和鄉村的自身優勢，有效整合城鄉資源，逐步實現城鄉優勢互補，良性互動。盡管成都適應了市場經濟條件下政府職能轉變的根本要求，把城鄉統籌發展的重點定位于促進農村公共服務事業加快發展，不斷推進城鄉基本公共服務均等化，但是，長期以來形成的城鄉公共服務供給的分割格局，很難在短期內得以根本改變，尤其是現有的公共服務體制與統籌城鄉發展的要求還有很大差距，公共服務供給與生產適度分離的機制建設尚處于起步階段，加之農村公共服務投資主體仍較單一，多元化投入機制尚未形成，農村公共服務投資監管體系尚不完善，關乎農民基本民生的公共服務供給仍很短缺。2003年以來，成都農村公共服務事業的發展，一定程度上滿足了農民對基本公共服務的需求，但與城鄉基本公共服務均等化的要求相比，仍然存在很大差距。農村基礎教育、職業技能培訓、醫療衛生服務，以及社會保障等關乎農民民生的基本公共服務供給的總體水平仍然較低，不能有效滿足廣大農民對基本公共服務日益增長的需求。因此，為解決成都農村公共服務進一步發展面臨的問題，必須深入分析制約農