國有資本金預算管理第1頁/共37頁第一部分、國有資本金預算概述一、國有資本金預算的概念二、國有資本金預算的現(xiàn)實背景和理論意義三、我國國有資本金預算制度的變遷第2頁/共37頁

一、國有資本金預算的概念

幾個概念：預算：國家管理政府收支，實現(xiàn)宏觀調控的重要工具。復式預算：是指國家財政收支計劃通過兩個以上的表格來反映的一種預算形式，它既能反映財政預算資金的流向和流量，又能全面反映資金性質和收支結構。國有資本金：國家對國有資產產權實施管理的載體。不是獨立的概念，依附國有資本而存在。國有資本：國家對企業(yè)各種形式的投資和投資所形成的權益，以及依法認定為國家所有的其他權益。建設性預算收入：國家以國有資產所有者身份去的的收入。建設性預算支出：國家預算中用于各項經濟建設活動的支出。國有資本金概念：國家以所有者身份將其擁有或支配的貨幣資金用于資本性投入的收支計劃。第3頁/共37頁一、國有資本金預算的概念預算管理實質上是一種預算控制，預算編制是一種事前控制，預算執(zhí)行是一種事中控制，預算考評是一種事后控制。國有資本經營預算管理的運行應包括國有資本經營預算的編制、執(zhí)行、決算、考評組織體系的建立等幾個環(huán)節(jié)，并需建立健全國有資本經營預算控制制度。第4頁/共37頁

二、國有資本金預算的現(xiàn)實背景和理論意義

現(xiàn)實背景（兩個轉變）第一，我國國有資產管理方式發(fā)生了改變，由單純強調產權管理轉向開始強調出產權管理與財務管理結合起來第二，在國有資產管理技術層面上變革，由原有的靜態(tài)實務資產管理轉向動態(tài)的價值形態(tài)的資本管理第5頁/共37頁

二、國有資本金預算的現(xiàn)實背景和理論意義

理論意義第一，完善社會主義市場經濟體制的需要第二，維護國家利益的需要第三，完善公共財政框架的需要第四，完善管理的需要第6頁/共37頁三、我國國有資本金預算制度的變遷制度變遷歷程1991年《國家預算管理條例》規(guī)定國家預算分為經常性預算和建設性預算1993年11月中共十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中就首次明確提出了“國有資本經營預算”1995年《中華人民共和國預算法實施條例》各級政府預算按復式預算編制，政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算1998年、2004年、2005年和2007年也多次強調要推進這項工作2007年9月8日國務院出臺了《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》2007年12月11日出臺了《中央企業(yè)國有資本收益收取管理辦法》2008年2月25日國務院國資委發(fā)布了《中央企業(yè)國有資本經營預算建議草案編報辦法（試行）》等與國有資本經營預算有關的配套管理辦法第7頁/共37頁三、我國國有資本金預算制度的變遷2003年《企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例》提出預算監(jiān)督概念。預算監(jiān)督：一種重要的監(jiān)督方式，一套好的預算制度也會對企業(yè)的重大投融資規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃起到良好的指導和監(jiān)控作用。國有資本經營預算是一種宏觀預算，因而我們不僅強調預算控制管理的作用，還應強調對預算的監(jiān)督。預算監(jiān)督包括對預算編制的審查和批準監(jiān)督、預算執(zhí)行過程和結果的監(jiān)督。預算編制監(jiān)督是保障國有資本經營預算合理編制的關鍵。預算執(zhí)行監(jiān)督是國有資本經營預算目標實現(xiàn)的保障。第8頁/共37頁三、我國國有資本金預算制度的變遷（一）復試預算中的建設性預算建設性預算的提出是與我國“統(tǒng)收統(tǒng)支”像“放權讓利”的過度相伴而生的。建設性預算的編制體現(xiàn)了行政管理和經濟建設的雙重職能，加強了財政分配的透明度，揭示了財政赤字的原因。對當時推動財政體制改革起到了積極的作用。第9頁/共37頁三、我國國有資本金預算制度的變遷（二）國有資產經營預算國有資產經營預算在收支內容上和預算管理目標上對建設性預算進行了完善建設性預算和國有資本經營預算都屬于資本預算范疇建設性沒有明確反映出國有資本的收支狀況，而國有資產經營預算的提出標志我國資本性預算的初步建立，還有待完善。實現(xiàn)真是意義上的國有資本金預算，即完全的價值形態(tài)動態(tài)資本管理，任重道遠。第10頁/共37頁

第二部分、建立國有資本金預算的指導思想一、編制國有資本金預算的目的二、國有資本金預算算涵蓋的范圍三、處理好國有資本金預算和公共預算之間的關系第11頁/共37頁一、編制國有資本金預算的目的

防止國有資產流失和保值增值從國家社會全局出發(fā)，關注整體利益，而非局部利益第12頁/共37頁二、國有資本金預算算涵蓋的范圍

理論上說，非常容易界定政府是社會經濟的管理者和國有資產的所有者，凡是與政府行使社會經濟管理職能有關的收入和支出就納入公共預算，與行使國有資產所有者職能有關的收入和支出就應該納入國有資本金預算實際上必須對每一項收入和支出的性質進行分析，然后決定是否該將它放進國有資本金預算第13頁/共37頁三、處理好國有資本金預算和公共預算之間的關系復式預算公共預算國有資產經營預算社會保障預算1、兩者都是復式預算的重要組成部分2、兩種預算的依據(jù)和立足點不同、目標不同、收支范圍不同、管理手段不同第14頁/共37頁建立國有資本金預算的指導思想第15頁/共37頁第三部分、我國國有資本金預算設計一、我國國有資本金預算的模式選擇二、國有資本金預算的主要內容三、我國國有資本金預算的編制第16頁/共37頁二、我國國有資本金預算的模式選擇市場化程度發(fā)達的兩個國家美國因國有資本在國民經濟中所占比重小，又多采用租賃制等商業(yè)運作模式，所以對國有資本并沒有單獨預算。英國不編制單獨的國有資本預算。國會對國有企業(yè)的財務進行不同程度的控制。擁有大量國有資產的資本主義國家日本實行復式預算制度，中央預算分為一般會計預算，特別會計預算，政府關聯(lián)機構預算和財政投融資計劃。法國國有資本歸財政部門統(tǒng)一管理，同時經營國有資本的企業(yè)又有各自的主管部門。經濟體制轉軌國家俄羅斯實行“分級所有，分級管理”的國有資本管理體制，體制架構共分為三個層次，即俄羅斯聯(lián)邦（中央政府）財產、俄羅斯聯(lián)邦主體（州政府）財產和市政機構（市政府）財產。波蘭設立了國庫部管理國有資本，國資部門在地方設立派出機構，實行中央國資部門與地方的雙重領，國有資本預算納入國家財政預算之中第17頁/共37頁美國：借鑒美國預算編制的特點，我國國有資本經營預算可考慮增加預算編制時間，規(guī)范預算編制程序，增強預算透明度。英國：在我國全國人民代表大會是國有企業(yè)產權的所有者,本應在國有資本經營管理和預算管理中發(fā)揮重要作用。因此，加強人大的立法和監(jiān)督作用是必要手段。另外，針對國有資本經營的有效管理，在人民代表大會中可設立專門的法律和組織機構，對國有資本的經營活動，財務運作進行審計和監(jiān)督，并作為對主要負責人任免的依據(jù)。第18頁/共37頁日本：報告原則通過向國會具體報告財政狀況，公開發(fā)表預算、決算等，既增加了透明度，又有效地起到了約束作用。這對于完善我國的預算體制無疑具有借鑒和參考價值。法國：對國有企業(yè)進行分類管理；國有資本預算管理體制與國家預算體制保持一致；加強對國有股權變動過程中收入和支出的管理；加強對國有資本管理和國有資本預算的監(jiān)督機制；建立健全國有資本管理法規(guī)。第19頁/共37頁俄羅斯：私有化過程中的國有資本收益和支出也納入國家預算之中，從法律上保障了國家作為國有資本所有者的權益。這一點值得在我國建立國有資本經營預算制度時借鑒。波蘭：波蘭國有資本管理部門和財政部門分設，有利于建立國有資本管理和財政管理之間的權力制約機制。這一點值得我們借鑒。第20頁/共37頁二、我國國有資本金預算的模式選擇我國應采用何種模式？1992年復試預算方案按照財政收支是否具有經濟建設性質的標準來設立資本預算，即建設性預算1994年《預算法》修訂復式預算按照財政收支是否形成生產性或經營性國有資產的標準來建立國有資產經營預算1、目前沒有定論2、模式隨著經濟的發(fā)展而調整第21頁/共37頁三、國有資本金預算的主要內容國有資本金收支內容應該以國家國有資產所有者身份為依據(jù)來進行確認按照經營預算過程中資金的來源進行分類國有資本金收益類資本性融資收入類政府部門基金收入類非經營性資產轉作經營性用途應上繳的資產收益類和其他國有資產經營類收入第22頁/共37頁根據(jù)原有的財政資金劃撥的來源進行分類一般預算安排的收入類一般預算安排的支出類政府基金收入類政府性工交企業(yè)基金支出國有資產經營收入國有資產經營支出債務預算安排的收入債務預算支出其他支出第23頁/共37頁四、我國國有資本金預算的編制（一）我國國有資本金預算編制的主體兩種不同的聲音：財政部門來編制

國資委來編制vs第24頁/共37頁四、我國國有資本金預算的編制（二）國有資本金預算的編制原則預算法規(guī)定國家預算編制的原則：及時性、平衡性、真實性、合理性國有資本金預算除了滿足國家預算編制的原則，還要遵循：可靠性、收支適應性、高效性和完整統(tǒng)一性第25頁/共37頁四、我國國有資本金預算的編制（三）國有資本金預算的編制程序和方法根據(jù)《中華人民共和國預算法》和《中華人民共和國預算法實施條例》，國有資本金的編制應該經歷擬定手指指標和編制預算草案兩個階段第一階段：財政部門應該會同國有資產管理部門根據(jù)本年度國有資本金預算執(zhí)行情況和下年度國民經濟和社會發(fā)展計劃的安排，考慮下一年度各種變化因素，提出國有資本金財力的集中和分配方案第二階段：完全可以由各級國有資產管理部門牽頭，實行類似于公共預算編制過程中兩上兩下的程序，形成預算草案送各級財政部門進行匯總第26頁/共37頁四、我國國有資本金預算的編制國有資本金預算也應包括單位預算的編制和總預算的編制單位預算要求運用國有資本金的各單位對自身的經營狀況進行科學的測算，然后向主管的國有資產管理部門上報預算。1、按照財政部和國有資產管理部門的要求填表2、地方各級國有資產管理部門將單位預算匯總形成本級預算，上報3、由各省將本級國有資本金預算和所屬的實際國有資本金預算合并形成省級國有資本金總預算，一方面報中國國有資產管理委員會，另一方面將副本交統(tǒng)計財政部門，與公共預算一同報財政部備案。第27頁/共37頁第四部分、我國國有資本金預算改革的實踐以及現(xiàn)實問題和解決方案設想一、國有資本金改革的實踐二、我國國有資本金預算改革的現(xiàn)實問題和解決方案的設想第28頁/共37頁一、國有資本金預算改革的現(xiàn)實問題1.國有資產的收益上繳難以實現(xiàn)，最終無法保證國有資本金預算收入的穩(wěn)定來源，預算制度的完善就會因為預算收入的不穩(wěn)定性而受到影響；2.規(guī)范的理論和實證的經濟過程之間存在差距；3.預算科目劃分等具體的技術有待進一步體改進。第29頁/共37頁國有資產收益上繳困難的現(xiàn)實原因分析：1.國有企業(yè)整體虧損嚴重、負擔較高，而目前又沒有非常有效的機制能從整體上促進國有企業(yè)的活力；2.制度上的原因賦予了企業(yè)將利潤留在企業(yè)內部的權利，從而阻撓了國家作為所有者統(tǒng)一支配國有企業(yè)利潤的權利。第30頁/共37頁建立國有資本金預算過程中很重要的一部分就是要將現(xiàn)有的基金預算納入國有資本金預算，統(tǒng)一規(guī)劃和使用。但現(xiàn)實中名目繁多的專用基金一直分散在各個行政部門，由各個部門自行收取、使用和管理。因此，國有資本金預算的建立和完善必然會影響相關部門的利益，使其承受巨大的阻力第31頁/共37頁現(xiàn)行復試預算只是在原有財政收支科目的基礎上進行粗略的劃分和加工，并未完全從單式預算中脫胎換骨，無法滿足建立國有資本金預算的要求建立國有資本金預算的配套設施并沒有完全跟上。建立有效的國有資本金預算體系除了要完善預算收支科目，還要完善預算編制的程序、方法，預算的執(zhí)行、調整和決算等一系列制度。第32頁/共37頁二、完善和推進國有資本金預算的設想1.健全機制，推動、激勵國有企業(yè)改善經營管理，提高國有資產運營效率。

在國有資本金預算改革的進程中，首先，必須著力推動資本市場的改進，以外部治理來約束和激勵企業(yè)的行為，從而提高國有資本金運營的績效。

其次，要逐步從制度上規(guī)范利潤分配關系，保證國有資本金的運營收益能夠按資分利，按股分紅。第33頁/共37頁2.正確面對國有資本金預算改革中的困難，既不夸大，也不輕視。國有資本金預算改革是一個多方博弈的過程。在改革過程中應該循序漸進，兼顧各方的利益，這樣才能使得一項好的制度不至于因為明顯地損害一部分