錄音整理2016年4月8日8:37馮雨趙龍軒行政與法制對于總統制的討論，這兩周關心的問題主要是行政和法制以及政黨、官僚之間的關系。如果是放在傳統的比較政治制度研究中這兩個部分可能是非常關鍵的，就是它去討論我們現代政治的實際狀況，就是它由哪些制度組成。我們上節課主要看了總統制在民主轉型國家遇到的問題。也就是說有很多學者認為，因為美國的總統制非常成功，所以總統是非常值得其他國家尤其是后民主國家學習的。但是我們可以看到事實上在這些后民主國家中有非常多的國家學習了美國的總統制，但是它結果卻并不是非常理想甚至說是非常失敗的，大多數情況下是失敗的，也就是說它是對于這個總統制在這個國家的運營提出了很多質疑。上節課講到了總統制和議會制的優勢和劣勢。總統制和議會制的各自的優勢和劣勢，是給大家補充的。對于總統制優勢和劣勢的總結對于其他國家有什么意義？就是說政治制度的運行，有秩序的政治體系它取決于什么。比如說我們會說并沒有一個單一的制度起到關鍵的作用，任何的政治體系都是不同的政治制度之間的搭配，這個搭配要和它本國的政治力量、權利結構、社會狀態、社會結構相配合。因此在政治科學政治技術層面，政治制度如何搭配是一個關鍵的問題。比如說有人會認為總統制在什么情況下有利于民主鞏固，在民主產生以后如何才能夠存活下來。也就是說民主制和一個什么樣的政黨制度相配合，到底是一黨制，兩黨制還是多黨制。實際上，并不是只有多黨制才有利于民主的鞏固，結論往往形成一個就是，如果能夠走向美國式的兩黨制，更加可能成活下來，其實它如果能夠控制議會的多數，如果政黨紀律比較嚴格的話也有利于民主的鞏固。這兩點是轉型國家他的民主的存活和質量取決于不同的政治制度搭配之后產生的結果，就是這個政府有沒有權威，有沒有公共權威。總統制在美國的作用，尤其是美國內戰以后，一直到一戰，30年代以后，它的職權在不斷擴大，也就是總統制在美國的政治體系當中起到了一個形成公共權威的功能，發揮了這樣一個功能，它是和國會、最高法院相比，它能夠在一個聯邦制的國家塑造強大的政治權威。這恰恰是轉型國家遇到的最大的問題，轉型國家急于打破舊的權威，這個權威看起來是不符合民主的標準的權威，但是在打破之后并沒有能有效建立一個新的權威。因為這樣一個打破的過程，這樣一個除舊務新的過程，意味著一個新的精英要取代舊的精英，新的精英往往對于舊精英要徹底隔絕在政治體系之外。在新加坡選擇了一個非共產主義的發展道路之后，所謂民主共和國道路之后，實際上它和原來共產黨員的關系就變成了一個新精英和舊精英的關系。要想方設法把舊精英排除在政治體系之外。然后，我們會看到，比如在拉美遇到了很多的問題，總統制僅僅只強調總統制無法實現民主的鞏固，也無法帶來公共權威。比如在巴西，總統缺乏議會支持，因此總統要獲得權威，就要規避民主制，也就是搶占民主制，搶占國會對他的控制，這個問題今天仍然存在。哥倫比亞是總統制和兩黨制的政治制度相配合，議員的大部分來自于農村地區，沒有一個有效控制金權政治的制度，最后變成總統實際上也沒有權威。在哥倫比亞的問題是政治體系的質量很低，非常差，處于金權政治的狀態，比較接近美國1880年以前的狀態，在金權政治時代。盡管形式上有其他美國的制度。在委內瑞拉也是這樣，在1685年之后成為事實上的兩黨制，總統的權利來自于政黨紀律，來自于議會的支持，因此對于總統來說，（必定是存在反對黨的巨大壓力），總統的權威仍然不穩固，試圖尋求更大權利。哥斯達黎加也是這樣，國會對于總統的限制比較大，總統不能夠連任，只能擔任一屆。但是總統獲得的補償是在任期內獲得強大的政治任命權利。實際上它會形成對議會的強大約束，不是美國式的具有巨大權威，國會的限制越來越弱的，比如說總統提交的法案當然是受到國會是否批準的限制，但是往往總統的行政立法權利是受到尊重的，重大問題上和總統是一致的。當然這是一個理想的狀態，目前美國的總統制中有作為的總統都是事實上一黨制狀態下才實現的，一個政黨同時控制總統和國會參眾兩院，甚至最高法院。墨西哥總統也只能做一任。但是有強大的國家權力。在阿根廷，總統有實質的權力，有高度紀律化的大黨的支持，因此它的權力實際上是比較大的，但是它往往和國會多數派的立場不一致，并沒有能夠主導國會。還有智利的制度設計也是不一樣的，有兩個時期，第一個是1933-1973年，制度本身也有問題，之所以政治的失敗是因為經濟和社會問題的沖擊；1988年之后，盡管獨裁總統被推翻了，但是制度沒有變，架構保留了這樣一個獨裁總統架構。這樣整個政治制度的穩定取決于不同政黨之間的關系，是不是能夠形成穩定的政治聯盟，以及國會是不是能夠穩定，獲得國會的多數。哥倫比亞也有這樣的問題，就是形式上有總統制，但是總統制是有限制的，并不是直接選舉的，是協商委員會，介于美國和直選國家之間的。美國的三個部門中，只有參眾兩院是直接選舉，最高法院法官是任總統任命的，總統不是直接選舉，這個是有差別的。有黨內初選，希拉里和特朗普和克魯茲，這些是初選，但是最后的所謂總統大選，成為候選人之后的總統大選，選民票也不是直接投給候選人的，選民票是由所謂的代表票，稱為選舉人票，每個州有一個選舉總統的，并不是選民，而是一個單獨的選舉人，那么每個州選民票，如果獲得每個州的多數的選舉人票就屬于總體上特點是兩黨制，各州它的具體的選舉制度不一樣，民主黨派是簡單多數的話，這個選舉人票就屬于你了，當然這個每個州不一樣。美國最為一個聯邦制的國家總體上是兩黨制，加上議會政治，加上內閣，但是各州的具體選舉制度不一樣。民主黨是一個簡單多數，大多數時候是一個簡單多數，但是共和黨有時候是按照比例分的，如果你獲得48%，另外一個人獲得了30%多，另外一個個10%多，這個時候三個人可以分一下最后的選舉人票。這個最后的選舉模式和初選的選舉模式是一樣的，和黨內選舉模式一樣的，選民票最后的選舉的結果是什么？黨也是說我們這個黨內選舉的，有資格參加全國黨員代表大會的選舉人，實際上是選這個人，然后由他們參加全黨的代表大會，來正式確定候選人，這個意義上實際上這個制度非常復雜，很多情況下政治制度的運行在選舉期間取決于選舉制度的設計，而選舉制度在每次選舉之前是可以改變的。因為這是可以通過政黨制度和立法制度來實現的，如果一個執政黨往往會在臺上采取贏得選舉的制度，往往會利用執政地位修改選舉規則，這是合法的。它所謂法治社會時代是具有欺騙性的，法制是什么？緬甸昨天通過了一部新的法律，叫《國家工人法》給昂山素季制定的法律，給她一個高于總統的地位，昂山素季處于垂簾聽政的地位，比慈禧太后還要厲害，因為她還有一些實職，四個部門的部長職位。最后我們得出一個簡單的結論是總統權威的差異取決于議會當中的兩個特征，一個是一會當中的政黨數量，如果一會當中一會數量太多，多黨制沒有向兩黨制轉化的話，這個時候總統的權威受到極大的削弱；第二個是政黨紀律化的程度，按照意識形態來分的話，自已主義的政黨往往他的紀律是比較差的，在美國，我們看到自由派和保守派，他的政黨紀律實際上就像和社會主義政黨相比，就像共產黨的制度相比它的政黨紀律是非常低的，他們所謂的政黨紀律是什么，他們的政黨紀律是通過利益交換而實現的，并不是通過意識形態來實現的，因為意識形態可以說是高度共識的，也可以說是沒有吸引力的，所以他相信的是實實在在的利益。這就是xxxx，主人公原來是多數黨的黨鞭，同時相當于執行政黨紀律，但是我們看他只想政黨紀律時就是一個赤裸裸的交換，控制，他有所有議員的秘密，非法的資金呀什么的，最后他想通過一個法案的時候，可以威脅或者與議員交換，我們可以看到他選擇一個職位的時候，實際上非常有意思，他比較直觀的反應了政治體制的運行，大家注意一個細節啊，他辦公室里面掛著國會里面所有議員的名字，每個名字后面是他所掌管的檔案，都是黑材料，全部來自于他的助手，他的助手給他挖的，他的助手對他忠心耿耿，從第一步就開始跟著他，最后成為他的幕僚長，就是辦公廳的主任。這個活是一個處于比較見不得人的狀態，學術分析時關心的是他能夠見光的一部分，就是它的政治權威如何來形成，他的總統制如何能夠帶來社會秩序，他在這個意義上就是說，多黨制是不利于形成政治權威的，在這一點上我們可以看到美國和英國，和歐洲的差異，歐洲在絕大數情況下都是多黨制。最近有一部非常有意思的電影，德國人拍的，來自德國的一個小說，說希特勒在自殺的最后一刻來到2000年的德國，他始終是以希特勒的身份來看待現代的德國，而且他在現代德國被認為是一名喜劇演員，來拍直播秀，因為他就是他自己，他在演講前有習慣的幾分鐘的沉默，電視臺的人覺得他拍的很棒；有意思的地方體現在什么地方呢，他說這個他來到現代德國之后，首先找他自己的幕僚，找他政府的首腦，找幫他干活的人，就說“我的總理在什么地方？”說他是選舉出來的，然后他說“我看你們現在的德國，我選擇綠黨”，他首先和社會民主黨接觸，覺得很無能，所以選擇綠黨，但是他發現綠黨在干什么呢？綠黨中有兩個男的，他們是環保主義者，他們在干什么呢？他們在電視上直播宣傳素餐，所以他認為也不行，太極端了。但是他最終還是找到了支持者，在街頭游逛的人中，人們感到恐怖，因為他受到了很大的支持，所以人們想打倒他，人們找到了一個紀實的電影材料，一個小狗在公園里咬他，他一怒之下殺死了小狗，所有人認為希特勒是瘋子，電視節目被停播；找到希特勒的人最終發現他是希特勒，想要宣布他真是希特勒的時候，人們不信，把這個人扔進了精神病院；最終希特勒還是成為了一個演員，他穿著軍裝在街上行走時，人們紛紛表現不同。這是一個挺有意思的諷刺劇，一個喜劇，對現在德國現實的恐懼，除了巡游以外，最后的結局是難民潮引發了全部歐洲的抗議，最終想表現的是希特勒的思想又重新有了社會土壤。這還是非常有政治學的意義的。集權只需要五天，這是發生在美國的，但是好萊塢拍的電影說這是發生在德國的，非常諷刺，這是好萊塢的慣用手法。如果大家去實踐一個民主，就會出現一個結果，這個結果就說，當時在議會選舉中產生的，一個議會之下所選舉出來的希特勒，是魏瑪共和國選舉出來的，他是民主選舉出來的，納粹本身是一個選舉的產物，這是我們說對于政治制度分析中所需要關注的一個巨大的悲劇，當然這是西方國際內部的。我們接下來簡單的講一個巨大的明顯的趨勢，行政部門的權力越來越大，舉個例子，在美國，藍色的線代表聯邦立法，就是聯邦政府各部門起草的經國會批準成為法律的法案，和紅色的線相比，代表著行政規章的數量，我們會看到就是，行政規章，在1975年之后，這40年以來，他是在急劇擴張的，而行政立法是相對比較平穩的，法律效應是由一個等級的，最高的是憲法，然后是法律，然后是法規，然后是部門規章，就是這個行政部門的規章，然后是一些最低的一些條例，命令等等。在這個法規和規章下面看到說，這些所謂的利益監管部門，聯邦貿易委員會，聯邦通信委員會，還有其他的類似的部門，他的權力，他法定的權力有點多，這是一個表現。然后我們看到就是另外一個表現，就是總統支持率就是總統辦公廳的人員，從最初的20幾個人，增加到1000多人，現在是1880人，就直屬于總統的。那么聯邦一級的各種局級單位還有各種辦公室、委員會、理事會等等這些雇員有5萬多人，這些負責人都是由總統直接任命的。這樣會出現很多獨立的機構，獨立的監管部門，聯邦層次的，非常多，最重要的是他在法律的效力上，他的權力，這些所謂作為行政法制國家的崛起，他的表現，這些獨立的監管部門，比如手舉個例子就是，聯邦貿易委員會他的權力到底是什么，就我們在一個法治，在一個分權制衡的狀態下，應該是這些行政部門的權力有可能受到法院和國會的制約，法院有權力通過司法審查的方式去審查國會的立法和行政法規是不是合法，是不是違反憲法。但是這些獨立的監管部門他們是自己立法、自己執法，自己成立一個另外的委員會來限制自己的法律，也就是他同時具有三種權力，同時行使這三種權力，所以就是說，這樣一個獨立的行政部門這些監管機構，當然他是為了回應現在社會的問題，但是他所帶來的后果，就是在學術上總結為，這個憲政政府的死亡，代表著憲政政府的死亡，也就是他同時這個三種權力毫無制約可言，因為是他一個人說了算，他既有執法，也有司法，起監督作用，自己監督自己，還有就是未經授權不得行使的原則也被打破，還有他也打破了分權的政治規則，分權的政治原理。所以就是這個行政法治國的興起是帶來一個，用新的學術詞匯來描述他是，形成了一個新的第四部門，就像你們新聞學說就是第四權力，但是第四權力是虛的，很虛，是一個幻想。就說這個第四部門的權力是實實在在的，是非常強大的，這是一種不成文的行政憲法，因為這些，同時擁有三種最重要的政治權力的部門，他們在憲法當中中是找不到痕跡的，是沒有他們存在的空間的，但是事實上即使是最高法院，即使是國會，也沒有能力對這些強大的部門提出具有殺傷力的質疑和制約，這是代表著行政部門的權力在極具的擴大。當然，新加坡的例子的話，行政和立法部門的關系比較接近于英國，它的政治制度、選舉制度、政黨制度、國會制度都是比較接近于英國的，比較大的政治變化是，比如它從最開始是一個總統制，總統是所謂的虛君，在65年到90年是虛君，是虛位元首，那么在90年代之后，為了監管國家，總統開始有了實權，并且成為民選、直選的總統，總統候選人是多數為人民行動黨的黨員，總統擁有一些實質的監督和制約的權力，最重要的就是對于財政預算具有批準和否決的權力，還有重要部門的批準和拒絕的權力，以及對于威脅國家安全、民族和諧、宗教和平的這個法案的批準和否決權，還有這個對于腐敗調查的啟動權，這些都是相對來說具有實質的權力。當然它對候選人有嚴格的法律限制，它的候選人是有一個明確的限制，比如說，在美國是要35歲以上就可以，但是對于你是否有政治經驗有什么樣的政治經驗，是當過州長還是當過議員，是沒有明確規定的。但在新加坡是有的，只有擔任過總理，擔任過治安總長，擔任過最高法院法官、司法專員，總檢查長等等這些職務的之一的人，曾經擔任過這些職務的人，或者注冊資產在100萬新加坡元以上的公司的主席也就是私人部門三年以上的，才有資格成為總統候選人，公共部門和私人部門都可以有推選候選人，但是他肯定來自于上層階級，而且這個上層階級大部分都是和行動黨能夠保持一致的。其次他又有總統顧問、理事會和國會的限制。它在1991年設立了總統理事會，就是它是在1991年、1994年、1996年又通過了三個非常重要的法律來限制總統的權力，當然事實上我們看到，在新加坡，總統的權力是弱于總理的，實際上是總理來領導這個國家的，立法會在殖民時期它是所謂官方認定的，然后在英國撤出之后，它常常利用的一個手段就是要讓本地人來選舉立法會，但是它在撤走之前從來沒有讓本地人來選舉，這是一個手法，一個治國之術，比如說我們看到在香港也同樣如此，它是提前布局的，它知道了一定會回歸，在70年代初，就開始推地方立法會的直選，現在香港成立了一個所謂香港民主黨，還是香港民主獨立黨，當然這顯然是違反了中華人民共和國憲法，那么這些黨它聲稱自己合法性的來源理由是說他的代表人，在地方立法會的選舉當中，曾有5、6萬票的支持，這說明他們還是有民意支持的。香港有700萬人，支持他們的這個比例也不小，這是非常危險的趨勢。就說這個香港人有沒有可能變成新加坡人，變成一個獨立的民族，如果出現這種情況，那我們怎么辦？這是一個總統制的安排，那么議會和選舉制度它是典型的英國式，它是多黨制，但是有一黨獨大，除他之外，還有民主黨，有官黨，是比較有選舉能力的。但是它有選舉制度的限制，而并沒有對人民行動黨的執政地位形成挑戰。那么在80年代之后，因為在80年代之前，人民行動黨的勝利是壓倒性的，就是它不用擔心其他黨的挑戰，但是80年代之后，進行了民主選舉制度的改革，民主黨等也獲取部分議席，非選區議員和民主黨