論公共文化支出的界定、目標(biāo)、范圍及原則

一公共文化支出的概念公共文化支出是公共支出的一個(gè)組成部分。為準(zhǔn)確界定并了解公共文化支出概念，必須首先對(duì)什么是“公共支出”進(jìn)行說明。根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)公共產(chǎn)品（公共服務(wù)正是一種重要的公共產(chǎn)品）的提供會(huì)產(chǎn)生市場(chǎng)失靈，這決定了公共物品的生產(chǎn)或提供不可能通過市場(chǎng)由私人企業(yè)來提供，只能由政府負(fù)責(zé)，將其納入公共支出范疇，由公共財(cái)政[1]投入來予以保障。所謂“公共支出”，指的就是公共機(jī)構(gòu)通過政府財(cái)政部門向社會(huì)成員提供公共產(chǎn)品的過程中所支付的各種費(fèi)用的總和，公共支出是政府履行其職能的具體體現(xiàn)。公共支出總的來說分為兩大類：一類是用于提供市場(chǎng)完全不能提供的純公共產(chǎn)品，如安全、法律秩序等；另一類是提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品（混合型公共產(chǎn)品），即市場(chǎng)雖能提供一定數(shù)量，但是往往供給不足的公共產(chǎn)品，如教育、對(duì)貧困者的救濟(jì)、對(duì)高雅藝術(shù)團(tuán)體的扶持等。總的來說，公共支出代表著全社會(huì)的共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，是通常只能由政府出面組織實(shí)施方能進(jìn)行生產(chǎn)與供給的產(chǎn)品或服務(wù)的成本。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)角度來說，公共支出也就是全社會(huì)為那些無法進(jìn)入市場(chǎng)，但社會(huì)健康發(fā)展需要的產(chǎn)品與服務(wù)而支付的成本。就其本質(zhì)而言，公共支出反映了政府的政策選擇，是政府職能行為的成本。因此，公共支出具有以下幾個(gè)特征：①公共支出的資金來源是財(cái)政收入；②公共支出的主體是公共部門；③公共支出的目的是滿足社會(huì)公共需要，并可隨公共需求的變化而發(fā)生改變；④公共支出具有非市場(chǎng)營(yíng)利性（即不能用于市場(chǎng)營(yíng)利）；⑤公共支出具有一定的生產(chǎn)性（典型的如公共支出用于興建國(guó)有化的鐵路運(yùn)輸、通信設(shè)施等時(shí)，就具有一定的生產(chǎn)性）。[2]在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，公共財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響主要表現(xiàn)在稅收和公共支出上。公共支出的數(shù)額、范圍及其發(fā)展變化，反映了政府介入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的規(guī)模和深度及其發(fā)展變化，也反映了公共財(cái)政在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的地位和作用。改革開放后，我國(guó)隨著財(cái)政體制由傳統(tǒng)財(cái)政向公共財(cái)政的逐步轉(zhuǎn)變，公共支出也逐年增長(zhǎng)。本著公共財(cái)政應(yīng)有的性質(zhì)，我國(guó)政府公共支出的主要投向有兩大類：第一類主要是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷或者說對(duì)市場(chǎng)失靈領(lǐng)域的支出，如滿足社會(huì)對(duì)國(guó)防安全、社會(huì)秩序、行政管理、外交事務(wù)等方面需要進(jìn)行的直接投入；滿足社會(huì)對(duì)公益事業(yè)，如基礎(chǔ)性文化、教育、科技、衛(wèi)生事業(yè)及社會(huì)保障等需要進(jìn)行的直接投入；滿足社會(huì)對(duì)公共設(shè)施，如道路、橋梁、郵電通信、自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等需要進(jìn)行的直接投入；等等。第二類是矯正市場(chǎng)偏差的支出，如調(diào)節(jié)總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的支出；調(diào)節(jié)地區(qū)之間、產(chǎn)業(yè)之間和個(gè)人之間的利益關(guān)系，以及實(shí)際效率和公平兼顧的支出。這些支出往往以中央財(cái)政向地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付、行業(yè)補(bǔ)貼、收入分配政策調(diào)整等方式實(shí)現(xiàn)。公共文化服務(wù)是公共產(chǎn)品，和其他公共產(chǎn)品一樣，其供給必將出現(xiàn)市場(chǎng)失靈，因此，需要納入公共支出的范圍，這是根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論得出的必然結(jié)論。各國(guó)公共支出發(fā)展的歷史也說明了這一點(diǎn)。從歷史上看，公共支出無論是從支出范圍，還是從支出規(guī)模（總量）看，都經(jīng)歷了一個(gè)從小到大的演變過程。工業(yè)化國(guó)家從19世紀(jì)70年代直至20世紀(jì)90年代中期，公共支出基本上保持了增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。財(cái)政學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中有多種理論解釋了公共支出增長(zhǎng)的現(xiàn)象，如公共支出增長(zhǎng)理論、公共選擇學(xué)派的財(cái)政支出增長(zhǎng)理論等。[3]總的來看，世界各國(guó)的發(fā)展歷史表明，隨著人民物質(zhì)生活水平的提高，消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，使教育、文化、醫(yī)療等需求呈現(xiàn)快速上升的發(fā)展趨勢(shì)。研究顯示，在人民生活水平達(dá)到小康階段后，吃、穿等需求的長(zhǎng)期收入彈性（收入變化1個(gè)百分點(diǎn)導(dǎo)致的消費(fèi)變化的百分點(diǎn)）都低于0.4，但教育、醫(yī)療、文化等社會(huì)公共需求的彈性高達(dá)1.6，這意味著教育、醫(yī)療、文化等社會(huì)公共需求部分隨著收入增長(zhǎng)而急劇增加。[4]就現(xiàn)實(shí)情況看，用于公共文化資訊、公共圖書館服務(wù)、博物館服務(wù)等的公共文化支出是公共支出的一個(gè)重要內(nèi)容，且隨著社會(huì)發(fā)展程度和人民需求水平的提高而穩(wěn)步增長(zhǎng)。按照國(guó)際貨幣基金組織的總結(jié)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家公共支出的內(nèi)容一般包括：一般公共服務(wù)，國(guó)防與服務(wù)，社會(huì)治安事務(wù)、教育事務(wù)與服務(wù)，衛(wèi)生保健事務(wù)與服務(wù)，社會(huì)保險(xiǎn)福利事務(wù)與服務(wù)，住房和社區(qū)設(shè)備的事務(wù)與服務(wù)，娛樂文化和宗教事務(wù)與服務(wù)，燃料和能源事務(wù)與服務(wù)，農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和狩獵業(yè)的事務(wù)與服務(wù)，除燃料以外的采礦和礦山資源事務(wù)與服務(wù)，制造業(yè)事務(wù)與服務(wù)，建筑業(yè)事務(wù)與服務(wù)，運(yùn)輸和通信事務(wù)與服務(wù)，其他經(jīng)濟(jì)事務(wù)與服務(wù)等。[5]可見，包括公共文化事業(yè)投入在內(nèi)的“娛樂文化和宗教事務(wù)與服務(wù)”所需的政府服務(wù)成本，通常是列入公共支出范圍的。所謂“公共文化支出”，指用于發(fā)展公共文化服務(wù)（公益性文化事業(yè)）的公共支出。換言之，公共文化支出即用于發(fā)展公共文化服務(wù)的公共財(cái)政資金成本。在我國(guó)，這一公共支出也常常被稱為“公共文化投入”，如中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見》提出：“完善公共文化服務(wù)投入機(jī)制。中央和省級(jí)財(cái)政每年對(duì)文化建設(shè)的投入增幅不低于同級(jí)財(cái)政經(jīng)常性收入的增幅。”又如《文化部“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃》提出：“保證公共財(cái)政對(duì)文化建設(shè)投入的增長(zhǎng)幅度高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)幅度，提高文化支出占財(cái)政支出比例。”這些表述中的“公共文化投入”指的就是“公共文化支出”。總之，無論是“投入”還是“支出”，都指的是用于公共文化事業(yè)的財(cái)政資金。公共文化支出是公共支出的重要組成部分，具有公共支出的一般特征：①公共文化支出的資金來源是財(cái)政收入；②公共文化支出的主體是公共部門；③公共文化支出的目的是滿足社會(huì)公共文化需要，并可隨公共文化需求的變化而發(fā)生改變；④公共文化支出不能用于市場(chǎng)營(yíng)利；⑤公共文化支出具有一定的生產(chǎn)性（如用于資助文藝團(tuán)體或藝術(shù)家創(chuàng)作等）。此外，由于文化的特殊性，公共文化支出還受一定的意識(shí)形態(tài)、文化價(jià)值觀、民族文化傳統(tǒng)等的制約，如將公共文化支出大量用于特定民族文化遺產(chǎn)保護(hù)。就世界范圍來看，公共文化支出，或涉及文化事業(yè)的政府支出，已經(jīng)成為重要的文化指標(biāo)，用于衡量國(guó)家或地區(qū)對(duì)文化的支持力度，以及文化的發(fā)展情況。研究表明，當(dāng)人均GDP達(dá)到1000美元、1600美元和3000美元時(shí)，人們的文化需求將大幅上升，文化消費(fèi)支出將大約占個(gè)人消費(fèi)支出的18%、20%和23%。[6]而隨著全球化的推進(jìn)、文化在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中戰(zhàn)略地位的顯著上升，各國(guó)公共文化支出在公共支出中占的比例也日益提高。就我國(guó)的情況來看，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，公共文化需求迅速增長(zhǎng)。早在2003年，我國(guó)人均GDP已超過1000美元。2003～2011年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)年均實(shí)際增長(zhǎng)10.7%，其中，2011年，我國(guó)人均GDP達(dá)到35083元，按照平均匯率折算，我國(guó)人均GDP達(dá)5432美元。與此同時(shí)，2011年我國(guó)城鎮(zhèn)化率首次突破50%，達(dá)到51.3%，比2002年提高12.2個(gè)百分點(diǎn)，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生歷史性變化。總體來看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，社會(huì)結(jié)構(gòu)正快速向發(fā)展型、享受型升級(jí)，社會(huì)對(duì)文化、教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域的公共服務(wù)需求急劇增長(zhǎng)。[7]換言之，公共文化支出在公共支出中的重要性日益提升。二公共文化支出的目標(biāo)和范圍由于財(cái)力和責(zé)任的有限性，政府雖然是公共文化管理與服務(wù)的責(zé)任主體，[8]但并不是公共文化服務(wù)的唯一提供者。因此，政府既要切實(shí)地?fù)?dān)負(fù)起供給公共文化服務(wù)的責(zé)任，又要避免包攬一切。因此，公共文化支出應(yīng)當(dāng)確定適當(dāng)?shù)陌l(fā)展目標(biāo)及適當(dāng)?shù)闹Ц斗秶Q言之，公共文化支出用于哪些領(lǐng)域、生產(chǎn)何種產(chǎn)品、提供什么公共服務(wù)，公共文化服務(wù)到底包括哪些范圍、應(yīng)達(dá)到什么目標(biāo)，值得深入研究。這也是政府與市場(chǎng)就文化產(chǎn)品的生產(chǎn)與服務(wù)供給“劃界”的問題。公共文化支出的目標(biāo)及范圍由公共文化發(fā)展的目標(biāo)及范圍決定。所謂“公共文化”，指那些具有公共性[9]的文化領(lǐng)域、設(shè)施、空間、行為、活動(dòng)、產(chǎn)品與服務(wù)，也就是現(xiàn)代服務(wù)型政府進(jìn)行公共管理的文化范圍，其領(lǐng)域大致為我國(guó)所謂“公益性文化事業(yè)”的范圍，具體包括公共文化設(shè)施建設(shè)、公共文化服務(wù)的提供、對(duì)公益性文化產(chǎn)品生產(chǎn)與創(chuàng)作的資助、公共文化空間的營(yíng)造（如可供公民自由出入的文化廣場(chǎng)、博物館、圖書館）或涉及公共文化空間的限制（如劇本內(nèi)容審查、禁止在街道無牌演唱等）等。顯然，公共文化發(fā)展目標(biāo)受一定的文化價(jià)值觀、公共文化需求高低、公共財(cái)政實(shí)力大小及文化發(fā)展總體目標(biāo)選擇變化影響。“公共文化是否向公民開放，有否足夠的創(chuàng)作自由，有否足夠的資助，歸管公眾場(chǎng)所的法例是否嚴(yán)苛，關(guān)系到某地能否形成公共領(lǐng)域，令市民可以自由及坦誠(chéng)地交流意見，彼此互動(dòng)，相輔相成，令文藝創(chuàng)作與哲學(xué)思考得以更新與演化，促成現(xiàn)代文化發(fā)展。”[10]因此，公共文化應(yīng)秉持公共利益至上的價(jià)值觀，主要由公共部門（國(guó)家、政府及其他公共組織）加以資助管理，受國(guó)家文化法規(guī)約束，其發(fā)展目標(biāo)在于滿足公共文化需求、促進(jìn)共同價(jià)值觀的形成和公共文化生活的豐富與發(fā)展。公共文化的范圍是不同于私人領(lǐng)域的公共領(lǐng)域范圍。[11]考慮到本文旨在探討政府管理中的公共文化支出問題，需要強(qiáng)調(diào)其操作性，這里，我們側(cè)重于從公共產(chǎn)品理論進(jìn)行公共文化范圍的具體劃分。由于文化需求具有多樣性，文化產(chǎn)品與服務(wù)有著豐富的類別和不同的性質(zhì)，區(qū)分不同的文化產(chǎn)品與服務(wù)，是生產(chǎn)和供給公共文化產(chǎn)品、實(shí)施公共文化服務(wù)、進(jìn)行公共文化管理的前提。與其他產(chǎn)品一樣，文化產(chǎn)品可以區(qū)分為“純公共文化產(chǎn)品”“混合型公共文化產(chǎn)品”和“私人文化產(chǎn)品”三類，這三類文化產(chǎn)品的“公共性”高低不一，“公益性”大小也不一，具有不同的性質(zhì)和特征，應(yīng)采用不同的供給與消費(fèi)模式。所謂純公共文化產(chǎn)品，也往往被稱為“基本公共文化服務(wù)”，是指內(nèi)容意義的“公共性”特別高，即與國(guó)家文化主權(quán)、文化安全、文化發(fā)展、民族素質(zhì)提升、民族文化傳承與創(chuàng)新等直接相關(guān)的文化產(chǎn)品，屬于公共文化領(lǐng)域。由于公共性高，具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性和較強(qiáng)的外部性，純公共產(chǎn)品的供給必然出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的情況，所以，純公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給應(yīng)由政府、公立的公益性文化機(jī)構(gòu)或組織承擔(dān)。而對(duì)于混合型文化產(chǎn)品，如高雅藝術(shù)團(tuán)體及其產(chǎn)品與服務(wù)、社區(qū)文化服務(wù)等，具有一定的消費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)性，也具有較好的外部效益，屬于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域之間的領(lǐng)域，政府可部分資助，并引導(dǎo)市場(chǎng)力量參與提供。對(duì)于完全具有消費(fèi)排他性的私人文化產(chǎn)品，如商業(yè)演出、影碟等的生產(chǎn)和提供，基本屬于私人領(lǐng)域，可由市場(chǎng)提供，政府不應(yīng)進(jìn)行過多干預(yù)。對(duì)公共文化產(chǎn)品的界定，當(dāng)然也與具體國(guó)家的文化價(jià)值導(dǎo)向、文化傳統(tǒng)有關(guān)，通常，國(guó)家財(cái)政會(huì)將財(cái)政資金投到那些有利于國(guó)家主流文化價(jià)值宣傳、有利于民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)傳承與弘揚(yáng)的領(lǐng)域。研究表明，多數(shù)國(guó)家進(jìn)行公共財(cái)政投入，并以免費(fèi)或優(yōu)惠方式提供的公共文化產(chǎn)品與服務(wù)的范圍大致包括表1所示的16個(gè)類別。當(dāng)然，除了這些類別，也有一些國(guó)家根據(jù)自己特殊的意識(shí)形態(tài)或文化需要，動(dòng)用公共資源供給特殊的公共文化產(chǎn)品與服務(wù)，如專門針對(duì)少數(shù)民族的特殊文化服務(wù)。表1公共文化（產(chǎn)品與服務(wù)）的基本范圍續(xù)表續(xù)表表1所示范圍基本反映了一般公共文化需求，具有一定的普遍性，因而也是多數(shù)國(guó)家公共文化支出的范圍。我國(guó)公共文化管理與服務(wù)供給的范圍大致與此相同。顯然，為保證必要的公共文化產(chǎn)品與服務(wù)的供給，為實(shí)現(xiàn)公共文化發(fā)展的既定目標(biāo)，公共文化支出的范圍需要有一定的穩(wěn)定性，其中，既要有性質(zhì)的穩(wěn)定性（一定的類別，如對(duì)公共圖書館服務(wù)的穩(wěn)定投入），又要有數(shù)量的穩(wěn)定性（一定的數(shù)額，如公共圖書館服務(wù)每年獲得的投入水平大致保持穩(wěn)定）。本文主要探討公共文化支出的性質(zhì)、類別，至于公共文化支出的數(shù)量，涉及公共文化支出規(guī)模的確定，是一個(gè)比較復(fù)雜的問題，需要另文專述。三公共文化支出的原則作為公共支出的一種，公共文化支出（投入）應(yīng)遵循公共支出的一般原則，此外，公共文化支出還應(yīng)考慮公共文化自身的特殊性。綜合來看，公共文化支出應(yīng)遵循的原則主要有以下八點(diǎn)。[12]1.彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的原則根據(jù)公共財(cái)政的性質(zhì)和目標(biāo)，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈是國(guó)家財(cái)政義不容辭的責(zé)任。公共文化支出應(yīng)該遵循彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的原則，將有關(guān)財(cái)政經(jīng)費(fèi)投到那些公益性強(qiáng)、市場(chǎng)難以供給的公共文化產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域。同時(shí)，注意不進(jìn)入或逐步退出市場(chǎng)可以有效運(yùn)行的其他文化服務(wù)領(lǐng)域。2.社會(huì)效益第一的原則政府的公共支出應(yīng)以社會(huì)效益最大化為原則，追求社會(huì)最大多數(shù)人的幸福。作為一種承載精神內(nèi)容的特殊公共產(chǎn)品，公共文化產(chǎn)品與服務(wù)投入的使用，更應(yīng)嚴(yán)格遵循社會(huì)效益第一的原則。3.公平原則公共文化支出的公平原則包括橫向和縱向兩個(gè)方面。橫向公平，指的是同等情況同等對(duì)待；縱向公平，指的是不同情況不同對(duì)待。橫向公平是一種獨(dú)立的公平原則，它要求政府進(jìn)行公共資源分配時(shí)應(yīng)保持公平的立場(chǎng)；縱向公平則主要是考慮“因人而異”的相對(duì)公平——服務(wù)對(duì)象具有差異性。因此，不同情況應(yīng)該不同對(duì)待。如不同階層、群體和個(gè)人，公共文化服務(wù)受益能力不一樣，交響樂等高雅藝術(shù)或地方戲等特殊類型的文化產(chǎn)品，并非所有社會(huì)成員具有相同的享受能力，因而政府在選擇投入領(lǐng)域時(shí)，應(yīng)適當(dāng)考慮這類差異。此外，相對(duì)而言，中產(chǎn)階級(jí)更能表達(dá)自己的需求、意愿，更能游說政府部門將投入向自己傾斜，這有可能導(dǎo)致政府部門對(duì)低收入人群需求的忽視。雖然縱向公平較難做到，但政府在安排公共文化支出時(shí)，仍應(yīng)充分考慮本地不同階層、族群居民的受益能力等，盡可能做到縱向公平。4.厲行節(jié)約、講求效益、量入為出、保持平衡的原則財(cái)政支出是一種經(jīng)濟(jì)行為，厲行節(jié)約、講求效益、量入為出、保持平衡是其必須堅(jiān)持的基本原則，公共文化支出也不例外。應(yīng)建立相關(guān)審計(jì)和績(jī)效管理制度，分析支出效益的高低，增強(qiáng)政府對(duì)公共文化支出的選擇性。公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估比較復(fù)雜，如何建立有效的文化投入績(jī)效管理制度，值得深入探討。[13]量入為出、保持平衡是公共財(cái)政不至陷入困境，穩(wěn)定發(fā)展的保障，公共文化投入應(yīng)當(dāng)遵循這一原則。5.統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)、選擇性激勵(lì)的原則統(tǒng)籌兼顧，指的是合理確定公共財(cái)政文化支出項(xiàng)目及其各項(xiàng)支出的規(guī)模；保證重點(diǎn)，指的是正確安排各項(xiàng)公共文化支出中的各種比例，分清輕重緩急與主次先后；選擇性激勵(lì)，指的是由于公共文化投入有限，應(yīng)選擇那些滿足大多數(shù)人民群眾最基本需求的、符合我國(guó)社會(huì)主義文化價(jià)值觀主流導(dǎo)向的公共文化服務(wù)進(jìn)行重點(diǎn)投入。總之，這一原則要求的是正確處理好各項(xiàng)公共文化支出之間的關(guān)系，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。6.法定原則所有的公共支出均應(yīng)遵循法定原則。所謂法定原則，是指財(cái)政支出的投向和數(shù)量一經(jīng)法律確定，必須依法安排支出，即按照法律規(guī)定，哪些是政府必須支出的，哪些是政府不應(yīng)支出的，應(yīng)有法定依據(jù)。就我國(guó)公共文化領(lǐng)域來看，《中華人民共和國(guó)憲法》第22條規(guī)定：“國(guó)家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)的文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性的文化活動(dòng)。國(guó)家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)。”第47條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有進(jìn)行科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)的自由。國(guó)家對(duì)于從事教育、科學(xué)、技術(shù)、文學(xué)、藝術(shù)和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵(lì)和幫助。”上述規(guī)定為政府將公共文化支出納入財(cái)政預(yù)算提供了最高層級(jí)的