內容摘要：撂荒地整治利用對提高耕地資源利用效率、保障國家糧食安全具有重要意義。對一些典型縣(市、區)的調查顯示，撂荒地按其成因可分為三類：第一類是因生產條件差造成的撂荒，第二類是因缺乏勞動力造成的撂荒，第三類是因流轉和利用不善等造成的撂荒。各地開展撂荒地整治的經驗做法包括：一是“政策激勵+農戶自行復耕”，二是“村集體回收土地+機構代管”，三是“土地流轉+新經營主體復耕”，四是“村集體組織復耕+對外流轉”。在各地實踐中也存在一些難點，主要是：撂荒地存量底數難摸清、約束手段強制力不足、種糧回報難以彌補成本。建議按照存量增量分治、提升耕作條件、引導加快流轉、市場導向利用四個方面加快我國撂荒地整治利用進度。關鍵詞：糧食安全，撂荒地整治利用，地方經驗我國耕地資源總量不足的壓力巨大，然而，有限的耕地資源還存在撂荒現象。這一現象在2017年左右達到高峰，全國耕地撂荒面積高達1.37億畝，撂荒率為6.75%①，糧食主產區因此損失的糧食產量高達2265.6萬噸，損失比例為4.69%②。撂荒地整治利用對有效利用土地資源、保障國家糧食安全具有重要作用。一、我國撂荒地呈現“山區高、西部地區高”的特征，其成因可以歸結為三類我國撂荒地分布具有兩個基本特征。一是山區撂荒比例高。全國山區耕地撂荒抽樣調查顯示，78.3%的村莊存在耕地撂荒現象，基于縣樣本統計的全國山區縣耕地撂荒率為14.32%③，大幅高于全國平均的撂荒水平。二是西部地區撂荒比例高。東部省份耕地撂荒率多在2%以下，而西部省份大多比較高，甚至個別省份超過10%。以甘肅省為例，第三次全國國土調查顯示，全省總耕地面積為7814.2萬畝，其中僅具備整治條件的撂荒耕地就達到550萬畝左右④，超過耕地總量的7%。通過對四川、廣西、廣東的一些縣市進行重點調查，發現耕地撂荒現象可歸結為三類成因：第一類是因生產條件差造成的撂荒。一部分耕地屬于“吊邊吊角”，地塊極其細碎、偏遠，由于不便于耕種而被農戶棄種。一部分耕地屬于貧瘠地、亂石地、鹽堿地，改造難度大、作物產率低，因此被農戶棄種。還有一部分耕地屬于易受災地，由于缺乏農田水利設施，或者容易遭受旱災，或者容易遭受內澇，往往“十種九不收”，農民出于理性考慮而選擇棄種。廣西北流市調查顯示因生產條件差造成的撂荒占到總撂荒面積的60%左右。第二類是因缺乏勞動力造成的撂荒。21世紀以來我國農業剩余勞動力轉移加速，至2021年我國農民工總量達到2.9億人，第一產業勞動力則下降為1.7億人。農業勞動力不僅數量下降，而且老齡化趨勢明顯，廣西壯族自治區調查顯示農業勞動力超過80%為60歲以上老人。這些勞動力基本難以勝任繁重的農業生產，受精力、意愿等限制大多選擇優良地塊耕種，對條件稍差的則任由撂荒，或者轉為粗放經營，如雙季耕作變為單季耕作等。廣西北流市調查顯示因缺乏勞動力造成的撂荒占到總撂荒面積的30%左右。第三類是因流轉和利用不善等造成的撂荒。一部分耕地在流轉后，由于產品價格、市場定位、管理水平等原因出現經營困難，耕地出現閑置。一部分耕地已經完成土地征用程序成為建設用地，但由于各種原因建設項目未能如期開展，因占而不用、多占少用造成土地荒廢。還有一部分耕地是由于異地扶貧搬遷，由于主要以城鎮安置為主，搬遷后與承包耕地距離遠、交通成本高，造成耕地的棄耕撂荒。廣西北流市調查顯示因流轉和利用不善等造成的撂荒占到總撂荒面積的10%左右。二、各地開展撂荒地整治探索，已經積累了不少經驗性做法各地在實施鄉村振興戰略中開始探索撂荒地整治，隨著2021年初農業農村部出臺《關于統籌利用撂荒地促進農業生產發展的指導意見》，撂荒地整治全面鋪開、進度加快。總的來看，各地方結合本地實際開展了多管齊下、因地施策、機動靈活的撂荒地整治實踐，從方式上來看，主要包括了四種經驗性做法：第一種是“政策激勵+農戶自行復耕”。這一方式應用最為普遍，操作也相對簡單，即通過一系列激勵約束手段，推動承包農戶自行進行復耕和持續經營。以廣東德慶縣為例，一是通過宣傳發動，督促農戶“家里如果還有土地的話，要一并種上”，明確“撂荒一年以上的將取消次年補貼資格，連續兩年以上撂荒的，村集體有權收回土地”；二是部分村出臺相關村規民約，要求耕地責任人落實復耕復種；三是對撂荒土地進行清雜、維修道路、建設水利設施，全面改善耕作條件，提高農戶耕作意愿；四是實行資金獎補，按照每畝300元的標準，對撂荒地整治進行扶持。第二種是“村集體回收土地+機構代管”。這一方式主要針對那些因農戶老弱病殘、缺乏勞動力耕種造成的耕地撂荒，由村級集體經濟組織回收并進行代耕代種。以廣西北流市為例，各村股份經濟合作社統一制定撂荒地耕作權回收代管管理辦法，回收土地后引入縣域內的社會化服務機構進行代耕代種，通過集約化規模化生產降低成本。在這一模式下，原承包農戶獲得耕地地力補貼，社會化服務機構獲得種糧補貼和代耕代種費用，村集體獲得生產經營收益。第三種是“土地流轉+新經營主體復耕”。這一方式主要針對常年撂荒、相對集中且本地農戶不愿耕種的撂荒地，在村集體的牽線搭橋下將其流轉給新型經營主體，由新型經營主體進行復耕和持續經營。以四川達州市達川區為例，村集體鼓勵引導農戶簽訂土地流轉協議，將撂荒地集中流轉給新型農業經營主體，在整治改良后投入農業生產。集中整治撂荒地10畝以上的經營主體可以獲得每畝田300元、每畝地500元的補貼獎勵，并在流轉前3年免收租金。農戶則按協議獲得流轉租金和分紅。第四種是“村集體組織復耕+對外流轉”。這一方式主要針對地塊細碎、種植條件差的撂荒地，憑其原始條件很難吸引到經營主體，因此由村集體組織先復耕再流轉。以四川省資陽市雁江區為例，村集體先將撂荒地統一歸入集體經濟，籌集資金開展標準化作業，將撂荒地統一整理為標準農田，再流轉給大型農業企業。前5年的流轉費用于償還前期土地整理費用，5年后再按議定的價格每年支付給農戶流轉費或分紅。三、深入推進撂荒地整治利用，仍然存在一些突出的難點盡管各地撂荒地整治利用已經取得積極成效，但在此過程中仍然存在一些具有共性的突出難點：(一)撂荒地存量底數難摸清盡管各地整治撂荒地工作如火如荼開展，但撂荒地的存量底數卻一直成謎。在各方面情況均比較接近的縣(市、區)，摸排出的撂荒地存量底數卻往往差異很大，多的達到幾萬畝，少的只有數千畝，也有部分縣(市、區)認為自己“基本沒有撂荒地”。總體來看，撂荒地存量存在一定程度的低估，如某縣根據農經部門統計的撂荒率為2.97%，但實際“撂荒地保守估計也在6%一8%之間，全縣60%的農戶存在棄耕撂荒行為”。造成這一現象的部分原因是撂荒地認定標準本身不統一。撂荒包括季節性撂荒和全年性撂荒，還包括顯性撂荒和隱性撂荒，適用不同標準作出的判斷自然存在差異。此外，還存在諸如“征而未用的承包耕地算不算撂荒地”之類的政策盲區。但更重要的原因是由于撂荒地涉及地方政府責任，具有較高的敏感性。撂荒地的產生具有復雜的時代背景并經過較長時間的歷史積累，其整治利用也非一朝一夕之功，然而，撂荒地治理一直是地方政府的考核項目，一些地方甚至明確劃定耕地撂荒比例紅線，規定對超出紅線的地方領導進行免職處理。重壓之下，各地方對撂荒地存量底數存在低估的動力，往往視需求不同設定標準和上報數據。(二)約束手段強制力度不足在我國仍以按戶承包經營土地的基本格局下，動員農戶自行復耕是各地撂荒地整治的主要方式，在一些縣占比高達七成，然而，這一方式面臨部分農戶積極性不高的難題。與外出務工平均月工資4432元相比，種植業收入顯得微不足道，“在家種田，不如出去賺錢”仍是大多數農民的共識。撂荒地種植條件差、收益低，即使一些地方按每畝100一300元進行復耕獎補，也很難激起農戶的興趣。為督促農戶復耕撂荒地，一些地方提出了具有一定強制性的辦法，如“一年撂荒取消地力補貼，兩年撂荒收回承包權”，但這些政策很難落地實施。首先，我國2019年修訂的《土地管理法》中已經沒有“連續二年棄耕拋荒的應當終止承包合同”的表述；其次，耕地種植為動態過程，對是否撂荒很難準確判定；再次，村集體組織與農戶俱為鄉鄰，往往因礙于情面而對耕地撂荒視而不見。因此，盡管耕地撂荒現象長期普遍存在，真正由集體收回承包地的卻極為罕見，甚至停發地力補貼的都很少，對督促農戶復耕的約束效果十分有限。(三)種糧回報難以彌補成本撂荒地復耕往往需要較高成本，主要包括三個方面：首先是土地平整，撂荒地大多分布在中西部山區，地勢崎嶇不平，經常需要引入大型機械持續作業進行平整；其次是基礎設施，通過灌溉、排水、機耕道等設施建設，才可能建成旱澇保收的農田；再次是肥力提升，在一些貧瘠地塊的復耕中，“僅有機肥投入就達到每畝10噸”。由于不同的地區和地塊復耕成本差異很大，對此難以精確計算，但從一些集中連片大型撂荒地整治項目來看，平均每畝成本在2000元左右。與撂荒地的高整治成本相比，其用于種糧的收益顯得過低。我國開展撂荒地整治的主要目的是著眼于國家糧食安全，旨在提高糧食生產能力和自給水平。然而，糧食種植本身經濟效益不高。2020年我國稻谷、小麥和玉米三種主糧平均每畝產值只有1167元、凈利潤只有47元，靠種糧收回整治成本周期過長。一些新型經營主體實行“糧蔬輪作”，實際是以蔬菜種植收益彌補糧食收益的不足，但這一方式僅在靠近城市的近郊區才具備條件。如果按照撂荒地整治初衷，嚴苛要求復耕土地只能種植糧食作物，經營主體會由于“不賺錢”而降低參與的積極性。四、加快整治利用撂荒地、保障國家糧食安全的建議撂荒地整治利用是提高耕地資源利用效率、保障國家糧食安全的重要舉措，在總結各地已有經驗和現存困難的基礎上，建議從以下幾個方面入手加快我國撂荒地整治：一是存量增量分治。對歷史形成的撂荒地存量實行責任豁免，以縣域為單位盡快摸清底數、制定整改方案。按“多管齊下、因地施策、機動靈活”開展存量撂荒地整治，對極少量確已不適宜耕種的撂荒地，不再認定為耕地。加強耕地撂荒情況跟蹤監測，壓實相關層級和部門的主體責任，對新增撂荒地隨發現隨整改，堅決遏制撂荒地不斷增長的勢頭。二是提升耕作條件。以山區、西部地區為重點，加大細碎地塊平整和標準化作業投入力度，把“邊角田”“散碎田”融入大田。高標準農田建設等項目從良田向“劣田”延伸覆蓋，以灌溉和排水設施為重點，強化撂荒地基礎設施建設，改善耕作和收獲條件。加快“劣田”宜機化改造，推廣適合山區的小型農機具，降低農業勞動強度和生產成三是引導加快流轉。加大對撂荒行為的約束力度，落實“撂荒一年停發地力補貼”，明確“連續撂荒兩年村集體有權收回土地”。對無心、無力耕種的承包戶，鼓勵其土地經營權向規模化、專業化的新型經營主體流轉，探索村集體反包、托管、代耕代種辦法。以經營權流轉合同為基礎，對土地承包權和經營權進行同等保護，穩定經營預期，鼓勵長期投入。四是市場導向利用。對整治后重新利用的撂荒地，既發揮其直接增產糧食的作用，也發揮其擴張耕地總量、間接支持國家糧食安全的作用。以市場需求為導向，按照“宜糧則糧、宜飼則飼、宜蔬果則蔬果、宜經濟作物則經濟作物”原則進行利用，使撂荒地整治有利可圖。鼓勵結合地方優勢特色農產品發展農業生產，提高復耕