“一事一議”

及其財政獎補政策一事一議

“一事一議”，是指在農村稅費改革這項系統工程中，取消了鄉統籌和改革村提留后，原由鄉統籌和村提留中開支的“農田水利基本建設、道路修建、植樹造林、農業綜合開發有關的土地治理項目和村民認為需要興辦的集體生產生活等其他公益事業項目所需資金，不再固定向農民收取，采取“一事一議”的籌集辦法。鄉統籌村提留農村稅費改革之前開支農田水利基本建設道路修建植樹造林土地治理項目集體生產生活等其他公益事業項目農村稅費改革之后舉辦公益事業項目所需資金不再固定向農民收取采取“一事一議”的籌集辦法一事一議開展“一事一議”，必須遵循的原則量力而行、群眾受益、民主決策、上限控制、使用公開在召開村民會議或村民代表會議時應有本村18周歲以上村民的半數參加或者有本村2/3以上農戶代表參加所作決定要經到會人員的半數通過才能有效為了防止“有事不議，無事亂議”等現象的發生，各級稅改辦和農民負擔監督管理部門，要嚴把政策關，加強對農村“一事一議”的監督和指導，并建立健全相關規章制度，規范議事程序，真正體現大家事，大家議，大家定。一事一議一、議事前提1.有發起人“一事一議”議事會的發起人即議事會的組織者，召開議事會必須有一名或多名發起人。議事會發起者的人數和身份在各地情況各異，有的議事會的發起人只有一個，有的是一人倡議，數人支持。發起人中有基層干部，也有群眾。但無論發起人多少或身份如何，有一個以上的發起人是“一事一議”議事會進入議事程序的必備條件。2.群眾對所議事項要求強烈

群眾有要求是“一事一議”議事會啟動的動因。成功的議事會之所以群眾參會踴躍，意見統一快，是因為群眾對議題有強烈的要求。例如村民多年受無水吃的困擾，對解決飲水困難非常關心，所以群眾對這樣的議事會積極響應，所有接到通知的農戶都按時參加了會議。3.議事會范圍內群眾直接受益

“一事一議”議事會的范圍無論是大于或者小于行政區，只要屬于受益范圍，這個范圍內的群眾很容易形成共識。這是議事會成功的重要條件。一事一議二、議事原則1.群眾自愿召開“一事一議”議事會，一般是發起人在發出通知時就向各農戶說明：愿意參與的就到會，不愿參與的不強求，不加任何強制觀點。群眾知道不參加會議就不會受益，會仔細考慮發起人通知的內容，自己決定取舍。這種會議雖然屬自愿參加，但大多數議事會召開時，被通知的對象會全部參加。2.權利、義務一致成功的“一事一議”議事會，參會村民都遵循“誰受益、誰負擔”的權利、義務一致原則。這個原則有兩層含義：一方面，想受益就必須投工投資；另一方面，誰不投工、不投資，就不能受益。正是“權利、義務一致”的原則把意見一致的農戶凝聚在一起，把持有不同意見的農戶排開在外，這是意見很容易統一的重要原因。這個原則也并非使那些當初不同意參會的農戶永遠不能受益，只要他們同意繳納議事會確定的投工投資份額，仍然可以加入到受益體中。3.公平負擔

在義務分攤方面，農戶投入一般實行“按受益戶均等”或“按受益人均等”分攤。有些地方因條件特殊，議事會上也作出一些有針對性的特殊條款。一事一議三、基本特征（一）“一事一議”與行政決定在形式上的區別1、體現群眾意見程度不同“一事一議”是群眾自愿做什么就做什么；而行政決定是以村、組等組織機構的意見為主。雖然村、組也代表著群眾的意見，但“一事一議”的代表性表現得更直接。2、形成決議的方式不同“一事一議”形成決議須在參加議事的全體受益群眾中通過，而行政決定是按“少數服從多數”的原則在多數群眾中通過或在群眾代表中通過即可。3、組織者不同“一事一議”會議有基層干部組織的，也有普通群眾發起的；而行政決定只能由行政組織作出。（二）“一事一議”議定事項的特點1、用工采用貨幣決算

“一事一議”中出現的“貨幣決算”與過去農村攤派義務工中出現的“以資代勞”在形式上雖然相似，都用貨幣表示人工的價值量，但它們在體現農民的意志方面有本質區別。一事一議三、基本特征2、小規模格局“小規模”是指受益范圍在村以內的小型建設項目。“一事一議”要遵循群眾自愿原則，以群眾直接受益為前提，如果規模太大，群眾受益不均衡或受益不直接的程度也大，就難以形成統一意見。從調查情況看，成功的議事會討論的議題多數是村以下的小型公益事業建設項目，小規模仍是其基本格局。3、工程權屬共有“一事一議”議事會對他們所建工程的權屬一般都用這樣的表述：建成的工程歸投資的農戶所有，各戶份額均等。這一表述表明：這種財產屬于共有財產。但村民對這種財產行使所有權的方式與村民對公共財產行使所有權的方式有三點不同。第一，所有權人有特定的對象，而一般公共財產的所有者沒有特定對象，只要村民戶口屬于這個行政區，哪怕是新搬遷來的農戶，都可以享受所有者的權利。第二，所有權人對自己的份額可以轉讓。如農戶搬遷時，可以將自己份額有償轉讓他人。第三，具有排他性，即未投資的農戶不能享受權利。但這種財產有一點與公共財產相似，即所占份額不能退出，因為使用中的財產不能分割。（二）“一事一議”議定事項的特點1、用工采用貨幣決算一事一議三、基本特征2、小規模格局3、工程權屬共有（二）“一事一議”議定事項的特點1、用工采用貨幣決算4、議定事項只具有一定約束性

“一事一議”議定的事項也具有一定的約束性。但這種約束性不同于行政決定的約束性，它是在群眾自愿的基礎上產生的，主要靠受益群眾互相信任、互相監督和限制受益來實現，不帶懲罰性。而行政決定由于形成的機制不同，一般須采用行政、經濟等一系列手段來維持正常實施，有些還帶有一定的懲罰性。5、議事內容廣泛“一事一議”議定的事項不只是投工問題，它所涉及的事項包括建設項目的各個方面。成功的“一事一議”議事會所討論的內容通常包括投工、投資、占地、原材料、工程負責人人選和建設管理等。但這種廣泛性與行政決定的廣泛性不同，它只限于基本建設項目所涉及的事項。而行政決定包括權限范圍內所有的政治、經濟與社會事務。一事一議四、議事程序“一事一議”議事會通常要經過如下程序：①發起人從群眾的意見中梳理出群眾要求最強烈、范圍最廣、投資投工額度與當地村民承受能力相適應的議題。②發起人到有一定影響力的村民中征求意見，聽取這些人的意見和反映，以便在議事會上能首先獲得這部分人的支持。③發起人將需要交議事會討論的事項(如建設內容、投工投資數額、工程建設負責人、建設時間、建設管理及建成后的工程運行管理等)整理成條，以備提交會議討論時做到有條不紊。④發起人將會議的目的、地點、時間、通知到各受益農戶。⑤議事會討論的事項一般用“同意”或“不同意”表示各戶意見。當議定的事項比較簡單時，不用文字記載，靠村民相互之間的信任自覺執行。復雜的事項形成決議后參會人要簽名確認，然后按決議執行。發起人確定議題發起人征求意見發起人梳理討論事項發起人通知開會與會人員表決一事一議四、議事程序

前面這些程序完成后，將議定的事項交會議推薦的負責人執行。執行人員具體操作方法是：年初由村民委員會提出預算，經村民大會或村民代表會議議論通過，報鄉鎮經營管理部門審核，由鄉鎮政府批準后報縣農民負擔監督管理辦公室備案。籌集額嚴格實行上限控制，每人每年不得超過12元。經批準后的籌集額用農民負擔監督部門統一監制的農民負擔監督卡登記，監督卡由村委會組織發放到農戶，并張榜公布，實行“村務公開，民主管理”，接受群眾監督。村內“一事一議”的集體生產公益事業籌資提取、管理、使用情況，接受農民負擔監督部門審計監督。議定事項交執行人年初村委提出預算并討論通過鄉鎮經營管理部門審核鄉鎮政府審批縣農民負擔監督管理辦公室備案一事一議五、管理制度（一）村級范圍內興辦水利、農田基本建設、修建村級道路和橋梁、植樹造林等集體生產、公益事業所需資金和勞務用工，可通過“一事一議”籌集。（二）村級“一事一議”籌資籌勞，遵循“量力而行、群眾受益、民主決策、上限控制、使用公開”的原則。（三）“一事一議”的審批程序：年初村委會提出預算方案，經村民代表會議討論通過，報鄉政府審核,送縣農民負擔監督管理部門批準執行。（四）經過審批的籌資籌勞一律填入負擔卡，由村委會按卡組織收取，按議定的用途使用。（五）“一事一議”籌集的資金屬村集體所有，所收資金全部交鄉農村財務代理中心代管。

（六）村集體生產、公益事業完工后，要及時辦理決算，對“一事一議”資金的收支情況要張榜公布，接受群眾監督。一事一議六、功能作用

（一）有利于增強農民集體意識。“一事一議”制度的推行，可以讓廣大農村群眾通過交流討論，在積極的思想斗爭中就建設本村集體公益事業達成共識，形成輿論壓力，喚醒半睡狀態的集體意識，集群體之力，辦群體之事。（二）有利于加速村民自治進程。“一事一議”制度的推行，可以為農村群眾參與村內社會事務管理、提高參政意識搭建一個良好平臺，促進農村群眾自我教育、自我管理、自我服務目標的實現，加快村民自治的步伐。

（三）有利于提高生產生活水平。“一事一議”制度的推行，可以通過籌資籌勞聚集力量，提高農村基礎設施水平，興辦集體公益事業，降低農村群眾生產生活成本，改善居住環境，為新農村建設奠定物質基礎。

（四）有利于防止農民負擔反彈。“一事一議”制度的推行，可以明確農村群眾的負擔水平，杜絕“三亂”現象發生。通過集體討論決策，有多大力就辦多大事，做到公開透明，保證了農民負擔控制在政策規定的范圍內。一事一議七、推行障礙

總的來說，村內“一事一議”制度還存在知曉面窄、使用率低、程序不規范、效果不明顯等現象，全面推行還存在諸多障礙。

一是認識上的誤區。部分鄉鎮認為“一事一議”籌資籌勞是村民自治范籌內的事，村委會上報了才審批；部分村通過“一事一議”的形式籌資籌勞，卻認為沒有必要按規范程序運作，只要達到目的就行；部分群眾認為稅費改革后的農田水利、修路架橋、校舍維修是政府的事，不是農民個人的事，對興辦公益事業無興趣。

二是宣傳中的弱區。縣減負辦側重于對“一事一議”程序規范性的審核，鄉鎮側重于審批，農經站側重于資料的把關，村級組織側重于議事的結果。普遍存在重視不夠、形式不多、力度不大的現象，致使外出務工人員、居住偏遠的農戶、年老體弱的農民了解、參與率較低。

三是操作時的痛區。居住分散、流出人員多、辦公經費緊張的農村現狀導致議事成本高、成功率難以保證，“一事一議”開展中存在“二難”現象:村民意愿集中難。農民忙于生計，認識水平參次不齊，加之多數村的公益事業年初無總體規劃，想到哪兒干到哪兒，存在“眾口難調”的現象。其次，議定事項落實難。開展“一事一議”的依據是稅費改革政策和各級政府的文件，主要靠農村群眾的自律和輿論壓力，議定事項執行中有一定難度；投入大量人力、精力議定的事項，按政策規定籌集到的資金和勞力，相對于山區興辦農村公益事業高成本的現狀，無疑于杯水車薪，陷于尷尬境地。一事一議八、解決途徑（一）加強宣傳引導。首先要提高農村廣大基層干部特別是領導干部的認識，剃除可有可無的思想，使“一事一議”成為推動新農村物質基礎建設的動力。其次要通過各種媒介，與當前農村各項工作的宣傳有機結合，大力推廣典型經驗，引導群眾積極主動地關心農村公益事業建設，形成良好的輿論氛圍。（二）把握政策界限。要始終堅持“量力而行、群眾受益、事前預算、上限控制、有事則議、無事不議、民主決策、民主管理”的原則，明確議事范圍，嚴格議事程序，及時上報材料，保證政策的有效落實。（三）加強監督管理。縣減負辦、鄉鎮政府和各級農經站要履行好監管職責，做好事前引導、事中指導、事后審計，保證“一事一議”制度執行中的公開透明，保護農民的合法權益，防止農民負擔反彈，順利推行“一事一議”籌資籌勞，推動新農村建設。

（四）創新推行機制。在春節務工人員大量返鄉之際，準確把握政策規定，抓住有利時機開展“多事一議”，通過提高議事效率來降低議事成本。本著取之于村民、用之于村民的原則，對興辦本村公益性事業的勞、資缺口，可采取群眾自愿捐資的形式，爭取絕大多數村民和本村大戶、工商業戶的支持，達到既不違背農民負擔各項規定，又能籌集到足額的勞動力和資金，順利實施公益性事業建設的目的。一事一議國務院辦公廳文件國務院辦公廳關于轉發農業部《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》的通知國辦發〔2007〕4號各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：農業部會同有關部門和單位制定的《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》已經國務院同意，現轉發給你們，請認真貫徹執行。國務院辦公廳二○○七年一月十六日一事一議財政獎補政策

2008年2月1日，為進一步鞏固農村稅費改革成果，扎實推進社會主義新農村建設，全面深化農村綜合改革工作，按照《中共中央、國務院關于切實加強農業基礎建設，進一步促進農業發展農民增收的若干意見》（中發[2008]1號）的精神和國務院有關規定，經國務院領導同意，國務院農村綜合改革工作小組、財政部、農業部三部門以國農改[2008]2號文件，聯合發布《關于開展村級公益事業建設一事一議財政獎補試點工作的通知》，各省、自治區、直轄市農村綜合改革領導小組辦公室、財政廳（局）、農業廳（委、局、辦），新疆生產建設兵團農村綜合改革領導小組辦公室、財務局、農業局做好全國村級公益事業建設一事一議財政獎補的試點工作。一事一議財政獎補，拉開了全國村級公益事業建設一事一議財政獎補的序幕。

一、提出一事一議財政獎補政策二、意義

農村稅費改革前，村提留、鄉統籌和農村勞動積累工、義務工（以下簡稱“兩工”）是村級公益事業建設的主要資金、勞務來源。農村稅費改革逐步取消了村提留、鄉統籌和“兩工”，規定村級公益事業建設所需資金、勞務，實行村民一事一議。但是，一事一議籌資籌勞工作開展不平衡，整體覆蓋面較小，不能滿足村級公益事業建設投入的需求，村級公益事業建設投入總體上呈下滑趨勢。農村基礎設施脆弱、社會事業發展滯后，已經成為影響社會主義新農村建設和發展現代農業的障礙，需要采取措施，盡快加以解決。近年來，一些地方積極探索對農民通過一事一議籌資籌勞開展村級公益事業建設進行財政獎補試點，積累了有益經驗，取得了較好效果。實踐證明，開展一事一議財政獎補是加強農業基礎建設，統籌城鄉發展，促進城鄉公共服務均等化的重要舉措，是深化農村綜合改革的一項重大制度創新，有利于激發村民參與一事一議籌資籌勞的熱情，引導和鼓勵村民出資出勞，調動農民參與公益事業建設的主動性，促進社會主義新農村建設；有利于調動基層干部和群眾的民主議事積極性，運用民主方式解決涉及農民切身利益的問題，并不斷完善民主議事機制，推進農村基層民主政治建設；有利于形成村級公益事業建設多渠道投入的新機制，讓農民切身感受到黨和政府的關懷，促進城鄉協調發展，構建社會主義和諧社會。一事一議財政獎補政策三、指導思想深入貫徹落實科學發展觀，堅持統籌城鄉發展的方略，以推進社會主義新農村建設為目標，以農民自愿出資出勞為基礎，以政府獎補資金為引導，以充分發揮基層民主作用為動力，逐步建立籌補結合、多方投入的村級公益事業建設新機制。四、基本原則

一是民主決策，籌補結合。一事一議財政獎補項目必須尊重民意，以村民民主決策、自愿出資出勞為前提，政府給予獎勵補助，使政府投入和農民出資出勞相結合，共同推進村級公益事業建設。

二是直接受益，注重實效。一事一議財政獎補項目必須考慮村級集體經濟組織、農民和地方財政的承受能力，縣鄉政府要加大規劃指導力度，重點支持農民需求最迫切、反映最強烈、利益最直接的村級公益事業建設項目，適當向貧困村傾斜，提高項目效用，防止盲目攀比。

三是規范管理，陽光操作。建立健全各項制度，確保籌資籌勞方案的制定、村民議事過程、政府獎補項目的申請、資金和勞務使用管理公開透明、公平公正，接受群眾監督。一事一議財政獎補政策五、獎補范圍（一）村級公益事業建設責任劃分。村級公益事業與農民生產生活直接相關，受益面廣，具有較強的公益性，屬于準公共產品，政府、村集體經濟組織和農民都有建設的責任。

跨村以及村以上范圍的公益事業建設項目投入應主要由各級政府分級負責，由現有的投入渠道解決；

村內小型水利、村內道路、環衛設施、植樹造林等村民直接受益的公益事業，應以村民通過一事一議籌資籌勞和村集體經濟組織投入為主，國家適當給予獎補；農民房前屋后的修路、建廁、打井、植樹等投資投勞應由農民自己負責。（二）一事一議財政獎補范圍。一事一議財政獎補范圍主要包括以村民一事一議籌資籌勞為基礎、目前支農資金沒有覆蓋的村內水渠（灌溉區支渠以下的斗渠、毛渠）、堰塘、橋涵、機電井、小型提灌或排灌站等小型水利設施，村內道路（行政村到自然村或居民點）和環衛設施、植樹造林等村級公益事業建設。超過省級人民政府規定的籌資籌勞限額標準、舉債興辦的村內公益事業建設等項目，不得列入獎補范圍。村級公益事業建設一事一議財政獎補項目要與現有支農項目的政策相銜接，既要防止已建成的一事一議村級公益事業項目出現獎補遺漏和空白，也要防止重復補助和獎勵。一事一議財政獎補政策六、工作程序

各級財政部門要充分考慮取消“兩工”對村級公益事業建設的影響，積極調整支出結構。中央和省級財政要安排適當資金，作為一事一議財政獎補資金。有條件的市、縣財政也要加大對村級公益事業建設支持力度，形成一事一議財政獎補資金的穩定來源。同時，鼓勵村級組織發展集體經濟，提高自我發展和自我建設能力，倡導社會各界捐贈贊助開展村級公益事業建設。中央財政根據試點省份農村實際人口、地方財力狀況、地方財政安排的獎補資金情況和一事一議籌資籌勞開展情況等因素，適當給予補助。由于各地經濟社會發展水平差異較大，一事一議籌資籌勞的標準不同，具體獎補標準由省級人民政府制定。中央財政對村級公益事業建設一事一議的獎補方案由財政部另行制定。開展一事一議財政獎補試點的實施步驟村級公益事業建設點多面廣，情況復雜，一事一議財政獎補工作需要先行試點，總結經驗，逐步擴大。

2008年，中央選擇黑龍江、河北、云南三個省在全省范圍開展一事一議財政獎補試點。2009年總結試點經驗，完善政策，逐步擴大試點范圍。試點省份要結合本省實際，制定一事一議財政獎補具體實施辦法，并報國務院農村綜合改革工作小組、財政部、農業部備案。一事一議財政獎補政策

獎補資金的申報實行自下而上、先建后補，由開展一事一議籌資籌勞的村申請，鄉鎮人民政府對村級申報獎補項目的合規性、可行性和有效性進行初審，縣級財政、農業部門按職責復審并匯總上報省級農村綜合改革領導小組辦公室、財政、農業部門審核確定獎補項目。中央根據試點范圍和工作進度撥付獎補資金，省級財政部門接到中央獎補資金后，按照省級審定的獎補資金申請匯總表，連同省級獎補資金，撥付到縣，由縣級人民政府統一負責管理，專項用于村級公益事業建設一事一議項目獎補。政府獎補資金列入地方各級財政決算“對村級一事一議的補助”科目中反映。鄉鎮依據項目竣工驗收報告、出資人交款憑證、經公示群眾認可的獎補資金明細表，直接發放給該項目籌資籌勞的議事主體。六、工作程序自下而上、先建后補一事一議村申請鄉鎮人民政府初審合規性、可行性和有效性縣財政局、農業局按職責復審省級農村綜合改革領導小組辦公室、財政廳、農業廳審核確定獎補項目縣財政局獎補資金鄉鎮財政所（局、辦）依據項目竣工驗收報告、出資人交款憑證、經公示群眾認可的獎補資金明細表，直接發放給該項目籌資籌勞的議事主體。列入“對村級一事一議的補助”科目一事一議財政獎補政策七、配套措施（一）建立健全一事一議民主議事機制。要根據《國務院辦公廳關于轉發農業部村民一事一議籌資籌勞管理辦法的通知》（國辦發[2007]4號）要求，遵循村民自愿、直接受益、量力而行、民主決策、合理限額的原則，規范議事程序，明確議事范圍，確定限額標準，細化管理措施，正確引導農民自愿出資出勞。要嚴格執行一事一議籌資籌勞的有關規定，所議之事要符合大多數農民的需要，議事過程堅持民主程序，實施過程和結果接受群眾監督。特殊原因確需跨年度籌集資金和勞務，須經全體村民同意，報省級人民政府農民負擔監督管理部門審核批準后方可實施。不得超出規定范圍向農民籌資籌勞，不得以行政命令方式下達籌資籌勞任務，不得平調使用籌集的資金和勞務，不得強行以資代勞，防止將一事一議籌資籌勞變成加重農民負擔的口子。

（二）建立健全監管制度。一是建立財務公開制度。一事一議財政獎補項目建設的內容、籌資籌勞的數量、獎補金額等應作為村務財務公開內容，及時向村民公布。二是建立檔案管理制度。縣鄉要建立一事一議獎補項目檔案或數據庫，將村民一事一議籌資籌勞的會議記錄、村民簽字、籌資籌勞方案、獎補項目的申請表等相關原始材料匯總歸檔，規范管理。三是建立監督檢查制度。試點省份農村綜合改革領導小組辦公室、財政、農業部門每年要對一事一議獎補項目及資金使用的合規性、規范性和有效性進行檢查。對違規操作、截留挪用一事一議籌資籌勞資金和獎補資金的行為，要責令糾正，追回資金，并按照規定，追究相關當事人的責任。（三）推進村級公益設施管護體制改革。按照“誰投資、誰受益、誰所有、誰養護”的原則，明確小型公益設施的所有權，落實養護責任主體。一事一議財政獎補形成的資產，歸項目議事主體所有，可成立相應的農民專業合作組織，承擔項目的日常管理養護責任。鼓勵社會各界投資農村公益事業，對現有的農村小型公益設施，可通過承包、租賃、拍賣等形式實行市場化運作，提高使用效率和養護水平。要按照《國務院辦公廳關于印發農村公路管理養護體制改革方案的通知》（國辦發[2005]49號）要求，建立以政府投入為主的穩定的農村公路養護資金渠道。逐步增加國家對水利設施運行維護的投入，探索農村小型水利設施運行維護的新機制。一事一議財政獎補政策八、組織領導

要從落實科學發展觀、統籌城鄉發展的高度，切實加強對一事一議籌資籌勞財政獎補工作的組織領導，層層落實領導負責制。

省級人民政府要對本地一事一議財政獎補工作全面負責，加強組織領導，搞好對縣一級的分類指導和督促檢查，認真開展試點工作。

縣級人民政府要切實擔負起村級公益事業建設的組織規劃、指導協調和管理監督責任。

鄉鎮人民政府要加強農村基層組織建設，選好配強村級領導班子，進一步落實村務公開、財務公開等制度，努力做好具體組織工作，鼓勵和引導農民開展好一事一議工作。

要建立健全部門分工責任制。各級農村綜合改革領導小組辦公室、財政、農業部門要認