社會管理創新與殘疾人事業發展中山大學社會學與人類學學院蔡禾一、轉型與社會管理創新

1、社會管理的基本內涵

假如把人類社會作為一個系統來看，政治、經濟、文化、社會是構成它的子系統，每個子系統對整個系統都承擔一定的功能，個體和整體的關系是同他自身的功能、運轉有效性和整體相關性聯系在一起。因此，要理解社會管理的職能，就必須弄清楚這四個領域的主要問題。

經濟系統是關于物的生產和物與物之間的交換關系。在計劃經濟體制，我們叫產品生產；在市場體制，我們叫商品生產。因為在計劃體制下，交換關系是用行政分配調撥來配置的；而在市場下，價格是靠市場來配置的。所以經濟學回答的是生產和物物交換的問題，其核心問題是效率，即財富的創造效率。

政治系統主要的內容是權力的生產和支配與服從關系的問題。任何一個社會都有權力的生產方式和運做關系問題，核心問題是權力的合法性。這里權力的合法性不是法律意義上的合法性，而是指一個權力只有被社會的大眾所接受的時候，才具有社會的合法性，這個權力才可能有效。

文化系統的職能是價值的生產和解決價值的傳承關系。核心問題是社會認同，一個價值能不能被大家認同很重要。雖然現代社會越來越分化，人們的價值觀念也越來越多樣，還是存在共有的、普世的價值。

社會系統解決的是人的再生產以及人與人關系的問題。人的再生產就是人類自身的生產和繁衍，簡單的講就是民生問題。而人是有差異的，讓所有這些有差異的人能夠共存，就要解決社會整合問題。核心問題是不同的人群能不能整合成一個共同體。

概括來講，社會管理必須回答兩個領域的問題：1、人的再生產的質量問題2、人與人的關系的和諧問題

2、人的再生產問題人的再生產不僅僅指生物人的再生產，某種意義上更強調的是文化和精神全面發展的社會人的再生產。

社會管理的職能就是要保障社會人的再生產質量與社會文明發展的水平相一致。要實現社會管理的這些職能，就要做到以下幾點：

一是要保障人的再生產質量，首先要建立和維護再生產的基礎秩序。所謂基礎秩序是圍繞著兩性關系、人口生產而建立的制度安排。一個國家的婚姻制度、生育制度、教育制度、救助制度和社會保險制度都是人的再生產秩序中最重要的制度。

二是保障人的再生產中基本需求的滿足，基本民生得到保障。從傳統社會向現代社會變化的一個特征是，滿足人的再生產基本需求的消費品日益成為公共產品。例如教育、醫療、住房等。

三是要促進人的再生產消費品供給的多元化。人的再生產集體消費品供給應由政府供給，但是國家的供給存在兩個局限性：一個是國家供給能力有限；二是國家無法滿足人對再生產多樣化的需求，個人的再生產一旦跨越了生存要求，對自身的發展需求一定是多樣化的，不可能通過國家統一供給，來滿足人們差異化的要求。

3、人與人的關系問題每個人在政治、經濟、文化乃至社會領域里面，都占有一定的位置，位置不同，資源獲取、機會分配就不同，所以人和人之間一定存在差異，這種差異必定會導致人被分化為不同群體，從而形成一個社會相應的社會結構。而不同時候社會結構是不一樣的，利益群體之間的差異和矛盾，一定會以社會問題的形式展現出來。社會管理就是要在不同的差異性利益群體之間實現整合，這里的利益既包括經濟利益也包括政治利益和文化利益。要實現這一點，就必須解決兩個基本問題：一是如何促進人與人之間的交往，通過互動建立起由網絡、信任、規范構成的社會資本。

工業化、城市化割斷了傳統社會人與人的紐帶，使人與人之間的關系變得次級化；市場經濟帶來了人的理性化和人與之間交往的工具化；社會分化帶來了人與人之間社會距離。

因此，社會需要新的社會交往形式發展人與人之間的聯系、建立信任、促進和諧。二是如何協調社會不同人群的利益差別與矛盾，促進不同群體之間的和諧共生。任何社會都不可能沒有社會矛盾，社會經濟、政治、文化的發展勢必導致多元化，從而產生更為復雜的社會差異和矛盾，和諧社會不等于無差別、無沖突、無矛盾的社會。但是和諧社會一定是一個有序的社會，及這個社會有一套有效的利益訴求制度，人們知道應該巡什么途徑去表達利益要求，去獲得利益支持，去實現利益目標，政府也有能力把利益矛盾納入到制度化的體制當中。當前利益矛盾的產生并不意味著說我們的社會沒有利益訴求的制度化渠道，但問題是利益表達的“原子化”的狀態導致了即使在公平的制度下也不一定能導致公平的后果，從而使制度失效或者說效率不高。政府解決利益沖突的能力在發生變化。在計劃經濟下，各種利益沖突和矛盾都被壓縮到單位空間，使社會矛盾轉變為“單位問題”，而且國家擁有運用行政乃至專政力量問題的資源和能力。但在市場經濟制度下，國家不是全部資源的壟斷者，也不具備運用行政手段強制干預社會群體之間利益矛盾的合法性。

要解決這兩個問題，就必須搭建兩個公共平臺：一個是促進社會互動，積累社會資本的公共平臺；一個是平等對話、談判、博弈的公共平臺。無論哪一個平臺，活躍的一定是個體與組織，政府扮演的主要是資源的提供者和維持秩序的裁判。社會組織在實現社會資本的累積、促進利益協調方面是不可缺少的角色和社會機制。二、中國的殘疾人狀況與問題1、殘疾人群體與社會排斥任何一個社會都存在著弱勢群體，弱勢是一個相對概念，泛指相對某種資源和機會的獲取，某些人群處在不利的位置。而殘疾人是弱勢中的弱勢，因為他們往往遭到排斥，根本沒有機會獲得資源或機會。（1）社會排斥。國家、社區、人群、家庭有意或無意、善意或非善意的設置了殘疾人進入經濟、政治、社會領域的障礙，或沒有創造殘疾人平等的參與經濟、政治、社會領域的決策與活動的可能與條件。（2）自我排斥。殘疾人自己對進入經濟、政治、社會領域的能力缺乏信心，因此有意或無意的自我隔離。2、殘疾人的現狀（1）規模大，總體呈增長趨勢，不同類別殘疾人狀況呈差異性。原因：人口總量增長；老齡化；社會變遷。

1987、2006中國殘疾人調查殘疾類別19872006數量增減百分比增減總數百分比總數百分比聽力言語177034.28213125.69+361—8.59智力101719.695446.68—473—16.01視力75514.62123314.86+478+0.24肢體75514.62241229.07+1657+15.35精神1943.766147.40+420+3.64多重67313.03135216.30+679+3.27合計5164占總人口4.90%8296占總人口6.34%+3132+60.65（2）殘疾人群體的民生狀況總體堪憂全國15歲及15歲以上城市(農村)殘疾人就業率(分年齡段)年齡15~1920~2425~2930~3435~39城市(%)11.4325.9535.4341.3744.58農村(%)23.8043.9150.4457.7661.49年齡40~4445~4950~5455~5960~6465+城市(%)44.3140.8431.8323.0013.112.60農村(%)64.9966.1062.5353.1242.5612.89在殘疾人內部,各殘疾類型之間的就業率存在著較大的差異殘疾類別總體多重殘疾精神殘疾視力殘疾名義就業率

30.38

22.92

34.08

27.69聽力殘疾言語殘疾肢體殘疾智力殘疾30.98

54.98

33.98

37.98其中,言語殘疾人的就業率最高,智力、肢體、精神殘疾人的就業率居中,多重殘疾、視力、聽力殘疾人的就業率最低,狀況最差的是多重殘疾人,其就業率僅有22

92%,低于言語殘疾人就業率32個百分點。男性殘疾人的就業率都要遠高于女性殘疾人。城市男性殘疾人比女性殘疾人就業率高13.27%,農村則高17.83%。在職業構成方面,女性殘疾人較男性殘疾人更多地從事農、林、牧、漁等生產活動,較少從事商業、服務業、生產、運輸設備操作等職業。廣東省兩次調查殘疾人數與比例的變化推算的全省殘疾人總數（萬人）占總人口的比例（％）殘疾類別1987年2006年變動1987年2006年變動總計250.9539.9289.0

3.955.861.91視力殘疾41.475.333.9

0.650.820.17聽力語言殘疾80.4159.979.5

1.271.740.46肢體殘疾31.6121.690.0

0.911.320.41智力殘疾57.927.2-30.7

0.500.30-0.20精神病殘疾11.052.541.5

0.170.570.40綜合殘疾28.6103.474.8

0.451.120.67表2兩次調查殘疾人類別結構的變化推算的全省殘疾人總數（萬人）占殘疾人總數的比重（％）殘疾類別1987年2006年變動1987年2006年變動總計250.9539.9289.0

100.00100.00

視力殘疾41.475.333.9

16.5013.95-2.55聽力語言殘疾80.4159.979.5

32.0529.61-2.44肢體殘疾31.6121.690.0

12.5922.529.93智力殘疾57.927.2-30.7

23.085.04-18.04精神病殘疾11.052.541.5

4.389.725.34綜合殘疾28.6103.474.8

11.4019.167.76三、殘疾人福利觀念的變化市場經濟必然導致社會分化，在不同的社會維度上形成不同弱勢群體，殘疾人可謂是弱勢群體中的弱勢群體，他們中絕大多數需求得滿足是通過一定的福利制度來實現的。一個社會奉行什么樣的福利觀念直接影響福利制度、影響殘疾人事業的發展。1、福利是慈善還是權利慈善是在慈悲的心理驅動下的善舉。兩層意思，一是慈悲的心理，二是善舉。真正意義的慈善行為應是一種不附加要求的施舍。公民權利由民事權利、治權利、社會權利構成。社會權利觀念強調獲得福利資源是一個公民的當然權利。在公民權利的理念下,人們把享有社會福利保障當作自己的應有權利,對殘疾人的保障和救助不必再借助于人性的同情與憐憫。所有社會成員包括殘疾人都擁有了政治上和道德上的平等地位,這就改變了社會福利的慈善救濟性質,在消除殘疾人的福利救助中的社會歧視方面邁出了重大的一步。可以這樣說,作為公民權利的社會福利觀的形成,將現代社會福利與傳統社會福利從根本上區分開來。2、殘疾觀的醫療模式與社會模式醫療模式認為,殘疾是一種缺陷,殘疾人是一個病態的、低能的群體,不能對社會有所貢獻,所以個人應該對殘疾負責,殘疾人應該通過自己的努力來適應社會。根據這一模式,殘疾問題是醫療問題,社會為殘疾人提供福利和服務的主要途徑就是醫療康復和收養照顧,通過治療、救助與施舍使殘疾人的生活狀況有所改善。這一模式忽視了社會環境以及社會期望與個人能力之間互動,使殘疾人無法擺脫社會排斥的陰影。

社會模式的殘疾觀認為,殘疾問題是人權問題,任何對殘疾人的歧視都是對其基本人權的侵犯。同時,殘疾問題也是社會和發展問題,是不健康的社會態度與政策造成了對殘疾人的社會排斥與社會隔離。殘疾人是平等的權利主體,是促進其自身發展及國家經濟增長的主導者,有權以行動者和參與者的身份充分切實地參由此形成了回歸社會的思潮,極大地改變了殘疾人社會福利中的康復與服務模式,使越來越多的殘疾人離開封閉的、與主流社會隔離的、寄宿制的社會福利或康復機構,重新返回正常的社區環境接受相關的支持與服務,也促進了殘疾人的社會福利政策在制度上的重大轉變。3、福利觀念的三種形態殘補型福利、制度型福利、發展型福利是福利觀念發展中的三種主要形態，也反映了發達國家的福利發展的階段性。殘補型福利觀念：在家庭和市場都不能滿足殘疾人需求時，福利機制才發揮作用，福利僅限于特殊人群。制度型福利觀念：將福利從特殊人群推向所有人，主張根據人的需要來設計福利制度，而非對選擇性人群的救助。殘補型和制度型本質上都是強調福利的保護機制功能。發展型福利觀念：通過福利提高全民生活水平，確保社會正義，幫助人們在各個方面實現理想生活。4、如何看待中國殘疾人事業發展的福利理念不宜簡單的把中國的殘疾人福利固定在某一階段，應該提倡整合的福利理念。這是因為中國的國情決定的：（1）巨大的發展差距使中國在同一時態下濃縮了不同發展階段；（2）發展中國家的能力與社會主義福利傳統、人數眾多的殘疾人群體現狀并存。

殘疾人需求的滿足應該遵循：認同社會權利觀念，提倡權利的實現程度與發展階段的一致性；倡導國家保障殘補型福利供給，承擔制度型福利供給，鼓勵發展型福利供給。實現殘疾人的福利，需要科學制定殘疾人基本民生發展的標準，既做到殘疾人的基本民生與社會文明發展保持一致，又不至于脫離國情。四、建設多元一體的殘疾人社會服務體系1、從福利體系來看，建設一個社會福利、職業福利、財稅福利一體的體制。2、從社會服務的內容看，建設一個包括社會照顧、社會支持、醫療康復、心理咨詢、教育培訓、就業輔導、輔助器具等在內的整合的服務體系。3、從提供服務的主體來講，建設一個政府主導的，包括企事業單位、社區、非贏利組織、家庭、殘疾人自身在內的整合的服務體系。4、從服務安排來看，在資源有限的情況下，優先安排教育和就業，樹立積極的殘疾人福利觀念。5、從實現殘疾人服務的經濟資源來看，建設一個包括政府、企業與社會在內的體系。五、探索新形勢下的殘疾人權益保護

1、殘疾人權益問題的特殊性權益認知的特殊性權益侵害主體的特殊性滿足殘疾人基本民生的消費品供給的特殊性。2、政府與殘疾人權益保護:立法、守法、執法例如按比例就業：發達國家一般不同規模企業所應承擔的不同責任,比例更為靈活。我國目前多種經濟形式并存,各用人單位的規模和用人機制千差萬別,但一律按照1.5%的固定比例(個體工商戶出外)執行,對發展中的小型企業造成負擔,對抗風險能力強、甚至享受產業保護的大中