人生是航行在社會這一茫茫大海中的一葉小舟,理想是引航的燈塔,信念是推進的風帆。失去理想與信念的小舟將隨波逐流,甚至觸礁沉沒。

理想是靠信仰支持的。一個高素質的人才必須有信仰作為精神支柱才能有理想；一個民族，一個國家如果沒有共同的精神支柱，沒有共同的信仰就沒有共同的理想和凝聚力。

人生是航行在社會這一茫茫大海中的一葉小舟,理想是歡迎同學們學習

主講人：張玉霞聯系電話箱：zyx11603@163.com公共政策學歡迎同學們學習

主講人：張玉霞公共政策學圖1循環型政策過程政策評估問題界定政策執行方案設計方案選擇方案評估圖1循環型政策過程政策評估問題界定政策執行圖2直線型政策過程問題認定建議方案政策采納計劃執行政策評估圖2直線型政策過程問題建議政策計劃政策課程導言

政策方案一旦經合法化過程并公布之后，便進入政策執行階段。政策執行是在政策制定完成之后，將政策所規定的內容變為現實的過程，是為實現政策目標而重新調整行為模式的動態過程。政策執行是政策過程的中介環節，是將政策目標（理想）轉化為政策現實的唯一途徑，是檢驗政策正確與否的唯一標準。政策執行的有效與否事關政策的成敗。因此，政策執行是整個政策過程的又一個重要階段。政策執行在政策活動及其生命過程中具有至關重要的地位與作用。第五章公共政策執行分析課程導言政策方案一旦經合法化過程并公布之后，便第五章公共政策執行分析第一節公共政策執行概述第二節公共政策執行的過程和手段第三節影響公共政策執行主要因素第四節公共政策執行偏差及其矯正第五章公共政策執行分析第一節公共政策執行概述第二第五章公共政策執行本章重點：1、影響政策執行的偏差和影響因素2、政策執行的原則3、政策執行成功的評判標準]難點：政策執行的理論模型第五章公共政策執行本章重點：第一節公共政策執行的含義、原則和模型

一、公共政策執行的含義、特點和作用（1）公共政策執行的含義

公共政策執行是政策過程的實踐環節，是將公共政策目標轉化為政策現實的唯一途徑。我們認為，所謂公共政策執行就是政策執行主體為了實現公共政策目標，通過各種措施和手段作用于公共政策對象，使公共政策內容變為現實的行動過程。第一節公共政策執行的含義、原則和模型一、公共政策西方學者在政策執行概念上主要理論分歧：關于政策執行含義的理解，西方學術界存在兩大學派：一個是行動學派，認為政策執行就是一定的機關或人員為了實現既定的政策目標而采取的各種行動。如查爾斯·奧·瓊斯認為：“政策執行是將一項政策付諸實施的各項活動，

另一個是組織理論學派。認為政策之所以能被有效地執行，組織是關鍵，因為任何政策都是由機關組織來執行的。要了解政策執行的真諦，應著重研究組織。如C·P·斯諾和L·特里林指出：“任何一項化觀念為行動的作為都涉及某種簡化工作，而組織機構正是從事這種簡化工作的主體；是它們把問題解剖成具體可以管理的工作項目，再將這些項目分配給專業化的機構去執行。于是只有了解組織是怎樣工作的才能理解所要執行的政策，也才能知道它在執行中是如何被調整和塑造的”。

西方學者在政策執行概念上主要理論分歧：（二）政策執行研究的興起

1.興起。70、80年代，西方尤其是美國公共政策研究領域出現了一場研究政策執行的熱潮，形成了聲勢頗大的“執行運動”（ImplementationMovement）。它的興起以1973年普雷斯曼和韋達夫斯基（T.L.PressmanandA.Wildavsky）對美國聯邦政府的創造就業機會的政策項目——“奧克蘭計劃”執行的跟蹤研究而寫成的報告《執行》一書的出版作為標志。普雷斯曼和韋達夫斯基的研究表明，奧克蘭計劃并不是按政策制定者所設想的那樣被執行的，它并沒有取得預定的目標，問題就出在它被執行的方式上尤其是“聯合行動”的困難上，他們的工作引發了政策執行的熱潮，導致了70、80年年所謂的“執行運動”的興起。（二）政策執行研究的興起

2．原因。政策執行研究的興起有其深刻的理論與實踐上的原因。從理論上看，在美國60年代末70年代初政策科學研究的視野拓寬，要求對政策系統和政策過程的各種因素和環節作全面深入的研究。過去人們忽視了對政策執行、評估和終結的研究，這制約著政策分析學科的發展，必須加以糾正。從政策實踐上看，60年代由約翰遜政府所發起的“偉大社會”改革的許多政策項目并沒有取得預期的結果，這促使人們去評估政策，并尋找政策執行方面的原因。正是在理論與實踐的雙重作用下，政策執行在70年代初以后成政策科學研究的一個焦點話題。2．原因。政策執

3．意義。西方的“執行運動”大大地拓展了早期政策科學的研究范圍，將長期被人們所忽視的政策執行這一環節或階段納入政策分析學科的視野；政策執行的學者們從不同的途徑、不同的方面來探討政策執行過程，并提出了種種的理論，尤其是力圖系統地了解影響政策有效執行的各項因素及其相互關系，構造相關的政策執行過程模式，這大大地豐富了政策科學的理論內容。80年代末90年代初，隨著政策分析和公共行政科學的發展，尤其是政策分析與管理合流的趨勢以及（新）公共管理（PublicManagement）學派的興起，作為一種思潮或時髦的執行運動便衰落了。3．意義。西方學者們所提出的政策執行研究的途徑主要有如下幾種:一是“自上而下”

的途徑；二是“自下而上”的途徑；三是“政策/行動連續統”的途徑；四是工具選擇的途徑。西方學者們所提出的政策執行研究的途徑主要有如下幾種:

（三）公共政策執行的特點、原則和作用

1.公共政策執行的特點公共政策執行是公共政策的具體實踐過程，具有如下特點：

(1)目標的導向性

(2)內容的務實性

(3)行為的能動性

(4)影響的深遠性

(5)手段的強制性

（三）公共政策執行的特點、原則和作用2、公共政策執行的原則

1）.忠實原則

2）.民主原則

3）.法治原則

4）.創新原則

5）.效益原則2、公共政策執行的原則

3、公共政策執行的作用公共政策執行是政府公共管理活動的中心環節，是實現公共政策目標的最直接、最重要、最關鍵的決定因素。公共政策執行在政策過程中具有的地位和作用，具體而言，有以下幾點：(1)公共政策執行是實現政策目標的重要途徑。公共政策的價值和意義只有通過政策執行才得以實現。

(2)公共政策執行是檢驗政策質量的唯一環節。公共政策正確與否、質量優劣、時效有無都必須經過政策執行才能得到檢驗。

(3)公共政策執行是制定后繼政策的基本依據。政策執行過程中反饋過來的實踐經驗與政策信息，是公共政策執行再決策和制定后繼政策的基本依據和重要參考。（4）是公共權威與人民群眾聯系的紐帶。3、公共政策執行的作用

二、公共政策執行的理論模型

1.政策執行理論

(1)行動理論將政策執行視為對某一項公共政策所要采取的廣泛的行動；(2)組織理論強調組織在政策執行中的核心地位，認為只有了解組織是怎樣工作的，才能理解所要執行的政策以及它在執行中如何被調整和塑造的；(3)因果理論將政策看作一種假設，將政策執行看作是引導人們到達目的地的地圖，關注政策過程中的因果關系；二、公共政策執行的理論模型

(4)管理理論強調政策執行是一種管理過程；

(5)交易理論認為政策執行是一個政治上討價還價的過程；

(6)系統理論將政策執行理解為政策系統與環境進行物質、能量和信息的交換過程。（7）．演化理論——主張在政策執行中重新設計目標和修改方案，政策的制定與執行是一個演化的過程。

（二）政策執行的若干理論模型

20世紀70年代中期以后，政策學者紛紛從不同的角度來研究影響政策執行的因素，形成了種種政策執行的理論模式，主要有以下六種。

1．過程模型。史密斯（T.B.Smith）是最早建構影響政策執行因素及其過程模型的學者，他在《政策執行過程》（1973）一文中提出了一個描述政策執行過程的模型。史密斯認為，政策執行過程中所涉及到的重大因素有四個方面：第一，理想化的政策；第二，執行機構；第三，目標群體；第四，環境因素。

（二）政策執行的若干理論模型

20世紀70年代中期以后，政策過程模型過程模型2、系統模型這是米德（D.S.VanMeter）和霍恩（C.E.VanHorn）提出的模型。米德和霍恩提供了一個系統模型說明執行過程中影響到政策產生的幾個相關因素:(1)政策標準與目標;(2)政策資源;(3)組織間的溝通與強化行動;(4)執行機構的特性;(5)經濟與政治環境;(6)執行人員的意向。2、系統模型這是米德（D.S.VanMeter）和霍恩（C系統模型系統模型3、

互適模型。這一理論模式的提倡者是麥克拉夫林（M.Mclaughlin），他在《相互調適的政策執行》（1976）一文中認為，政策執行過程是執行組織和受影響者之間就目標手段作相互調適的互動過程，政策執行的有效與否取決于二者相互調適的程度。這一理論模式主要包含以下幾點:第一，政策執行者與受影響者之間彼此的需要和觀點并不一致，基于雙方在政策上的利益，彼此必須放棄或修正其立場，尋求一個雙方皆可接受的政策執行方式;3、互適模型。這一理論模式的提倡者是麥克拉夫林（M.Mcl互適模型第二，政策執行者的目標與手段富有彈性，可因環境因素或受影響者需求、觀點及改變而變化;第三，這一相互調適的過程是彼此處于平等地位的雙向交流過程，并非傳統理論者所說的“上令下行”的單向流程;第四，受影響者的利益價值與觀點仍將反饋到政策上，以致左右政策執行者的利益、價值與觀點。這種互動關系可用下圖來表示。互適模型第二，政策執行者的目標與手段富有彈性，可因環境因素或互適模型互適模型4、循環模型當代美國公共政策學者馬丁·雷恩和弗朗希·F·拉賓諾維茨于1978年提出了執行循環的理論。他們把政策執行過程分為三個不同階段:(1)綱領發展階段;(2)資源分配階段;(3)監督階段。他們認為這三個階段是相互循環的，而非直線單向的過程;同時，循環過程亦必受到環境條件的沖擊與影響。他們還強調每一階段必須奉行如下三項政策執行的原則:(1)合法原則;(2)理性官僚原則;(3)共識原則。可用下圖來表示。

4、循環模型當代美國公共政策學者馬丁·循環模型循環模型.5、綜合模式------這是薩巴蒂爾（P.Sabatier）和馬澤曼尼安（D.Mazmania）提出的模型。他們建構一個完整的理論模式，姑且稱為綜合模型。政策執行的階段：政策產生、目標群體對政策的反應、政策的實際影響、被認識到的影響、政策修正。認為影響政策執行各個階段的因素，最主要可分成三大類：（1）政策問題的可辦性；（2）政策本身的規制能力；（3）政策本身以外的變數。每一大類又可細分成幾個小類。.5、綜合模式------這是薩巴蒂爾（P.Sabatier公共政策執行過程分析教材6、博弈模型代表者Ｅ.巴德克博弈論認為，在沖突和競爭的情況下，每一參加者都尋求得到最大的收獲，并把損失減少到最低限度。美國公共政策學者尤金·巴得克他把政策執行過程視為一種賽局，其間包括下列因素:(1)政策執行人員，即競賽者;(2)利害關系;(3)策略與技術;(4)競賽的資源;(5)競賽規范(取勝的條件);(6)公平競賽的規則(即不得作弊);(7)競賽者之間信息溝通的狀況;(8)所得結果的不穩定程度。巴得克認為，政策執行的有效與否取決于各方參加者的“戰略”選擇。6、博弈模型代表者Ｅ.巴德克第二節公共政策執行的過程和手段

一、政策執行的過程

1.公共政策執行的準備階段

(1)加強政策認知

(2)制定執行計劃

(3)進行物質準備

(4)做好組織準備

(5)注意制度配套第二節公共政策執行的過程和手段一、政策執行

2.公共政策執行的實施階段

政策執行的實施階段是實現政策目標的關鍵環節。它包括政策宣傳、政策試驗和政策全面推廣三個層次。

(1)政策宣傳

(2)政策試驗

(3)政策全面推廣2.公共政策執行的實施階段

3.公共政策執行的總結階段

政策執行總結是對政策執行信息反饋和執行情況的回顧、檢查和監測，為政策評估提供重要資料。政策執行總結包括兩個環節：

(1)政策執行監測

(2)政策執行再決策3.公共政策執行的總結階段

二、政策執行的資源

公共政策執行的資源是指執行主體實施既定的政策所必須具備的客觀與主觀條件。政策執行資源包括以下幾個方面：

(1)財物資源：充足的經費和優良的物質設備供給。

(2)人力資源：人力資源主要指的是公共政策執行人員的配置問題。

(3)信息資源：充足的信息資源、科學的信息加工、暢通的傳播渠道，完全的信息產出是公共政策有效執行的重要保證。二、政策執行的資源

(4)權威資源：政策執行是對社會資源的權威性分配。沒有權威，意味著就沒有權利和資格進行資源分配。

(5)制度資源：制度是政策執行程序化的基本保證，是對執行主體的權力依法予以保障和對其行為責任依法予以追究的基本依據。(4)權威資源：政策執行是對社會資源的權威

三、政策執行的手段

公共政策執行手段是指執行機關和人員為實現一定的政策目標而采取的貫徹落實政策的措施和方法的總和。公共政策執行手段主要有以下幾種：

(1)行政手段：行政手段是指行政機關為執行公共政策所采取的手段。

(2)法律手段：法律手段是指通過各種法律、法令、規章、司法、仲裁等工作，特別是通過行政立法和司法方式來調整政策執行活動中各種關系的方法。三、政策執行的手段

(3)經濟手段：經濟手段是指根據客觀經濟規律和物質利益原則，利用各種經濟杠桿，調節政策執行過程中各種不同的經濟利益之間的關系，以促進政策順利執行的方法。

(4)思想政治教育手段：思想政治教育手段是注重人性，倡導人本管理，依靠宣傳、說服、勸導、精神鼓勵等方式做人的思想政治工作，把各種政策內化為人們的信念，引導政策對象自覺地、主動地去執行公共政策。

(5)技術手段：技術手段是指在采用先進的科學技術和科技產品，如辦公自動化和電子政務等，來執行公共政策。公共政策執行過程分析教材第三節影響公共政策執行的主要因素

只有30%的中央政策落實？教育部副部長張保慶：“我老跟他們開玩笑，我說有20％、30％落實的話，就不是現在這個狀況了。基本好多都不落實，他們以發文件代替落實、以開會代替落實。”張保慶感嘆：中國目前最大的問題是政令不通,中南海制定的東西有時都出不了中南海。像解決困難學生助學貸款的事情,下邊根本就不聽嘛,連這樣的政策都不執行,還說別的嗎?”

第三節影響公共政策執行的主要因素只有30“執行難”：農民工當街拍賣判決書”“執行難”：農民工當街拍賣判決書”美國前國務卿鮑威爾談美國政策執行“人民選舉總統來統治國家，但總統很快會發現，他自己未必控制得了政府機構。總統的許多理想常常在這只怪獸從屁股被踢到頭腦中有感覺的這兩年期間遭到挫折。”美國前國務卿鮑威爾談美國政策執行“人民選舉總溫家寶總理談政策執行執行力是政府工作的生命力。執行力弱，政令不暢，有令難行，甚至有令不行，政策落實就可能出現“雷聲大雨點小”的狀況，也會使政府的公信力受到損害。

溫家寶總理談政策執行執行力是政府工作的

影響公共政策執行的六大因素執行主體執行對象執行方案執行手段執行資源執行環境影響公共政策執行的六大因素執行主體執行對象執行方案執行手段一、執行主體與政策執行

所謂公共政策執行主體，是指負責組織落實公共政策的人員或組織。主要包括國家和地方政策行政機關、司法機關、被賦予執行權的其他公共權力機關以及供職于這些機關的公職人員。執行主體掌握著實施政策的資源、手段和方法，是將政策貫徹于政策對象中去的施行者、組織者、管理者和責任者。1.政策執行組織對政策執行的影響政策執行是一種組織行為，需要依托一個堅強有力的政府組織。執行組織結構的合理性、權責的明確性直接對政策執行的力度與效度產生重大影響。

(1)執行組織的結構的合理性

(2)執行組織的權責的明確性

一、執行主體與政策執行

2.政策執行人員對政策執行的影響執行人員是執行組織的主要元素，因而也是影響公共政策執行的主要因素。執行人員的利益、心理、知識和能力等因素影響著執行系統的有效運行。

(1)利益因素

(2)心理因素

(3)知識因素

(4)能力因素2.政策執行人員對政策執行的影響

二、政策對象與政策執行

政策對象是政策執行主體在實施政策過程中所發生影響和作用的承受者。他們具有以下特點：(1)政策規定性；(2)受動性；(3)主觀差異性。政策對象有哪些具體因素對政策執行會產生重要的影響

：(1)利益取向；(2)文化心理因素；(3)文化教育程度。二、政策對象與政策執行

三、政策環境與政策執行

政策環境是指政策系統邊界之外并和政策系統進行物質、能量和信息交換的所有事物。影響公共政策執行的政策環境可區分為自然環境和社會環境。（一）自然環境公共政策執行子系統的自然環境是指與執行系統發生密切聯系并與之進行物質、能量和信息交換的外部自然條件。自然環境主要包括：

(1)地理因素

(2)生物因素

(3)宇宙因素

三、政策環境與政策執行

（二）社會環境

公共政策執行子系統的社會環境，是指該系統以外由人們以及人的活動形成的，并對政策執行活動產生影響的各種社會因素。它表現為社會的政治環境、經濟環境和文化環境等。

（二）社會環境

1.政治環境

(1)國家政治制度決定公共政策執行的階級性質和組織形式。

(2)政黨制度影響著政策執行的組織機構設置、人員配備、執行溝通、執行評估與監督。

(3)政治生活的民主程度和政治穩定影響公共政策執行的運行狀態。

(4)國際政治環境影響公共政策執行的穩定和功能發揮。

1.政治環境

2.經濟環境

經濟環境是公共政策執行的最深層的環境，是公共政策執行的物質基礎。經濟環境主要包括生產力和科技發展狀況、人口狀況、國民收入水平、社會生產關系、經濟體制等，即生產力和生產關系狀況兩大方面。

(1)生產力發展狀況對政策執行的影響第一，物質生產的發展狀況是政策執行的物質基礎。第二，經濟的發展引起一系列社會問題，使政策執行的社會管理功能更為突出和復雜。

第三，經濟全球化對政策執行的影響。2.經濟環境

(2)生產關系狀況對公共政策執行的影響第一，經濟基礎決定公共政策執行的性質和功能發揮。經濟基礎中的利益結構特點影響公共政策執行的方向與程度。第二，經濟體制影響公共政策執行的效率和運行模式。市場經濟體制下，目標群體對政策執行的參與和關心程度提高，使政策執行更注意協調和平衡利益。

(2)生產關系狀況對公共政策執行的影響

3.文化環境文化環境主要指政策執行系統之外人們的社會價值觀念、傳統習俗、社會心理和行為模式等。在效益、民主、公平等價值觀念倍受推崇的社會，政策執行一般能夠更多地反映民意和公民參與，體現公平與公正，并講究效率等。而保守、安逸、小國寡民的社會心理則傾向于喜歡政策執行的漸進與平緩。

3.文化環境第四節公共政策執行偏差及其矯正

一、什么是政策執行偏差

所謂政策執行偏差，是指執行者在實施政策過程中，由于主客觀因素的作用，其行為效果偏離政策目標并產生了不良后果的政策現象。政策執行偏差與政策執行的創造性原則不是同一范疇。因為政策執行的創造性以遵循政策目標為前提、以堅持政策的基本原則為靈魂，要求保持政策的統一性、嚴肅性和權威性。

第四節公共政策執行偏差及其矯正一、什么

政策執行偏差有如下一些表現形式：

(1)象征式政策執行：在執行公共政策過程中，只重視表面文章和形象包裝，而忽視了深層問題的解決。

(2)附加式政策執行：指在執行公共政策過程中，人為地附加了與政策目標背離的其他內容，使政策執行超出了政策的基本要求。

(3)或缺式政策執行：即政策執行的不配套、不完備、不及時，政策內容只有部分被執行，而其余則被“遺忘”。政策執行偏差有如下一些表現形式：

(4)替代式政策執行：即在執行政策過程中，執行者用自己的一套政策替代既定政策。

(5)觀望式政策執行：即政策執行主體或因疲于應付具體事務、或擔心目標群體的抵抗、或因自身私利受損等原因，導致行動遲緩、思想猶豫、心理矛盾，對政策執行被動消極，左顧右盼。

(6)照搬式政策執行：即在執行政策的過程中，不經過認真的政策學習與思考，不能根據本地的實際情況進行政策變通。

(7)規避式政策執行：即在執行政策的過程中，分工不合理，權責不明確，該完成的工作不能如質如量完成，該承擔的責任則相互推諉。(4)替代式政策執行：即在執行政策過程中，執案例：小康村”內的傷心別墅

——看公共政策執行偏差的產生原因及矯正

“一、

案例描述

新疆維吾爾自治區昌吉市北溝村是遠近聞名的“小康村”。遠遠望去，一幢幢色彩亮麗的兩層“小洋樓”整齊地排列著，宛若一道風景——這是北溝一村43戶農民的住房。19棟色彩亮麗的別墅曾是北溝一村的驕傲，而如今，村民們卻滿面愁容，他們已無力歸還為建別墅而欠下的貸款。43戶村民中，已有17戶不得不賣掉別墅來還債。

2001年，昌吉市啟動了城市擴容工程，北溝一村正好在擴容工程的規劃區內。經多次協商，40戶村民中的38戶同意在城市規劃區內建新居民點。同時市政府、城郊辦事處和村委會的負責人參觀了幾家高檔別墅區后，被豪華的小洋樓的富麗堂皇打動，號召村民在規劃內的城區范圍內興建樓房。根據當時干部們的分析，把居民點建在城市的新區，對今后發展二三產業有利，也有利于改善生活環境，提高生活質量；另外，隨著城市的發展，新房將來肯定會升值，加之耕地也會被政府征用，還可以獲得一筆拆遷賠償款。

43戶村民和村委會達成意見，傾其所有積蓄支付了樓房首付款；再由市政府協調農村信用社案例：小康村”內的傷心別墅

——看公共政策執行偏差的產生原因小康村”內的傷心別墅

“一、

案例描述

43戶村民和村委會達成意見，傾其所有積蓄支付了樓房首付款；再由市政府協調農村信用社，每家貸款8萬元~9萬元，建設起別墅區.

然而，正當村民等著新區盡快發展、政府盡快征用他們耕地的時候，情況有了變化。2004年，隨著國家宏觀調控政策的加強，銀根緊縮，土地嚴管，剛具雛形的昌吉市新區放慢了發展速度。農民期望的土地征用、二三產業興旺的目標沒有等來，等來的卻是銀行催要每年6000元~7000元的貸款利息。不少村民不得不買掉別墅還債。

近日，昌吉市委、市人民政府做出政策調整，對在北溝村賣掉住房的11戶村民給予四項幫扶措施：在北溝一村居民點周圍建設商業門面房，每戶分配一間，用店鋪收入解決他們今后的生活問題；加強對這11戶村民的技能培訓，增強他們勞動致富的本領；引導、鼓勵周邊企業優先安排這11戶村民；在該村開展黨員干部“一幫一”結對子活動，使這11戶村民的生活盡快好起來。小康村”內的傷心別墅

“一、

案例描述“小康村”內的農民別墅工程困擾農民的事件已出現多次。四川省綿陽市農業科技示范區的農民住著貸款建起的別墅，卻在為一日三餐發愁；福建省漳州市平和縣坂仔鎮西坑村號召農民建起別墅，成為當地政府大力宣傳的明星“小康村”，但西坑村卻因此欠下130多萬元貸款，成為當地百姓沉重的負擔；浙江省永康市荊山夏村推出了“家家都有別墅住”的村民別墅工程，并聲稱要做“全國一流”的樣板村，結果村民別墅群不僅成了爛尾樓，而且還負債8000多萬元。

與“小康村”一起受到人們關注的，還有各地的“文化工程”。甘肅永靖縣是國家扶貧重點縣，卻在公路兩邊砌了9處、總長度2公里多的高墻。當地政府稱，這是綠化美化農村環境的“文化墻”，而農民則毫不客氣地稱之為“遮羞墻”“小康村”內的農民別墅工程困擾農民的事件已出現多次。四川省綿導致本案例中“社會主義新農村建設”的公共政策的執行產生偏差的原因主要有以下幾個方面：

1、政策認知的失誤導致政策執行的偏差

2\政策執行方案設計不全面，缺少適應環境變化的彈性機制

3、政策執行主體的單一性導致政策對象利益訴求表達渠道的缺失

導致本案例中“社會主義新農村建設”的公共政策的執行產生偏差的

二、政策執行偏差產生的原因（一）主觀原因

公共選擇學派認為，政府一旦形成，其內部的官僚集團也會有自己的權益，也是一個經濟人，也會追求自身利益的最大化。因此，作為一種普遍現象，政策執行者的自身利益和需求影響著政策的有效執行。二、政策執行偏差產生的原因

1.政策執行者的素質缺陷

(1)由于執行者的專業知識水平有限，不能正確理解政策的精神實質和內在機理。

(2)由于執行者的能力有限，不能有效地計劃和組織實施政策，領導能力、溝通能力、協調能力、創新能力的不足導致目標群體的不信任和不支持。

(3)由于社會環境的復雜變化和政策資源供給的有限，使政策執行頗為艱難，須經受住各種挫折與打擊。如果執行者缺乏戰略主見和迎接挑戰的心理素質，缺乏百折不撓的堅強意志和積極創新的拼搏精神，就會造成政策執行半途而廢或減量減質。1.政策執行者的素質缺陷

2.政策執行機構的管理缺陷

(1)組織結構不合理

(2)執行機構中溝通和協調困難

(3)組織制度缺陷

(4)政策關系處理不當3.政策執行準備工作的不夠完善

(1)計劃不周

(2)投入不足

2.政策執行機構的管理缺陷

4.政策執行的宣傳缺陷

(1)宣傳不足

(2)宣傳過度

(3)宣傳不實4.政策執行的宣傳缺陷

（二）客觀原因

1.政策質量的低劣

(1)政策目標錯位或模糊不清

(2)政出多門、政策“打架”

(3)政策不可行

(4)政策缺乏穩定性和連續性（二）客觀原因

2.政策環境的變化

政策環境的變化會給政策執行增加復雜性和困難。如在文化環境方面，由管制型文化向服務型轉變，人治型文化向法治型的轉變，官本位向民本位的轉變，全能型向有限型的轉變，必然要求政策執行的措施、手段、態度等發生變化。如果政策執行不能隨著環境的變化而變化，與時俱進，必然會產生執行偏差。2.政策環境的變化

3.目標群體的影響

目標群體是政策執行的主要影響力量之一，是政策執行的接受者。如果沒有得到目標群體的認同與支持，政策執行就會寸步難行。因目標群體的壓力而導致執行偏差，是司空見慣的。這種壓力主要表現在這樣幾個方面：

(1)利益集團壓力;(2)目標群體的文化障礙，即目標群體的思想、價值觀念、心理和習俗等不能適應和接受新政策。3.目標群體的影響

4.政策資源的不足

國家或地方一定財政經費的撥付、物質設備供給和優秀人才的引進等是政策執行的有力保障。由于政策資源的不足，“巧婦難為無米之炊”，從而導致政策執行的結果難以達到預期目標，甚至發生偏差。

4.政策資源的不足

5.監督機制的不健全

最后，由于監督法制不健全、監督方法不恰當、監督機構無權威、監督渠道不暢通，也會導致對政策執行行為監督的缺位與乏力，不能對執行者的行為與結果進行有效的責任追究，從而導致政策執行偏差的產生與擴大。5.監督機制的不健全

三、政策執行偏差的矯正

政策執行偏差的矯正是指政策執行主體采取一定的糾正措施，使政策執行回到正確的方向，并且消除或盡可能減少其負面效應和不良后果的過程。矯正政策執行偏差的對策如下：

1.加強政策執行的成本——收益分析；

2.加強政策的認知力度；

3.加強政策執行者的素質建設；

4.加強政策執行的控制與監督；

5.加強政策執行的制度創新。三、政策執行偏差的矯正案例——2005年8.22煤礦“官資撤股”政策

2005.8.22國務院辦公廳發出緊急通知，強調要認真查處煤礦安全生產和煤礦事故背后的失職瀆職、官商勾結和腐敗現象。凡已經投資入股煤礦（依法購買上市公司股票的除外）的國家機關工作人員、國有企業負責人，自本通知下達之日起1個月內撤出投資，逾期不撤出投資的，依照有關規定給予處罰。8月30日，中紀委、監察部、國資委等聯合發出通知，要求堅決清理糾正國家機關工作人員和國有企業負責人投資入股煤礦。通知要求凡政府官員以本人或以他人名義入股煤礦的（依法購買上市公司股票的除外），要在2005年9月22日之前撤出投資，并向本單位紀檢監察或人事部門報告并登記。逾期不撤資、不登記的就地免職。通知還特別強調，要加強對清理糾正工作的社會監督和輿論監督。案例——2005年8.22煤礦“官資撤股”政策

2005.洪洞礦難洪洞礦難8月31日，國務院召開常務會議，審議并原則通過《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定（草案）》。其中一條是“要堅決打擊官商勾結、權錢交易，嚴厲查處安全事故中的腐敗行為。”“撤資令”的9月22日大限到的時候，內蒙古沒有一名公職人員主動從煤礦撤出投資，整改期限延至10月。河北的清理工作將于9月30日結束，河南的撤資日期延至10月10日，貴州的整治行動持續到10月中旬。9月23日《瀟湘晨報》報道，湖南無一人主動撤資。9月22日，國家安全生產監督管理總局局長李毅中重申，逾期不主動撤資、申報，一經查實，“就地免職，依法從嚴懲辦”。這“大限”日期猶如橡皮筋不止一次地寬限，直到2006年上半年，還有一些地方有關部門在發紅頭文件，稱“對今年6月再不從煤礦撤資的官員要嚴肅查處”。這些各具特色的地方“限令”，都突破了國務院規定的最后期限。嚴肅的國家政令，在執行過程中，變成了可拉可伸的“橡皮筋”。（/comments/2005-09/24/content_3535916.htm

8月31日，國務院召開常務會議，審議并原則通過《國務院關于預

四、“上有政策、下有對策”現象剖析

1．“上有政策，下有對策”現象的表現：（1）“你有政策，我有對策”——替換性執行；（2）“曲解政策，為我所用”——選擇性執行；（3）“軟拖硬抗，拒不順從”——象征性執行；（4）搞“土政策”——附加性執行。

2．“上有政策，下有對策”現象的成因。“上有政策，下有對策”現象產生的主要原因，是“利益”的驅動。其成因是:（１）中央利益與地方利益間的矛盾；（２）政策本身的缺陷；（３）政策執行主體的本位主義和地方利益的驅使；（４）政策執行的監控不力。四、“上有政策、下有對策”現象剖析

3．“上有政策，下有對策”的危害。如果夸大政策的靈活性、否定政策的原則性，以地方利益為標準，符合本地利益的政策就“用足用活”；反之就隨意“變通”政策，肢解、曲解、抵制中央政策，制定“土政策”，實行地方保護主義，執行的結果出現了與既定政策相悖的情況。這樣的“對策”是不合理的，更是不合法的，其危害極大。

4．對“上有政策、下有對策”現象的治理：（１）從制度上解決合理劃分中央和地方事權的問題；（２）加強政策研究，建立科學合理的政策體系；（３）擺正局部和全局的關系，樹立“全國一盤棋”思想；（４）加強監督，從嚴治政。

3．“上有政策，下有對策”的危害。案例：甘肅老君坡鄉干部“包辦”退耕還林事件

柳岔村是個十年九旱的山區村，豐收年1畝地能夠收六七十公斤小麥；

如果遭受天災，有時連種子都收不回。2002年年初，會寧縣政府給老君坡鄉下達了2500畝的退耕還林任務。由于是第一次進行大面積退耕還林，老君坡鄉主要領導為了趕進度，完成任務，違反會寧縣政府有關規定，擅自包租了3臺推土機在柳岔村平田整地，同時還組織外村農民替柳岔村農民挖樹坑。老君坡鄉政府“包辦”退耕還林事項，占用補助給農民的錢糧，導致2002年柳岔村和謝岔村的退耕還林補助無法妥善解決。據了解，2002年會寧縣老君坡鄉柳岔、謝岔兩村271戶農民2049畝退耕還林地的補助錢糧至今沒有兌現。這不僅損害了農民利益，更失掉了民心。

案例：甘肅老君坡鄉干部“包辦”退耕還林事件

柳岔村是個十年九貧窮的山村農民急盼退耕還林補助錢糧維持生活

柳岔村農民王國柱家有１７畝承包地，這兩年退耕還林還草占用了１５畝，目前只剩下２畝耕地，一年只能打２００公斤糧食，根本養活不了一家７口人

。王國柱和妻子、兒子、兒媳、女兒常年在外打工，節省口糧，家里只留下兩個未成年的兒子。

王國柱說：“國家實施退耕還林是個好政策，是為農民辦好事，但鄉上沒有原原本本地執行國家政策，把好事辦成了壞事，損害了農民的利益。”

鄉干部“包辦”退耕還林占用農民錢糧

既然會寧縣林業局按時如數發放了老君坡鄉退耕還林補助錢糧，鄉政府為何遲遲不給農民兌現呢？記者了解到，原因在于去年老君坡鄉主要領導違反有關規定，“包辦”退耕還林事項，搞了一套“土政策”

，擠占了補助給農民的錢糧。

鄉政府越位行政留下“后遺癥”貧窮的山村農民急盼退耕還林補助錢糧維持生活

討論題：1、什么是執行主體？本案中，執行主體是怎樣成為退耕還林政策執行的障礙的？2、影響政策有效執行的基本因素有哪些？3、政策執行中的偏差表現有哪些？如何對策？

討論題：五、具有中國特色的政策執行的基本經驗

(一)、注重政策宣傳政策方案并不能自發地被接受，更不能自動地被執行，政策執行是人們的實踐活動。政策要得到順利實施，首先就要讓目標群體對政策有所理解，而要做到這一點，必須注意政策宣傳。重視政策宣傳工作，這是中國共產黨積累起來的政策執行經驗之一。（二）、重視政策實驗重要政策在全面實施之前都要在局部地區或試點中加以試驗，以取得經驗，再全面鋪開。這是具有中國特色的政策執行的另一基本經驗。重視政策實驗是鄧小平同志的政策理論的一個基本內容，是馬克思主義認識論在政策執行過程的具體體現。重視政策實驗可以避免損失，少走彎路。我國改革開放近２０年的歷程，也就是一個不斷進行政策實驗的歷程。五、具有中國特色的政策執行的基本經驗(一)、注重政策宣傳（三）、強制執行與說服教育相統一政策執行活動涉及面廣，對象多，是一項復雜的活動，僅有說服教育或僅有強制性執行手段都是不夠的。采取強制性執行手段與說服教育有機結合的執行手段，這是具有中國特色的政策執行的第三條經驗。（四）、抓中心工作，以點帶面在政策執行活動中，抓中心工作，就是善于從紛繁復雜的工作頭緒中找到并緊緊抓住最能影響全局、可以帶動整個工作鏈條前進的中心環節，也就是抓住主要矛盾。在抓中心工作的同時，還要做到“以點帶面”。即發現、培養和樹立典型，以典型示范，促進和推動面上工作發展。（三）、強制執行與說服教育相統一

思考題：1.什么是政策執行？它在政策過程中有哪些作用？2.公共政策執行的原則是什么？3.影響政策執行的主要因素有哪些？４、政策執行中的偏差表現有哪些？如何對策？５.具有中國特色的政策執行的基本經驗有哪些？６.結合自己的工作實踐，談一談如何創造性地執行政策。7、政策執行研究有哪些基本途徑和理論？8、在目標群體不服從的情況下，政策執行機構應采取什么措施？思考題：案例：透析小煤礦“假關閉”

國務院辦公廳《關于關閉國有煤礦礦辦小井和鄉鎮煤礦停產整頓的緊急通知》下發后，江西省迅速采取措施，截至規定的最后日期10月31日，已關閉全部礦辦小井22處，關閉鄉鎮煤礦619處。但是，對照國務院提出的關井“六項標準”(吊銷有關證照、炸毀井筒、拆除設施、填平場地、發布公告并在限期內盡可能恢復地表植被)，有些地方對上級精神的貫徹存在不少差距7月30日，江西省經貿委發文公布第一批小煤礦“死亡名單”，共288處。其中，國有煤礦礦辦小井22處；國礦范圍內有證小煤礦139處，獨眼井和非法礦井97處；國礦范圍外獨眼井和非法礦井30處。一個多月后，記者到部分礦區暗訪，發現一礦井的副井井架已被拉倒，而井口僅用混凝土作了簡單封閉，百米開外的主井井口并未關閉。本月初，記者再次來到現場，該主井仍未徹底關閉。據所在市關井現場督導組工作人員介紹，目前全市近半數小煤礦只是切斷電源、拉倒井架，人員并沒有完全遣散，電力設備也沒有拆除，有些已經“關閉”的礦井，幾個小時就可以恢復生產。據介紹，在江西省，許多小煤礦都存在以停代關、以封代關等假關閉現象。這次由國務院統一部署的關閉整頓小煤礦是1997年以來歷次治理行動中規模最大、力度最大的一次。江西省以分管副省長掛帥，煤炭重點產區的市、縣、鄉黨政一把手親自抓，各級政府均成立了專門工作組、督導組，為什么還是存在“假關閉”現象呢？案例：透析小煤礦“假關閉”

國務院辦公廳《關于關閉國有煤礦礦補償政策不透明、來源不明確、資金不到位，是部分小煤礦“假關閉”的另一個原因。據了解，不少小煤礦近年來投入大量資金做大規模、整改達標，其資金來源多以借貸舉債為主，少則上百萬元，多則上千萬元。國務院明確要求：“關閉小煤礦過程中發生的費用，原則上由地方政府承擔。關閉小煤礦和職工安置任務重、地方財政確有困難的地區，由中央財政予以適當補助”。但是，江西省由于財力所限，至今尚未出臺任何關于小煤礦關閉的經濟補償政策。省政府有關領導表示過對“四證”齊全的小煤礦要給以一定的補償，但資金來源不確定，補償金額更一時無法到位。還有，關閉小煤礦，基層干部面臨財政減收和影響社會穩定、農民增收等多重壓力，而礦主們更持觀望和僥幸心理。有的小煤礦主認為，這次關閉整頓可能也是“一陣風”，風聲過后能恢復生產；而有的礦主則想在補償問題上討價還價，“假關閉”就成了“最好的選擇”。思考：用政策執行偏差的表現、原因和對策理論來分析小煤礦假關閉的現象。補償政策不透明、來源不明確、資金不到位，是部分小煤礦“假關閉企業權益的合法性與政府制訂的關閉政策間產生的摩擦，是“假關閉”的首要原因。江西煤炭行業管理辦公室副主任、省關閉整頓小煤礦百人督導組負責人賀愛民分析，1997年以來，經過多次清理整頓，大量非法小煤礦已被依法清除，全省小煤礦由5000多座減少到現在的1700多座。這些礦大多投資規模較大，對當地財政和就業貢獻較大，且“四證”(采礦許可證、生產許可證、礦長資格證和營業執照)齊全。根據全國安全生產和產業結構調整的迫切需要，今年初國務院對小煤礦制訂出臺了“四個一律關閉”的政策。根據這一政策，大量“四證”齊全的合法小煤礦被列入“死亡名單”。江西省公布的首批228家關閉小煤礦中，就有139家屬合法企業。關閉政策要求，小煤礦只要不具備安全生產要求、在國有礦區范圍內，不管合法與否都要關閉。而一些“四證”齊全的小煤礦則以身份合法、安全生產方面沒出過大事為由，認為其生存權益理應受到法律保護，政府不能說關就關，并在關閉中出現“你要強關，我就硬頂”的僵持局面。“假關閉”是有些地方為避免矛盾激化不得已而為之。企業權益的合法性與政府制訂的關閉政策間產生的摩擦，是“假關閉六、公共政策執行機制的構建

為了確保公共政策執行的優質高效，防止公共政策執行偏差，就必須重視公共政策執行的機制構建。公共政策執行要重點構建和完善以下機制:（一）、信息溝通機制

信息是政策執行的重要資源。信息非對稱和溝通渠道受阻，都會嚴重影響政策執行。

1.建立健全政策執行的信息網絡和“政府上網”工程。

2.優化政策信息傳播和反饋渠道，抓好政策信息宣傳建設，提高政策信息的有效利用率。

六、公共政策執行機制的構建為了確保公共政策執行（二）公民參與機制

公民參與是實現公民依法介入國家社會政治生活、享有真正管理國家和社會公共事務權力的重要渠道。公民參與機制在政策執行中主要表現為以下方面：

1.公民參與執行計劃；

2.公民參與執行監督；

3.公民參與執行評估。

（二）公民參與機制吉林通化鋼鐵數千職工抗議重組打死總經理

2009年國內著名民企北京建龍重工集團有限公司（下稱建龍集團）重組吉林通化鋼鐵集團（下稱通鋼）時遭到數千名職工反對，7月24日，委派的總經理陳國軍被圍毆致死，死時年約40歲。通化鋼鐵停產11小時后，24日晚，吉林省國資委宣布，建龍將永不參與通鋼重組，職工抗議方才結束。吉林通化鋼鐵數千職工抗議重組打死總經理2009年國內著名民民企二次入主工人抗議7月22日，從長春通鋼集團總部傳來消息，建龍集團將持有通鋼65%的股份。陳國軍于7月22日接受建龍集團委派，擔任通鋼集團總經理。建龍集團此次是二次入股通鋼，此前在2005年到2008年，建龍集團曾入股通鋼，因2008年金融風暴后由于企業虧損，建龍遂于年初從通鋼撤股，隨著國家4萬億刺激經濟的效應開始顯現，通鋼開始盈利，建龍集團再次入股通鋼并絕對控股，集團被建龍控股消息傳來，通鋼部分職工找集團領導及建龍管理層抗議，終于激起了工人及家屬憤怒。。民企二次入主工人抗議通鋼改制在當地素有“陽光改制”之稱，被譽為“成功典范”。通鋼改制的參與博弈方只有收購者建龍集團和產權代理人當地國資委。所謂成功，只是描述這二者之間談得投機，而利益相關方——企業職工，并沒有被納入改制談判中在企業重組過程中，無論是國企改制還是民企之間的相互兼并，基本上都采取了排斥職工實質性參與的做法。《中華人民共和國企業國有資產法》指出，“國家出資企業改制，應聽取企業工會的意見，并通過職工代表大會或者其他形式聽取職工的意見和建議”。通鋼改制在當地素有“陽光改制”之稱，被譽為“成功典范”。通鋼通鋼事件是一個嚴重的警示，它提醒有關方，企業的兼并重組，必須為作為企業“利益相關方”的職工的參與開辟渠道，通過職工代表大會或是工會，來保證職工的參與是實質性的，而不是象征性的。在職工權利意識日漸覺醒的今天，仍然企圖用瞞天過海的方式將他們排除在企業兼并重組的過程之外，那么結局很可能就是破局。吉林通鋼股權調整引發的沖突，是國企改制爭議的延續。當年國企改制的高潮期，沒有解決好職工參與改革的問題，如今通鋼事件表明：亡羊補牢是必須的。通鋼事件是一個嚴重的警示，它提醒有關方，企業的兼并重組，必須成都外國語學校發生勞資糾紛

2009年11月5日，私立名校成都外國語學校(概況)發生勞資糾紛，導致該校老師大面積罷課

成都外國語學校發生勞資糾紛

2009年11月5日，私立名校成成都實驗外國語學校老師罷課現場

成都實驗外國語學校老師罷課現場導火索：今年教師實現績效工資后，工資得到上調，而私立學校還不見動靜，雖然私立學校不在績效工資實行范圍內，但成外有200左右老師是公辦教師；而根據“同工同酬”，其他民辦老師也應該和這些老師看齊，要求漲薪合情合理。老師們是聯名向學校提出協商薪酬的請求，沒想到遭到非常強硬的回絕，甚至在全體教師大會上以“黑社會”口吻進行威脅，并稱不上課大不了讓學生都回家云云。覺得師道尊嚴受到侮辱的很多教師最終選擇了罷課的方式進行對抗，提出解決問題的首要條件就是校方主動道歉。國資改制，原來體制內的員工怕丟掉鐵飯碗，是不情愿的，所以改制時老師并未放棄公辦身份，還被許諾給予全產權的住房。當初給的這些條件能否兌現，就成了日后糾紛的焦點之一。另一方面，能順利改制，說明資方和官方關系不錯，仗著這點，有些資方就會很“硬氣”，往往導致改制后勞工權益下降。公共政策執行過程分析教材深層原因：待遇低下，教師權益長期沒有保障成都外國語學校發生的就是典型的勞資糾紛，不同的是它有個改制背景，轉制后產權不明、教師身份不明、教師工作量超負荷、福利待遇低。所以見識了私企的勞工權益沒有保障后，老師們紛紛想回歸原來的公有制。老師提供的工資單

深層原因：待遇低下，教師權益長期沒有保障成都外國語學校發生的成都外國語學校創辦于1989年，辦得很成功，榮譽一大堆，是真正的名校，可以算國資中的“靚女”。2000年，作為辦學體制改革的重頭戲，該學校改制為民辦公助學校成都外國語學校是一所民辦公助的股份制學校、學校是由成都市教育局和四川德瑞公司聯合舉辦的。成都外國語學校創辦于1989年，辦得很成功，榮譽一大堆，是真利益集團的影響：山西整編煤礦銳意"國進"浙商抵制"民退"一邊是山西省政府斬斷部分煤老板和地方官員之間官商勾結腐敗鏈條的決心，一面是浙江煤老板集體血本無歸、損失慘重的窘境，一場“晉國進、浙民退”的博弈開始了。“煤變大戲”如何和諧“南腔北調”——利益集團的影響：山西整編煤礦銳意"國進"浙商抵制"民退"鑒于多年來礦難屢屢發生，國家對于中小型煤礦的政策，國發〔2005〕18號文件提出“鼓勵大型煤炭企業兼并改造中小型煤礦，鼓勵資源儲量可靠的中小型煤礦，通過資產重組實行聯合改造。”2009年10月26日，經國務院批準，國土資源部等12部門發出了《關于進一步推進礦產資源整合的通知》，要求在2010年繼續推行礦產資源整合工作。煤、鐵、銅、錳在內的15個礦種仍然是礦產資源整合的主要內容。

2009年初，晉政發23號《山西省煤炭產業調整和振興規劃》出臺，其核心內容之一就是全力推進山西煤炭產業整合：到2011年，山西全省煤炭礦井總數由2598座減少到1000座，到2015年減到800座，保留礦井要全部實現以綜采為主的機械化開采，煤礦職工要全部培訓到位。“通過大型煤礦企業兼并重組中、小煤礦，形成大型煤礦企業為主的辦礦體制。到2010年底，省內煤礦企業規模不低于300萬噸/年，礦井個數控制在1500座以內。”鑒于多年來礦難屢屢發生，國家對于中小型煤礦的政策，國發〔22009年4月，《關于進一步加快推進煤礦企業兼并重組整合有關問題的通知》(晉政發[2009]10號，提出，“到2010年底，全省礦井數量控制目標由原來的1500座調整為1000座，兼并重組整合后煤企規模原則上不低于300萬噸/年，礦井生產規模原則上不低于90萬噸/年。”

10月25日，山西煤炭工業廳和山西省國土資源廳早一步宣布，首批19家重組煤企已獲得國土資源部門的“采礦許可證”。國有資本注定掌握主導權，這種小煤礦整合模式被外界稱為“國進民退”。山西實施的我國規模最大的煤企重組方案將步入收官階段，煤炭企業數量將從現在的2200個減少到100個左右，小煤礦將被徹底終結，煤老板退出歷史舞臺成定局。[

一夜間，活躍在山西煤礦的500億浙資去向未卜。2009年4月，《關于進一步加快推進煤礦企業兼并重組整合有浙商資本投資促進會向全國人大、國務院、山西省人大、山西省政府發出一份特快專遞，要求對《山西省人民政府關于加快推進煤礦企業兼并重組的實施意見》（晉政發[2008]23號，下稱“23號文”），以及今年4月出臺的《關于進一步加快推進煤礦企業兼并重組整合有關問題的通知》(晉政發[2009]10號，下稱“10號文”)的合法性、合理性問題進行審查處理。浙商就山西煤企重組上書國務院反對被國有化浙商資本投資促進會向全國人大、國務院、山西省人大、山西省政府2000年前后，溫商攜帶巨資涌入山西，大舉租賃承包及參股收購中小煤礦。這是浙商較大規模到省外投資礦業的第一波。據不完全統計，到2005年，浙商擁有山西省中小煤礦采礦權中煤炭儲量的65-75%。以溫州為例，投資晉煤的浙商中溫州人約占90%，他們擁有大約600座私營煤礦，而其資金來自親友及民間融資。溫州本來是中國民營經濟最發達、最活躍的地方，但今年上半年溫州的GDP只增長了3.5％，在浙江省排名是倒數第二，遠低于全國平均水平。因為溫州過剩資本一部分進入了房地產行業，一部分進入了煤炭行業。超過兩千億元的溫州資本深陷山西。2000年前后，溫商攜帶巨資涌入山西，大舉租賃承包及參股收購

（三）、激勵、責任與監督機制

1.激勵機制盡可能在有限資源供給的范圍內構建完善有效的激勵機制，以防止公共政策執行偏差：

(1)引入競爭機制；

(2)引入功績制；

(3)創新職務晉升制。（三）、激勵、責任與監督機制

2.責任追究機制

政策執行主體依法定權力執行政策，是權、責、利的統一體，對政策執行須承擔相應的政治責任、道德責任和人格責任。構建公共政策執行的責任追究機制應重點建立、健全以下幾項制度：

(1)首長負責制；

(2)目標責任制；

(3)崗位責任制；

(4)黨風廉政建設責任制；

(5)責任追究制度。

2.責任追究機制問責制：倒逼式的民主機制

2009年5月22日中共中央政治局會議審議并通過了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》。同時還審議通過了《中國共產黨巡視工作條例（試行）》、《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》，6月29日政治局會議又審議并通過了《關于建立促進科學發展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》。

其所顯示的制度化問責與以往一過性問責的重要不同之處，在于對各類責任進行了有區別的界定。有區別的界定其本質就是實事求是，這也說明了執政黨對在新時期黨和國家工作人員行為規范的新特點進行規律性探索，體現了決策層對制度建設的科學性和政策準確性的一種追求。在以往的行政問責中的確存在著某種粗糙化與情緒化傾向。問責制：倒逼式的民主機制2009年5月22日中共中央政治局問責制：政體改革的新切入點

在今天的中國，隨著不同利益階層的形成，出現了利益訴求的多元化，加上某種因權力與壟斷資源的結合所形成的利益集團的出現，致使中國的改革在標準、導向，以及如何評判公共權力部門有無作為的尺度上，都發生了極大的變化，也出現了一定的混亂，這使一些拂逆公眾意愿的事情打著改革的旗號而自行其道。正因為如此，黨中央在做出問責《規定》之時，再一次強調要把為人民服務的宗旨作為問責制的根本前提；再一次強調這是清除腐敗，提高黨的執政能力的重大措施。

的確，我們平日所說的選舉與問責，實際上是公民社會在實現民主過程中的兩端，或者說是民主法治的起點與終點。因此，把問責作為政治體制改革的新切入點，不但要比其他路徑更容易得到社會公眾的支持和贊許，也完全符合科學發展觀的一個基本原則，那就是“以人為本”、“讓人民群眾得實惠”。因為說到底，問責的根本標準同樣也是中國一切改革的標準——就是要通過科學理性制度化的“問責”使公共權力部門真正擔負起責任政府的責任，使我們的黨和政府的一切政策與一切行政作為，都能牢牢立足于這樣的基準線和社會發展目標，那就是：人民滿意不滿意，人民高興不高興，人民答應不答應。

問責制：政體改革的新切入點

在今天的中國，隨著不同利

3.監督機制

在政策執行過程中，必須建立行之有效的監督機制，對政策執行情況及時地跟蹤評估和監督，強化監督控制，加強廉政建設。構建公共政策執行的監督機制應建立、健全多層次、多功能、內外溝通、上下結合的監督網絡。注意克服形式主義，不斷增強監督實效。注意把監督工作與完善法律結合起來。3.監督機制央視曝八大“教育潛規則”

近年來，教育部門屢發新規，教育頑疾卻毫無起色。相反，針對新規舊律，當前中小學教育還形成了多項潛規則，央視曝光了其中八個，稱“其積弊之深令人震驚”。[一為“免試就近入學”異化為“爭相擇校”]教育部早在1984年就規定，義務教育階段的公辦學校要堅持讓學生免試就近入學的原則，禁止招收跨區擇校生。但時至今日，擇校現象在各地依然存在。變相買學區房、外掛戶口等行為還連帶影響房地產市場。學區房和只隔一條馬路的同類型房價格相差令人咋舌。[二是擇校費“被自愿”]教育部1991年就印發《關于堅決制止中小學亂收費的規定》，然而，每每開學之時，這種名義上已經消亡的擇校費現象往往“死灰復燃”。而普通老百姓最痛苦的還在于“被自愿”，學校收了你的錢，你還得感恩戴德，承認是“自愿”捐助的。央視曝八大“教育潛規則”

近年來，教育部門屢發新規，教育頑央視曝八大“教育潛規則”[三是奧數改頭換面]很多地方叫停了“奧數”，但很快又出現了“希望杯”等這樣那樣的“杯”，題型類似，老師老面孔，換湯不換藥。[四是升學率還在爭第一]教育部1983年就要求糾正片面追求升學率。但事實上，最近幾年中高考結束，各中學網站上比拼的都是“誰升學率第一”、“誰育出了考試狀元”。[五是“重點班”改名“創新班”]2007年湖北省教育廳要求嚴禁義務教育階段學校舉辦各種類型的“實驗班”、“提高班”、“創新班”等。但事實上，各學校分快慢班現象依然存在，無非名目上隱晦多了。央視曝八大“教育潛規則”[三是奧數改頭換面]央視曝八大“教育潛規則”[六是補習班掛名“家長委員會”]今年暑假，許多中學都開辦了初三和高三補習班。這些補習班還打上了“家長委員會”的名義，有的讓學生寫保證書。[七是“你的學生我來教”]教育部已經表態反對有償家教。但為市場需求和掩人耳目，“你的學生我來教，我的學生你來教，家教的東西課堂不教”很嚴重。[八是全日制培訓班集體易地補課]教育部1988年出臺的規定中有“不得以任何借口和任何形式舉辦全日制升學復習班”，但學生易地集體上培訓班的事仍然存在。央視曝八大“教育潛規則”[六是補習班掛名“家長委員會”]新聞漫評——《教育亂收費?沒看見！》

《人民日報》報道，教育部基礎教育一司副司長王定華做客人民網，放言“教育亂收費現象已得到解決”，其依據是“國家已投入1600多億元用于義務教育免除學雜費”。新聞漫評——《教育亂收費?沒看見！》《人民日報》報道，教育七、具有中國特色的政策執行的基本經驗

1.注重政策宣傳“善于把黨的政策變為群眾的行動，善于使我們的每一個運動，每一次斗爭，不但領導干部懂得，而且廣大群眾都能懂得，都能掌握，這是一項領導藝術。”----毛澤東七、具有中國特色的政策執行的基本經驗1.北京市政府禁放煙花爆竹的政策為什么能順利執行?

《北京市關于禁放煙花爆竹的規定》之所以得以順利貫徹執行，在很大程度上得益于注重政策宣傳。在這一規定正式生效之前，北京市動用了所有的宣傳工具進行廣泛的宣傳。在大街小巷張貼標語，向機關、企事業單位和百姓家庭分發了數百萬份《規定》、《宣傳提綱》、《致市民的一封信》，制作《京城與煙花爆竹告別》電視宣傳教育片，以歷年發生的血淋淋的事實事震撼人們的心靈。同時，北京市政府還組織了禁放宣傳日活動，共設宣傳點686個。大規模有效的宣傳工作，使得廣大群眾放棄了幾千年來形成的燃放煙花爆竹辭舊迎新的習俗。北京市政府禁放煙花爆竹的政策為什么能順利執行?具有中國特色的政策執行的基本經驗

2.重視政策實驗“有些問題，中央在原則上決定以后，還要經過試點，取得經驗，集中集體智慧，成熟一個，解決一個。”

——鄧小平“任何領導人員，凡不從下級個別單位的個別人員、個別事件取得具體經驗者，必不能向一切單位作普遍的指導

——毛澤東具有中國特色的政策執行的基本經驗2.重視政策實驗具有中國特色的政策執行的基本經驗

3.強制執行與說服教育相統一的執行手段具有中國特色的政策執行的基本經驗3.強制執行與說服教育相公共政策執行過程分析教材4.抓中心工作、以點帶面的領導方法抓中心工作，就是要善于從紛繁復雜的工作頭緒中找到并緊緊抓住最能影響全局、可以帶動整個工作鏈條前進的中心環節。

4.抓中心工作、以點帶面的領導方法抓中心工作，政策執行中的四種病癥

1.誠信缺乏癥

有些部門決策草率，朝令夕改；有些部門合同意識不強，簽訂的合同隨意修改；有些地方“新官不理舊賬”，做了承諾不兌現。長此以往，讓投資者和老百姓失去信心。“一些地方行政機關還是工程款拖欠大戶，有的在法院判決敗訴后，仍不償還債務”。政策執行中的四種病癥1.誠信缺乏癥

2.大局淡化癥全面開放，建設小康，黨委政府心急似火，一些干部卻氣定神閑。他們摳條文在行，想辦法不行；管死的辦法多，出活的辦法少。一事當前，先從小集體利益出發，公共權力部門化，部門權力利益化。有利的就爭，有麻煩的就推，有困難的就躲。“地方政府成為土地違法主體”地方政府主導已成為土地違法新的特點。

2.大局淡化癥全面開放，建設小康，黨委政府心

3.服務冷漠癥在全面開放中，這邊費了九牛二虎之力招商引資，然而卻有人利用手中的權力玩弄投資者，甚至多方伸手，“割唐僧肉”，把外商打成“內傷”。

4.效率低下癥一些地方的政務大廳“只掛號、不看病”，“徒有虛名，像個收發室．

3.服務冷漠癥在全面開