第1節地方政府的內涵和特征一、地方政府

“地方政府”的界定

《不列顛百科全書》：國家政府、區域政府、地方政府

《美國政府與政治》：聯邦政府、州政府、地方政府

《美利堅百科全書》：單一制國家地方政府是中央政府的分支機構

localgovernment中央政府－－地方政府歷史/文化/制度安排/語言

地方政府的定義國家類型全國性政府地域性政府聯邦制聯邦政府聯邦成員政府及其所屬的地方政府單一制中央政府地方政府地方政府是由中央政府為治理國家的一部分地域或部分地域某些社會事務而設置的政府單位。

涵義：中央政府設置治理部分地域政府單位地方政府－－地方議決機關和地方執行機關（行政機關）地方政權/地方政府人民政府－－行政機關的統稱

地方政府的地位政府的政治統治地域面積、人口數量中國：省、地、縣、鄉等36471個法國：大區、省、市鎮等36000多個日本：市、町、村、特別區等3255個

二地方政府的特征與作用地方政府的基本特征地方政府擁有的權力不具主權性地方政府的權限是局部的地域范圍/管轄事務地方政府的職責是完成地方社會管理

地方政府的作用政治作用－－政治統治民主政治公共管理社會作用－－提供環境促進進步

第2節地方政府的組織結構重點問題：地方政府的體制結構地方政府的層級結構地方政府的功能結構地方政府的權力結構關鍵術語：

體制結構層級結構

功能結構權力結構

行政體地方政府

自治體地方政府

混合體地方政府

高層地方政府

中層地方政府

基層地方政府

一般地域型地方政府

城鎮型地方政府

特殊型地方政府

議行合一地方政府

議行分立地方政府

一般來說，地方政府的體制結構是由國體和政體決定的，并隨著國家政治制度，行政制度的發展而演變。但由于各國人口數量、版圖大小、民族構成、歷史傳統、文化背景、政治和經濟發展水平的不同，呈現出不同的特點。對于地方政府的體制結構，中國學者普遍認同的觀點是將地方政府分為三大類，即行政體地方政府、自治體地方政府和民主集中制地方政府（又稱混合體地方政府）。2.1地方政府的體制結構１.行政體地方政府行政體地方政府一般存在于中央集權制下的傳統國家，實質上只是一種在國家部分地域實施治理的、政治統治與行政管理高度統一的地方國家機關。（如中國古代封建帝制時期的地方政府）2.1地方政府的體制結構2.1地方政府的體制結構（1）行政體地方政府的基本特征不存在代表當地公民利益和意愿的代議機關。地方政府首長及其所屬官員是由上級任命的，代表中央政府維護其統治。管轄事務的范圍和權限的不確定性。（2）行政體地方政府的利弊（主要優點）第一，統一的行政制度，有利于政治統治的穩定和國家的完整統一；第二，全國一盤棋，不至于出現畸輕畸重的現象，發展較為均衡；第三，政令統一，行政效率得以發揮；第四，有利于克服狹隘的地方偏見和地方保護主義。2.1地方政府的體制結構行政體地方政府的利弊（主要弊病）第一，由于不存在代表民意的機構，民眾無法參與管理，也無權監督政府，與民主原則背道而馳；第二，由于政令劃一，不能因地制宜，無法發揮地方的積極性。第三，由于高度集權，地方官吏容易恣意妄為，滋生腐敗；第四，由于中央與地方關系不對稱，地方可能欺上瞞下，中央可能武斷決策，容易引起人民眾的不滿和反抗。

2.1地方政府的體制結構2.自治體地方政府近現代社會，隨著資本主義民主政治的發展，地方自治逐漸成為早發展國家地方制度的主要形式，自治體地方政府就是這種發展的產物，而且自治的范圍在不斷擴大，自治的層次在不斷提高。2.1地方政府的體制結構自治體地方政府的基本特征具有獨立的法律地位和法人資格。依據法律賦予的權限，在規定的自治事務和地域范圍內，代表當地公民的利益和意愿處理地方公共事務，獨立行使職權，只對自治體和選舉產生它的當地居民負責。同中央政府及上級政府之間不存在直接的上下隸屬與服從關系，但必須接受后者的法律監督。擁有獨立的財政來源和法定的某些征稅權力，以籌措自治所需的資金。

2.1地方政府的體制結構（2）自治體地方政府的權限范圍縱向上看，國家授予權力范圍的方式通常有兩種：第一種是逐一列舉式（如英、美等國）；第二種是概括式（如歐洲國家）。橫向上看，地方自治體在自治所擁有的權限主要包括五個方面：組織權；財政權；行政權；地方立法權；制裁權。2.1地方政府的體制結構（3）自治體地方政府的優缺點 優點：第一，能代表民意，吸引當地居民參與本地事務的管理，有效地監督政府的行為；第二，能促進地方民主政治建設，提高民眾的民主意識和民主技能；第三，能發揮地方的積極性，提高政府工作的效益。2.1地方政府的體制結構2.1地方政府的體制結構缺點：第一，地方自治團體可能會存在本位主義；第二，以地方利益和地方特殊性為借口，使中央政府對全國性事務的政策不能落實；第三，地方政府之間可能會囿于地方偏見或地方狹隘的利益，在公共資源、公共產品、公共事務的分配、提供和處理上產生矛盾。3.混合體地方政府混合體地方政府指的是十月革命勝利以后，依據巴黎公社政權建設的經驗在蘇聯產生的新型地方政府，后被二戰以后產生的社會主義國家，包括東歐與中國等所仿效。由于民主集中制是社會主義國家的基本組織原則，這種地方體制又被稱之為民主集中制體的地方政府。2.1地方政府的體制結構（1）混合體地方政府的基本特征：存在由本地居民選舉產生、代表當地居民意愿的代議機構，并由代議機構（通常稱為國家權力機關）選出執行機關即行政機關。地方行政機關是中央和上級行政機關在當地的代表，是它們的下級機關。在各級權力機關之間不存在上下隸屬關系，只存在法律監督和指導關系。行政機關為權力機關的執行機關，在接受上級行政機關領導的同時，又對產生它的地方權力機關負責，并接受其領導。地方各級行政機關之間存在上下隸屬關系，都是中央政府在當地的代表。2.1地方政府的體制結構（2）混合體地方政府的優缺點(主要優點)：第一，有利于發揮中央和地方兩個積極性，能夠使國家的整體利益和地域的局部利益得以很好的協調地發展；第二，政治上分權和行政上集權的有機結合，從而保證政府整體效益得到較好地發揮；第三，有利于提高行政效率，國家通過在各級行政機關之間建立起上下隸屬的領導關系，保證了全國行政的基本統一和一致；第四，有利于發揚政治民主，國家承認地域居民對當地事務擁有的權力，由當地居民選舉產生的政府進行治理，推進了政治民主在地方的發展。2.1地方政府的體制結構（2）混合體地方政府的優缺點（主要缺點）社會主義國家多是在經濟文化落后的地區產生的，傳統社會中長期存在行政體地方政府的歷史慣性往往導致集權專斷；由于大量日常事務都是通過存在上下隸屬關系的各級行政機關來完成的，在代表民意的權力機關不能很好發揮作用的情況下，容易忽視當地居民的合理要求和合法權利。2.1地方政府的體制結構2.2.1概述2.2.2高層地方政府2.2.3基層地方政府2.2.4中層地方政府2.2地方政府的層級結構1.內涵與特點地方政府層級機構的內涵：層級結構是指地方政府單位之間在縱向上按照一定關系而形成的組合方式。地方政府的層級結構縱向上的關系表現為三種情況：第一種是行政上的領導關系；第二種是法律上的監督關系；第三種是行政區劃上的包含關系。2.2.1概述1.內涵與特點

地方政府層級結構的特點： 穩定性與變動性共存。同一性和多樣性并存。正式層級和非正式層級并存。2.2.1概述2.影響層級結構設置的因素地方政府層級結構的設置既有客觀因素的影響，也有國家政府制度安排的需要，概括起來說主要表現以下幾個方面：國家規模。一般來說，人口多面積大的國家地方政府的層級數相對要多一些，而人口少面積小的國家層級數相對要少一些。歷史慣性。一個國家地方政府的層級結構都是建立在過去已有的歷史基礎上的。體制安排。聯邦制國家地方政府的層級結構較為簡單，單一制國家地方政府的層級結構則或多或少。2.2.1概述3.地方政府層級結構的類型地方政府層級結構類型劃分的依據是地方政府與中央政府和當地居民的關系。地方政府在層級結構上通常分為三類：第一，直接與中央政府發生關系，受中央政府直接監督指揮的地方政府，稱為高層地方政府；第二，直接與當地居發生關系，承擔直接治理職責的地方政府，稱為基層地方政府；第三，介于前述兩者之間的地方政府，稱為中層地方政府。2.2.1概述高層地方政府是指在一個國家政府序列中位居中央政府之下，直接受中央政府領導和監控的最高層級的地方政府，是構成國家的基本結構單元。2.2.2高層地方政府2.2.2高層地方政府１.政治地位：高層地方政府由于不直接面向居民，而與中央政府直接發生關系，因此政治地位較高，發揮的政治作用也較強。高層地方政府的設置主要是出于國家政治上的需要，遵循確保國家統一、主權完整和政治穩定的原則。高層地方政府所在的行政區劃單位是構成國家的基本單元，必須由國家立法創制和變更，因此其設置比較穩定。２.職責權限中央政府為了實現分區治理，維護政治統治，發揮地方的作用和效能，一般賦予高層地方政府單位較多的職責和較大的權限。除少數必須由中央政府承擔的職能外，如外交、國防、海關等，高層地方政府一般與中央政府承擔的職能基本相同，特別是行政部門的設置與中央政府的同構性更大。中國省級政府的職權主要有：行政執行權；行政領導與管理權；地方行政立法權；行政監督權；人事行政權；行政保護權。2.2.2高層地方政府３.管理方式高層地方政府由于不直接面對轄域內的居民，所以其管理方式主要是通過對下級地方政府單位的指揮、監督、指導，來履行對轄區事務的各項管理和提供必要的服務，并協調基層地方政府彼此間的矛盾、爭端。對于下級地方政府不可能履行的職責，高層地方政府也提供直接管理和服務。在中國有些公共事務的管理是通過垂直體制進行的。從管理的幅度看，高層地方政府的規模不宜太大，公共物品的提供并不是由越高一級政府提供更好。2.2.2高層地方政府基層地方政府是指處于層級結構最低層、直接面向當地居民、對所轄地域承擔直接治理職責的地方政府。2.2.3基層地方政府2.2.3基層地方政府１.設置原則第一，有利于當地居民參與地方事務的管理；第二，有利于地方政府充分履行職責，發揮行政效益；第三，便于公共物品和公共服務的提供與配置；第四，應充分考慮其轄區的地域面積與居民數量。

２.職責權限同較高層級的地方政府單位相比，基層地方政府所擁有的職責權限不僅種類相對地要少，涉及面有限，而且承擔的多是具有社會公共管理特性的職能。在美國的縣鄉鎮的各委員會中，一般看不到有明確的職能機構、直屬機構，辦事機構的劃分。英國很多地方政府實際上是地方議會及其委員會承擔地方事務的管理。德國的鄉鎮政府一般由鄉鎮議會和鄉鎮長或鄉鎮總監組成。我國鄉鎮政府作為最基層的地方政府，其職權范圍根據現行的地方組織法規定有以下四項內容：行政執行權；行政管理權；行政保護權；辦理上級人民政府交辦的其他事項。2.2.3基層地方政府３.管理方式由于轄域范圍內不再存在更低層級地方政府單位，一切行政管理事務都需自身完成，其主要的管理方式是直接為居民基本生活提供服務。規模較大的基層地方政府單位，在其下轄地域可能存在派出機關或辦事機關，接受委托執行一些行政管理的事務，但仍應屬于基層地方政府自身的職責。2.2.3基層地方政府我國的基層政府目前我國的基層地方政府主要有4種形式：鄉、民族鄉、鎮和市轄區，其中最典型的是鄉。長期以來鄉作為基層地方政府的政治地位并不穩定。改革開放以來鄉作為最基層的地方政府又面臨新的問題：一是數量龐大，財政不堪重負；二是鄉內部雖然機構林立、人滿為患，但行政權力卻日益支離破碎；三是鄉政府成為社會矛盾的焦點，干群關系也在惡化。2.2.3基層地方政府介于最高層地方政府和基層地方政府之間的地方政府稱為中層地方政府。其設置或基于管理需要，如我國的縣級政府單位，或基于政治因素如我國民族區域自治地區中層地方政府單位的設置。2.2.4中層地方政府2.2.4中層地方政府１.職責權限中層地方政府單位的職責權限介于高層地方政府單位和基層地方政府單位之間。其承擔的多是上一級地方政府單位委托的職責和對下一級地方政府的監督和控制。我國的地級市擁有的職權種類與省級政府基本相同，主要包括行政執行權、行政領導與管理權、行政監督權、人事行政權和行政保護權等，但其權限只限于其管理轄區范圍內。我國縣級政府的職權，在種類上與市級政府基本一樣，不同之處在于沒有行政立法權，無權制定地方性法規或規章。２.管理方式

中層地方政府的管理既不同于高層地方政府的間接管理，也不同于基層地方政府的直接管理，或者說既有直接管理又有間接管理。中層地方政府不僅必須貫徹執行上級地方政府的方針、政策和工作部署，成為上級地方政府的管理對象。又必須根據轄區的實際情況，對下級地方政府進行宏觀調控管理和具體微觀指導，還要對于一些部門的事務進行直接領導。2.2.4中層地方政府中國的中層地方政府現在中國的中層地方政府主要有5種，即自治州、地級市、自治縣、縣、縣級市。目前中國中層地方政府存在的問題主要表現為一是中間層級過多而且混亂；二是市管縣體制弊端日益突出。2.2.4中層地方政府地方政府的功能結構構成地方政府的橫向結構，它是指由于地方政府單位所承擔的職責和功能不同而產生的一種組合方式。２.３.１概述２.３.２一般地域型地方政府２.３.３城鎮型地方政府２.３.４民族自治型地方政府２.３.５其他特殊型地方政府2.3地方政府的功能結構2.3.1概述一般來說，國家是按地域進行行政區劃的，地域治理就是地方政府主要的、基本的功能。國家有時不得不基于某種特殊需要而設置一種與一般地方政府有所不同的特殊地方政府，從而使一個國家既有一般型地方政府，又有各類特殊型地方政府。地方政府的功能結構普遍存在于各個國家，表現各異。一般與特殊也是相對的。同一種功能類型的地方政府在不同體制結構的國家可能處于不同的地位。2.3.1概述地方政府功能結構的設置，主要基于兩種考慮：一是直接基于維護政治統治的考慮而設置專門的地方政府單位。二是直接基于行政管理的需要而專門設置的地方政府單位。從一般與特殊的關系來看，地方政府的功能結構可以被劃分為四種類型：一般地域型、城鎮型、民族區域型、其他特殊型。2.3.2一般地域型地方政府一般地域型地方政府就是國家按地域進行管理而設置的一般性政府。主要特點：第一，它是單純出于地域一般管理的需要，除此之外并不具有其他的特殊目的；第二，它是一切國家自古迄今普遍采用的一種管理方式，也是最為普遍的一種政治需要；第三，其設置不需要人口數量限制、民族構成比例或經濟發展水平高低的特別要求。當前中國一般地域型地方政府單位主要有省、縣、鄉三種。省、縣、鄉的設置現狀表現出以下特點：一是規模懸殊。二是發展不平衡。三是縣的數量逐漸減少。四是鄉作為憲法規定的國家設置在農村地區的基層政府單位，并未在實踐上真正被當為一級政府對待。2.3.2一般地域型地方政府2.3.3城鎮型地方政府城鎮型地方政府是指國家在經濟相對發達、社會化需求程度較高地區設置的一種地方政府。城鎮型地方政府的設置主要基于兩個因素的考慮：一是非農業人口的數量、比重和居住的集中程度；二是該地域在政治經濟或軍事文化等方面的重要地位2.3.3城鎮型地方政府我國城鎮型地方政府的建制單位主要三種：市、鎮、市轄區。我國城鎮型地方政府設置現狀存在的問題主要在于：一是成分結構復雜。二是地級市數量增長過快。三是城市化水平參差不齊。四是鎮的體制不規范。五是街道辦事處的地位不確定。2.3.4民族自治型地方政府民族自治型地方政府是國家在少數民族聚居地區設立的具有管理少數民族事務功能的地方政府。國家在設置這類地方政府時主要基于兩個因素的考慮：一是轄域內少數民族在總人口中的構成比例；二是維護當地少數民族的正當權益，維護國家統一，加強民族團結。為了確保民族自治型地方政府在其轄域內履行職責，實施治理，通常國家會通過相關的法律法規對于此類地方政府的人員結構、政府組成和職權范圍作出專門的規定。我國的民族自治型地方政府我國自古至今一直存在在少數民族聚居區設置特殊型地方政府的做法。當代中國民族區域型地方政府的建制單位主要有：自治區、自治州、自治縣、民族鄉。我國的民族區域型地方政府存在兩種形式：自治區、自治州、自治縣享有民族區域自治權利；民族鄉、民族鎮、民族區因規模較小，不享有民族區域自治權利。2.3.4民族自治型地方政府2.3.5其他特殊型地方政府這里所指的其他特殊型地方政府是指國家除為某些特殊需要而專門設置的地方政府。主要有兩種類型：一是為滿足政治需要而設置的；二是為滿足經濟社會發展需要而設置的。其他特殊型地方政府的特殊性在于：第一，數量一般較少；第二，地位特殊，設置目的比較明確；第三，穩定性不足；第四，名稱不同于一般政府；第五，管理體制特殊。2.3.5其他特殊型地方政府中國自古以來各個朝代曾由于種種原因設置過比較特殊的地方政府。唐朝在首都、陪都設置政治地位較高的府；唐宋明時期邊境地區為鞏固邊防與內地統治而設的軍、民、衛、所；宋代為加強對制鹽、冶鐵、鑄錢等的管理和控制，在經濟資源產地設置監作為其地方政府單位。清代出于各種需要而設置的廳作為特殊型地方政府。其它特殊型地方政府新中國成立之初的50、60年代曾有較多的設置，但其后隨設置目的的完成或原因的消失而逐漸改變為其它類型地方政府。現在全國這類特殊型地方政府現僅有5個，其中，特區2個，林區1個，特別行政區2個。特區是指貴州省東北部的萬山特區和貴州西部的六枝城區；林區是指位于湖北西部的神農架林區；特別行政區是指1997年回歸祖國的香港特別行政區和1999年回歸祖國的澳門特別行政區。2.3.5其他特殊型地方政府從世界范圍看，無論聯邦制國家還是單一制國家都有設置特殊型地方政府的情況。設置的理由或出于政治地位，或出于行政管理需要，或出于民族問題考慮。美國在首都地區設立哥倫比亞特區，以教育管理為其職能重點的學區、專司防洪泄洪職能排洪區、灌溉區等。在澳大利亞的北部、加拿大的育空地區、印度的9個中央直轄區，屬于尚未參加聯邦但屬聯邦領土的特殊型地方政府。2.3.5其他特殊型地方政府2.3.5其他特殊型地方政府在意大利5個自治區執行特殊法律，享有一定的立法權和行政自治權。葡萄牙在亞速爾和馬德拉兩個群島設置自治區作為其特殊型地方政府，分別實行特殊的“政策——行政”自治。菲律賓在穆斯林聚居的棉蘭老島和科迪耶拉山區，設立若干自治區作為特殊型地方政府，實行自治體制。法國、比利時、日本、巴西等國家也有自己的特殊型地方政府。2.4地方政府的權力結構地方政府的權力結構是指依據地方政府權力的來源和配置而形成的結構安排和組合方式，地方政府內部權力的配置不同形成了地方政府權力結構的不同類型。２.４.１概述２.４.２議行合一的地方政府２.４.３議行分立的地方政府２.４.４雙軌制的地方政府2.4.1概述１.地方政府的權力地方政府的權力是一種公共權力，是指國家權力機關或中央政府依法授予地方政府在所轄區域進行社會公共事務管理的強制力，是地方政府實現其職責和功能的手段和保障。2.4.1概述地方政府的權力類型：從權力的來源看，可以分為上級授予的權力、當地居民讓渡的權力；從權力的功能看，可以分為立法權、行政權和司法權；從權力運行的方式看，可以分為強制性權力、功利性權力、操縱性權力、合法性權力和人格性權力；從權力作用的領域看，可以分為經濟權力、政治權力和文化權力；從權力運行的時間看，可以分為常設權力、短期權力和臨時權力。地方政府權力的內涵從總體上作為執行權的特征，表現為權屬上的內容：即地方政府同所有的國家機關一樣，其權力的所有權根本上屬于人民，人民通過國家法律等途徑授予政府以有關權力的占有權、使用權、支配權，為人民服務，保證人民的受益權。法定的地方政府權力由各級地方政府依法占有、使用和支配。實踐中，地方政府權力表現為制令權；對下領導權；行政全面管理權；保護、保障權、審計監察權、對設立在本行政區域內不屬于自己管理的國家機關、企業、事業單位的協助和監督權等。從公共管理的角度講，地方政府的權力主要包含三個方面的內容：即議決權、執行權和行政權。除了行政體地方政府的權力來自中央政府或上級政府的直接授權之外，地方政府的權力是通過有選舉權的當地居民通過法定的程序選舉后形成。2.4.1概述2.地方政府的權限地方政府的權限是指地方政府行使權力的范圍、限度和邊界。一般來說，中央政府對地方政府的授權總是有限的，不可能把所有職權交給地方政府承擔，比如外交權、軍事權與司法審判權等，而且每個國家依據不同的原則，劃分的地方政府權限也不一樣。2.4.1概述2.4.1概述地方政府的權限存在以下特點：1.必須由中央政府或聯邦成員政府劃定；2.必須在法定的地域范圍內行使；3.必須在法定的事務范圍內行使。3.地方政府權力的來源地方政府由中央政府設置，其權限的地域范圍和事務范圍是中央政府授予和規定的。在不同體制類型下，地方政府行使規定權限的權力的來源不同。行政體地方政府的權力只有一個來源，即來自于中央政府或上級政府的府內授權。自治體地方政府是由當地居民選舉產生，其權力來自于當地居民的讓渡。混合體地方政府權力一部分來自于當地居民的讓渡，另一部分則來自于中央和上級政府的授予。2.4.1概述4.地方政府權力結構的類型地方政府權力的配置和運行方式決定了地方政府權力結構的不同類型。組成地方政府權力的議決權、執行權和行政權如何分配，由何種機關行使，就是地方政府權力的配置。影響地方政府權力結構配置的主要因素有兩個：一是三種權力的本質屬性；二是政治理念的差異。依據地方政府權力的配置與組合的不同形式，其權力結構基本上分為兩種類型：議行合一體制和議行分立體制，在一些單一制國家的同一個地方政府單位中還存在雙軌制的權力結構。2.4.1概述2.4.2議行合一的地方政府凡議決權和執行權歸屬一個中心的地方政府權力結構，稱之為“議行合一”的地方政府，其權力中心就是權力機關，或稱為議決機關。在議行合一的地方政府，議決機關可以由自己同時行使議決權和執行權，也可以由其另外產生一個對其負責的機關承擔執行職責，前者稱之為“絕對議行合一”，后者稱之為“相對議行合一”。１.絕對議行合一的地方政府

立法和執行權由同一機關掌握，選民選出的議會直接行使執行權，同時承擔當地社會事務公共管理職責。典型的情況有如下兩種：（1）英國的議會委員會制（2）美國的議會委員會制2.4.2議行合一的地方政府2.相對議行合一的地方政府相對議行合一