公辦高校章程建設：問題、原因與對策分析摘要：當前我國公辦高校章程建設不夠順利的主要原因在于章程建設是在和治理結構改革同步推進而非治理結構改革在先、章程建設推動機制為自上而下而非自下而上、建設者對章程本質與功能存在知識缺陷等等。順利推進章程建設須對癥下藥，進一步完善高校內外部治理結構，推動章程建設機制轉型，并通過開展高校治理體制改革大討論，普及高校治理理念和知識，彌補章程建設者們的知識差距。關鍵詞：章程建設；治理結構；知識差距；機制轉型2011年7月13日，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010——2020年）》中明確提出要“完善中國特色現代大學制度。完善治理結構。加強章程建設。各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學校。”[1]同年10月24日，國務院辦公廳下發《關于開展國家教育體制改革試點的通知》，確定將北京大學等26所高校作為建立健全大學章程試點院校。兩個月以后，教育部舉行新聞通氣會，通報了已于1月1日實施的《高等學校章程制定暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。在國務院和教育部的推動下，一場轟轟烈烈的高?！傲棥边\動已然拉開大幕。一、當前高校章程建設存在的突出問題雖然高校章程建設的地位和重要性已經得到了教育主管部門、高校黨政領導層、相關專家學者的一致認同，國務院和教育部也積極推動、一再提出指導性意見，但筆者所做的實證調查表明，當前我國高校章程建設進展并不順利。概況起來，存在的突出問題主要有：1.章程建設總體進程緩慢。就北京市而言，在2012年1月1日施行的《高等學校章程制定暫行辦法》出臺之前，北京38所市屬市管高校中有6所制定過章程。自2012年1月1日的《辦法》施行至今，整整一年的時間，章程草案已經通過校內審議、表決通過的高校還是只有6所，章程工作剛剛啟動的高校有22所，還沒有啟動章程制定工作的學校有10所，占北京市屬高校總量的23%。其他地區高校章程建設工作也沒有如預想中那般順利。據報道，曾經被湖南省教育廳列為建設大學章程試點院校的11所高校中，10所高校到期并未完成章程制定工作，“大學憲章”計劃整體擱淺。[2]2.章程制定過程中利益相關者參與度差距較大。章程制定工作一般由各高校的校辦、發展規劃處、高等教育研究所單獨或聯合牽頭負責、統籌安排，參加者主要是學校黨政領導、中層干部等，普通教師、學生和校友等利益相關者幾乎沒有或很少參與。一位受訪者表示，“如果你去我們學校做抽樣調查，我相信絕大部分人都不知道大學章程是什么?！闭绫本┐髮W法學院的湛中樂教授所言，這就像一個悖論：一個旨在保障師生權益的章程，其制定過程卻沒能讓師生廣泛參與。3.章程建設過程缺乏公開、透明和完善的參與機制。合法有效、規范公開的程序是保障章程建設得以順利開展的必要條件，章程建設過程中有許多內容是需要堅持公開透明的。但現實情況卻不容樂觀。有老師表示：“我們學校很早之前就制定過一部章程了。這部章程沒有經過教師代表大會的表決，也沒有對學校師生公布過，只有我們部門的幾個老師知道。當時我們制定這個章程是為了拿到工商局的許可證，為保證材料齊全，我們幾個人趕工，兩個星期就制定出來了。”其實，不僅章程制定過程中利益相關者參與狀況嚴重不均衡，而且在制定了章程的高校中，也鮮有幾所高校的章程可在其官方網站上任人隨意查閱。很多高校雖在報刊或網絡上公告已制定章程，但其章程的詳細內容卻無從查找，從而使章程成了一個內部傳閱文件。[3]4.章程內容體現不出本校辦學特色，章程文本的科學性和專業性有待加強。很多高校的章程直接照搬照抄《高等教育法》的相關條文，對大學內部治理結構中各利益相關主體的權力、義務劃分混亂，有的章程對學校領導體制和各類內設機構的職權范圍、組成人員、決策機制等重要內容很籠統地一筆帶過，大部分章程文本都沒有關于學生團體地位作用、師生權益申訴機制、校友會或董事會議事規則、學術組織運行規則和監督機制的規定。章程內容表述方面也有不少不夠規范準確的地方，如缺乏對專用名詞的解釋、有些內容有越權之嫌、條文表述過于隨意化、口語化，該用陳述句的地方沒有使用完整的陳述句表述等等。5.章程建設缺乏實效。很多高校的章程制定出來之后既不做宣傳，也沒有將其視為學校治理和管理的重要法律依據，更不要說依據章程規定對學校現行規章制度進行修訂清理。章程建設只是“面子工程”，章程只不過是“繡花枕頭”，對高校的良性發展起不到應有的推動和保障作用。二、導致高校章程建設問題頻出的原因導致我國高校章程建設不夠順利的原因非常復雜。簡而言之，高等教育治理體制機制方面的原因直接影響了章程建設動機、機制、過程和效果，而認知層面的原因則在很大程度上決定了高校的章程建設能力和質量。高校章程建設是和治理結構改革同步推進，難以為章程建設提供良好的法治基礎和制度環境。章程也稱“法人章程”，是高校作為獨立法人實體必備的法律文件，也是高校“依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則”。[4]章程是高校的“憲法”，一旦制定出來就不宜隨意更改。它的這些特性要求高校章程必須具有權威性、穩定性。但事實上，就外部治理結構而言，我國高校的辦學自主權一直沒有得到徹底落實。無論是高校的重要人事任命、經費收支，還是招生就業乃至學術成果認定評比，黨政主管部門一直扮演著直接管理者和重要決策者的角色，是高校最為重要的外部治理主體；在內部治理結構方面，“黨委領導下的校長負責制”作為我國高校的最高決策機制設計尚不夠完善，學術決策組織尚不健全、機制尚未理順，“去行政化”還任重道遠。章程最為重要的作用之一是規定高校的治理結構。治理結構改革尚未塵埃落定，章程即便制定出來，也缺乏應有的權威性，且難以確保其穩定性。對章程建設效果的這種預期直接影響了相關人員的積極性。有受訪者表示：“我們學校起草快一年了，至今還沒一個明確的文本。不是寫不出來，而是大家不想搞，因為覺著不起作用。”“據我所知，別說我們學校，就是許多部屬高校都還沒有大學章程呢，我們也說不上是落后。”部分高校相關負責人稱章程制定困難重重，對修訂章程推動改革不抱期望，直言體制不改革，即使制定了章程，也只能淪為一紙空文。我國高等教育的現行治理體制也決定了章程建設難以體現高校辦學“特色”。例如在高校的領導體制、舉辦者對學校進行管理或考核的方式以及學術委員會、學位評定委員會、教職工代表大會等內部組織架構方面等等，高校很難突破現行高等教育治理體制和《高等教育法》的框架，很難自主決定其章程應該規定的內容。自上而下的章程建設推動機制使高校層面的章程建設者缺乏內在動機，建設過程中缺乏完善的公開透明、民主參與機制也直接影響了高校章程建設的質量和認同度。章程建設理應是高校作為獨立法人在《高等教育法》的規制下進行的一種自發活動，但我國絕大多數公辦高校的章程建設活動由教育行政主管部門發起和推動，只有極少數高校是自發組織的。這種行政化的章程建設推動機制雖然容易發起一種轟轟烈烈的“建章”運動，但因為很多高校是被動參與，走形式主義、做表面文章，其結果可能不僅無助于樹立章程的權威性，反而使學校的章程建設活動成為一種大家心照不宣的“面子工程”，損害章程應有的權威性。公開、透明、參與機制的缺失也直接影響了高校章程建設的質量和認同度。很多啟動了章程建設的高校雖然也吸收了部分基層教師參與章程建設活動，并主動將相關會議信息在校園網上公布，但絕大部分利益相關者如教師、行政管理人員、學生和校友等沒有參與章程建設，也無從知曉本校章程建設的實際進展情況，既缺乏渠道去介入高校章程建設的具體決策，也很難獲得充分的信息去監督這一過程。章程建設者的認知水平，包括如何理解大學自治、學術自由等辦學理念以及章程的性質，在多大程度上了解高校章程應該包括哪些內容，制定和修訂程序有哪些要求等等，直接影響著其章程建設動機和能力，也在很大程度上決定著章程建設質量。有受訪者表示，當下高校內部治理弊端頻出、學術權力與行政權力混淆失衡、學術權力和學術自由得不到應有的尊重，無論高校章程制定得多么專業、完善，也是“繡花枕頭”。另外，我國高校長期以來“無章辦學”，無論是學校高層和中層領導，還是教師、行政管理人員和學生，對于章程是什么、應該如何進行章程活動等基本常識、高校章程理應體現的教育理念等，整體來說都相當陌生。一些參與高校章程制定的教師和行政管理人員紛紛表示，他們對于章程制定的程序、章程應該包括哪些內容以及如何體現本校章程的特色等問題搞不太清楚。巨大的知識差距影響著高校的章程建設能力和建設質量?！掇k法》的出臺在一定程度上解決了我國高校章程制定主體對于如何建設章程的認知問題，但是具體到所在高校，仍然感到無從下手。值得指出的是，這種知識差距不僅僅存在于學校內部的章程建設主體身上，在外部治理主體如教育行政主管部門也同樣存在。三、多方入手，走出高校章程建設困境針對當前我國高校章程建設中存在的問題，筆者認為，彌補知識差距，建立體制基礎，完善建設機制，是成功實施高校章程建設工作的基礎。開展高校治理體制改革大討論，普及高校治理理念和知識，彌補章程建設者們的知識差距。當前教育行政主管部門和高等教育專業團體如中國高等教育學會通過舉辦高校章程建設培訓和學術會議等，在彌補高校層面章程建設者的知識差距方面作出了努力，但畢竟這些培訓受眾面有限。要對高校章程建設活動產生廣泛和持續的影響，就必須充分發動媒體，邀請教育決策者、高校師生、國內外高等教育治理研究專家和社會公眾參與討論，大力普及現代高校治理理念和原則，探索具有中國特色的高校善治體制，讓高校章程建設的利益相關者之間就高校治理和章程建設的基本理念、原則和內容等達成廣泛共識。只有這樣，才有可能調動建設者們進行章程建設的內在動力，使他們不僅有愿望，而且有能力進行高校章程建設。還高校以學術組織的本色，進一步完善高校內外部治理結構。章程建設的不順利與高校內外部治理結構的行政泛化是互為因果、惡性循環的。反之，完善的高校治理體制可以為章程建設創造良好的制度環境和法治氛圍，規范有效的高校章程可以引導高校的良治，為高校的良性發展和治理服務。完善高校治理結構，可以先從以下兩個方面著手：一方面，進一步完善高校外部治理結構：通過轉變政府職能，以宏觀調控代替政府對高校的微觀管理和直接管理，進一步擴大和落實高校辦學自主權；結合中國國情，更好地協調黨政主管部門與立法機構之間的關系，在高校重大事項上更多地采用法律手段進行決策，強化立法機構的教育立法和教育治理功能。另一方面，進一步完善高校內部治理結構：包括改組黨委組織結構，調整和擴大黨委職能，進一步理順黨委與校長之間的關系；推行學術自治和教授治學，在校一級賦予學術委員會以學術決策職能，在院一級建立教授會作為決策機構，等等。推動章程建設機制轉型。一方面，教育行政主管部門將工作重心放在推動高校外部治理結構改革和普及高校治理知識方面，暫停自上而下的高校章程建設行政性推動機制，由寄望于完成章程建設的高校規模增長向寄望于高校自發制定章程轉變，為取得長期改革效果創造條件和氛圍。另一方面，推動高校建立公開、透明、民主參與的章程建設機制，認真慎重對待教師、普通行政管理人員、學生和校友等利益相關者的參與權，暢通他們的民主參與渠道；尊重納稅人作為公辦高校“供養人”的權力，給社會公眾提供足夠的信息和渠道，允許其參與和監督高校的章程建設過程。參考文獻：[1]教育部.國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010——2020年）[EB/OL]./jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm.2011-10-01.[2]周慧，曾令輝.湖南11高校試點“