國土資源執法監察實務

陳建農

二〇一〇年二月國土資源執法監察實務

陳建農

一、國土資源執法監察（一）土地監督檢查的概念：所謂土地監督檢查，是指地方各級人民政府和國土資源部門按照法定程序和方式，依法對本行政區域內土地管理法律、法規的執行情況進行監督檢查，開展違法預防，并對違法者實施法律制裁的活動。加強對土地利用中發生的違法行為的監督檢查，是強化土地管理的實際措施。土地管理法第六章專門作了規定。安徽省土地監察條例對土地違法的預防、查處、相應的措施、執法機構、工作程序等作了規定。一、國土資源執法監察包含以下幾層涵義：1、土地監督檢查的主體是代表國家行使土地管理職權的地方各級政府和縣級以上人民政府土地行政主管部門以及市、縣土地行政主管部門。2、土地監督檢查的對象不僅包括土地管理的相對人，即一切與土地發生法律關系的單位或者個人，而且還包括享有土地征用和建設用地審批權的地方各級人民政府，這市土地監督檢查的重要特征之一。3、土地監督檢查的內容是以預防違法并對違法者實施法律懲處為手段，對土地管理法律、法規和執行情況進行監督檢查。4、土地監督檢查的目的是實現保障和保護資源的統一，化解雙保矛盾，提高國土資源對經濟社會全面協調持續發展的保障能力。監督檢查與執法監察。包含以下幾層涵義：（二）防治土地違法的政策、措施各級政府及國土資源管理部門面臨著保障經濟、保護耕地的雙重壓力。必須采取積極有效的措施，強化土地調控，強化執法監察，堅守紅線保障發展，構建保障科學發展新機制，探索一條節約集約利用土地的科學發展新路，實現雙保雙贏。1、國土資源執法監察的基本制度：預防制度，查處制度，聯動協作制度，移送制度。目前，我國土地執法監察是圍繞四條線展開的：執法監察督查督辦，國家土地督察，衛片動態監測，專項治理。（二）防治土地違法的政策、措施（三）關于例行督察的幾個問題例行督察，是國家土地總督察履行督察職責的一種新手段。2008年，國家土地督察各分局都開展了這項工作。國家土地督察南京局于2008年對我省蚌埠、2009年對安慶市開展了例行督察。第一，什么是例行督察。例行督察這一提法首見于2008年5月4日《國家土地總督察公告（第1號）》中，將例行督察作為對土地違法違規問題的督察重點工作提出來，指出將“以市級行政區為單位開展土地利用與管理例行督察工作試點，總結各地典型經驗，及時發現糾正土地利用和管理中存在的問題。”可以說例行督察，就是國家土地督察局利用衛星遙感監測技術，對管轄范圍內的市級行政單位年度內土地利用與管理的總體情況進行檢查，提出督察意見，并將檢查情況及整改情況上報給國家土地總督察的一項制度。（三）關于例行督察的幾個問題第二，例行督察的內容和特點。督察的內容包括土地利用總體規劃執行與變更情況、土地利用年度計劃執行、土地的征收征用情況、土地供應、征占耕地的占補平衡情況、開展執法監察包括案件查處等情況。重點是對衛星遙感監測出的新增建設用地進行逐宗核實，包括對各級政府和有關部門在用地批準與上報、土地供應、登記發證及違法用地查處等執行法律法規政策情況進行審查。例行督察工作的特點主要有：1、例行督察主體的層級高。2、例行督察的對象是各級政府。3、例行督察的范圍廣泛。4、例行督察的結果對一個地方經濟社會發展有較大的影響。第二，例行督察的內容和特點。（四）關于衛片執法檢查需要把握的問題為充分發揮衛片執法檢查在發現和查處土地違法行為上的重要作用，有效遏制土地違法違規行為，國土資源部從2000年首次利用衛星遙感監測開展土地執法檢查。即將開展的衛片執法檢查工作將第一次實現全國全覆蓋（除港、澳、臺地區）。1、衛片執法檢查工作特性一是時效性。二是公開性。2、問責制（15號令）使衛片執法檢查工作發生質的變化。3、關于衛片執法檢查工作規范化問題。4、衛片執法檢查工作常見主要問題（四）關于衛片執法檢查需要把握的問題（五）國土資源執法監察工作新思路。今后一個時期國土資源執法監察工作思路：樹立三個理念、打造兩個平臺、實現兩個轉移、加強一個聯動、構建一個機制。樹立三個理念：服務科學發展的理念；公平正義的執法理念；提高執法效能的理念。打造兩個平臺：打造對國土資源違法行為早發現、早制止、早報告的信息平臺；打造各級政府與相關部門、公檢法及國土資源管理部門共同監管的平臺。實現兩個轉移：執法監察工作關口前移；執法監察工作重心下移。加強一個聯動：國土資源管理部門與政府、紀檢監察、公檢法司法機關通過建立聯席會議、信息通報、聯合辦案等，制止、查處、預防土地違法。構建一個機制：建立以共同責任機制為核心的、以地方政府為主體、各相關部門聯動、配合協作的執法監察新機制。（五）國土資源執法監察工作新思路。今后一個時期國土資源執法監二、土地違法與法律責任1、土地違法的概念、特征土地違法行為是指違法土地管理法律法規的規定或者作出土地管理法律法規所禁止的行為，依照法律應當追究法律責任的行為。特征：一是違反土地管理法律法規的行為，即違法性。這是土地違法的形式特征。注意：由于調整土地關系的法律政策的變化而發生的情事變更問題。二是侵犯了土地管理法律制度和土地管理法律關系，即具有社會危害性。這是土地違法的本質特征。三是應當受到行政處罰，即具有受懲罰性。行政處罰、刑罰、民事制裁、黨紀政紀追究。二、土地違法與法律責任土地違法法定原則：凡一切違法和犯罪行為，均應由法律作出明確的禁止規定；對管理人而言：法未授權皆禁止，法有授權皆可行；對相對人而言：法未明禁皆自由，法有禁懲皆禁止。法律責任：指違反法律規定的后果。有三個特點：違法法定，責任法定，追究法定。法律責任分為：民事法律責任，行政法律責任，刑事法律責任。土地違法法定原則：2、土地違法的表現形式近年來，我省土地違法呈上升趨勢：主要表現在：地方政府違法用地問題無法遏制；侵占土地、補償不到位、拆遷安置標準過低等問題，難以解決；農民建房用地的需求，難以滿足，缺少硬措施。2009年度，我省發生土地違法5517件，81972.3畝，同比上升了303%、402%。2、土地違法的表現形式產生的原因是多方面的，主要動因是政府需求與農民需求的變化。關鍵是制度與體制上的問題，在執法與守法上，法律不能落實到位。3、土地違規違法對社會造成了極大的危害國土資源執法監察實務課件三、土地違法行為的認定和處罰按土地管理法和房地產管理法的規定，禁止性規定有41條，涉及土地違法行為法律責任的法條有33條，列舉了50多種土地違法行為。按照應追究的法律責任，我們一般把這50多種土地違法行為歸納為19大類。對這19大類土地違法行為，法律都明確了應負的法律責任。另外，《刑法》規定，非法低價出讓國有土地使用權的，要追究刑事責任。土地違法行為實際上有20大類。三、土地違法行為的認定和處罰（一）五種瀆職侵權性質土地違法行為

1、非法批地行為《土地管理法》44、45條規定了用地審批制度（三級）、批準（兩級）制度，城市房地產法第10條、11條、39條規定了土地出讓的批準權限，依據土地管理法第78條，城市房地產法66條，以下五種屬于非法批地行為：一是無批準權而非法批準征占、使用土地。例如，法律沒有賦予省級以下政府批準農用地轉用和征地權，而這些政府批地了，即是非法批地。現在一些地方不辦理農用地轉用，同意企業用租賃的方式用地，就屬于非法批準用地。另外，法律沒有賦予單個人批地權，即使是再高的領導，也無權一個人批地，假如批了，即是非法批地。二是超越批準權限非法批準征占土地。如，省級政府批準占用基本農田和批準占用基本農田以外耕地面積越過35公頃、其他土地超過70公頃，就屬于超越批準期限批地。還有拆分批地：為了規避法律，搞拆分審批，一個批文耕地卡在35公頃以下，一天發幾個甚至幾十個批文，是典型的化整為零批地。三是違反土地利用總體規劃確定的土地用途批準占地。例如將農用地批做工業用地、工業用地批做商業用地，都是違反土地利用總體規劃批地。四是非法批準出讓或者非法出讓土地使用權用于房地產開發。城市房地產管理法規定，出讓土地使用權用于房地產開發，有兩道必經手續：①須根據省級以上政府下達的控制指標擬定年度出讓土地使用權總面積方案，按照國務院規定，報國務院或者省級政府批準；②出讓的每幅地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣政府土地管理部門會同城市規劃、建設、房產管理部門共同擬定方案，按照國務院規定，報經有批準權的政府批準后，由市、縣政府土地管理部門實施。不按上述規定批準出讓和未經批準出讓土地使用權的，屬非法行為。經營性用地出讓不搞招拍掛，也是非法批準出讓或者非法出讓土地。最高人民法院明確規定，開發區管委會作為出讓方與受讓方訂立土地使用權出讓合同是無效的，屬于非法出讓土地。五是違反法定程序批準占地。如建設占用林地的，要先經林業主管部門同意，未經林業主管部門同意就批準占地，就是違反法定程序批地。批準集體農用地轉用和征收，要進行“兩公告”，不公告，就是違法。（一）五種瀆職侵權性質土地違法行為

1、非法批地行為另外，未批先用問題。2007年9月，國土資源部在全國開展了土地執法百日行動中對三類違法違規問題進行清理。2009年監察部與國土資源部開展了未批即用問題的清理。法律責任。根據法律，處罰方式有以下幾種：①行政處分。非法批地行為行政上是一種瀆職行為，要承擔行政法律責任，主要是對非法批地的直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予行政處分。②行政賠償。因非法批地而使使用土地的當事人在退還土地時遭受損失的，可以依法申請行政賠償。③刑事責任。當非法批準征用、占用土地情節嚴重，觸犯《刑法》第410條，構成非法批準征占土地罪時，要依照《刑法》的有關規定，承擔有期徒刑或者拘役的刑罰處罰。另外，在無法認定有徇私舞弊行為的情況下，應按《刑法》第397條，以濫用職權治罪。非法批地與非法占地區別。另外，未批先用問題。2007年9月，國土資源部在全國開展了土2、非法低價出讓國有土地使用權行為

我國法律明確規定，國家對協議出讓國有土地使用權采取最低限價；國土資源部出臺的《全國工業用地出讓最低價標準》（2007年7月1日實施），明確了工業用地出讓不得低于公布的最低價標準，以防止各地競相壓價出讓土地，增加土地出讓工作的透明度，便于上級政府對下級政府出讓行為的監督，便于使用者和投資者了解不同行業的地價優惠幅度，確定合理的投資方向；同時，也是為了防止在土地使用權出讓過程中搞權錢交易，發生腐敗現象。非法低價出讓國有土地使用權主要發生在國有土地協議出讓的過程中。認定這類違法行為的標準，是看出讓地塊的出讓價是否低于當地確定的出讓最低限價。一些地方出讓土地搞出讓金減免、返還，還有的搞所謂的獎勵，也屬于非法低價出讓國有土地使用權。國務院《決定》（28號文件）特別規定禁止非法壓低地價招商。法律責任。根據刑法和15號令的規定，處罰方式有兩種：①追究刑事責任。情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國家和集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑。另外，在無法認定有徇私舞弊行為的情況下，應按《刑法》第397條，以濫用職權治罪。②給予行政處分。中紀委、監察部和國土資源部出臺了一系列“關于經營性土地招牌掛出讓的規定”，這是一條“高壓線”。2005年2月，中紀委監察部印發了《關于領導干部利用職權違反規定干預和插手建設工程招投標、經營性土地使用權出讓、房地產開發與經營等市場經濟活動，為個人和親友謀取私利的處理規定》，明確了六種行為必須給予黨紀政紀處分。2、非法低價出讓國有土地使用權行為

我國法律明確規定，國家對3、侵占、挪用征地費用和其他有關費用行為土地管理法第79條作了規定。常見的有3種情況：一是上級主管部門憑借隸屬關系，采用“提成”的辦法占用，實為截留。二是其他單位憑借業務關系占用。三是個人非法侵占、挪用。治理整頓中發現的拖欠和所謂的“幾十年付清”，應該說是一種違法行為，因為法律有規定，征地費的付清期限，最長不能超過3個月。法律責任。處罰方式有以下幾種：①刑事責任。非法侵占、挪用征地費的行為，觸犯《刑法》的有關規定時，要依照《刑法》承擔相應的刑事責任。②行政處分。非法侵占、挪用征地費行為不構成犯罪的，要給予有關人員行政處分。3、侵占、挪用征地費用和其他有關費用行為4、違反法定要求劃基本農田保護區行為

土地管理法第34條規定：一是基本農田應當占本行政區域內耕地總面積的80%以上。二是有四類土地必須劃入基本農田保護區。如果不按法定要求去做，則違法。這次國務院《決定》明確規定，已經劃定的基本農田，確需使用的，改變規劃必須經國務院批準。國家有關部門或縣級以上政府批準確定的糧棉油生產基地內的耕地；蔬菜生產基地；農業科研、教學試驗田；國務院規定應當劃入的其他耕地；法律責任。責令限期改正；拒不改正的，依法給予有關人員行政處分。4、違反法定要求劃基本農田保護區行為

土地管理法第34條規定5、土地管理部門行政執法不作為行為和土地管理工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊行為土地管理部門行政執法不作為行為。法律規定，土地管理部門應當對土地違法行為實施行政處罰。如果不予處罰，則違法。玩忽職守。是指土地管理人員不認真對待本職工作，不履行、不正確履行或者放棄履行法律、法規規定的責任，致使國家財產和人民利益遭受損失的行為。濫用職權。是指土地管理人員違反法律規定的權限和程序行使職權，致使國家財產和人民利益遭受損失的行為。徇私舞弊。是指土地管理人員為徇私利或者親友私情，弄虛作假、欺上瞞下，掩蓋事實真相等非法批地，給國家財產和人民利益造成損失的行為。5、土地管理部門行政執法不作為行為和土地管理工作人員玩忽職守法律責任。土地管理人員是代表國家執法的人員，肩負著重任，職責重大，如果違法或者犯罪，造成的危害和影響是十分嚴重的。因此，土地管理法對土地管理部門工作人員規定了嚴格的法律責任。刑事責任：①當土地管理部門的工作人員在土地管理工作中玩忽職守、濫用職權，構成犯罪的，要依照《刑法》第397條追究刑事責任；②土地管理部門的工作人員徇私舞弊，對依法應當移交司法機關追究刑事責任的不移交，構成犯罪的，依照《刑法》第402條追究刑事責任；③對非法批準征用、占用土地或者非法低價出讓國有土地使用權，構成犯罪的，依照《刑法》第410條追究刑事責任。行政處分：①土地管理部門的工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊，不構成犯罪的，由有權機關給予行政處分；②應當作出行政處罰決定而不作行政處罰決定的，由上級土地管理部門給予其單位主管人員以行政處分。要特別注意國務院出臺的《關于加