1、 社會福利一、社會福利的概念、分類和特征（一）社會福利的概念“社會福利”的內涵和外延至今難以準確界定。人們常常從不同的意義上使用“福利”一詞，其涵蓋的內容有寬有窄。我們所討論的社會福利是指在社會保障體系中，除了社會保險、社會救濟和社會優撫這三者以外的有關社會保障措施。（二）社會福利的制度特征1、社會福利在權利與義務關系上的普惠性社會福利以保證全體社會成員都能過上尊嚴、健康、文明的生活，平等地參與社會生活，獲得全面的發展為宗旨；2、社會福利待遇標準的一致性它對于所有同類保障對象，無論“貧富貴賤”給予一致的或基本一致的福利待遇標準。顯然，一致性的標準對于不同的人產生的滿足感不一樣。對于迫切需要的人

2、來說，社會福利邊際效用較高；反之則低。社會福利標準的一致性是相對的，目前也只能在局部地區或用人單位內部實現。二、社會福利的內容（一）公益性福利1、教育福利（1）教育對公共福利具有增進作用，教育的本質是對人的培養，是人的發展權的體現。世界上許多國家的教育開支占 GDP 的比重日益攀升，并且有廣泛的公眾支持度。（2）增加國家對教育的支出是增進平等與效率協調的最重要的途徑一方面可以使低收入人群得獲得賺取較高收入的能力，提高人們參與社會生活，參與社會競爭的能力，使他們能適應經濟、社會結構的變動；另一方面，從教育的社會收益來看，它能通過提高國民素質，使整個社會的勞動生產率提高。總之，它通過提高個人福利增

3、進整修社會福利。（3）國民基礎義務教育構成教育福利的主體。2、衛生保健福利（1）醫療與衛生保健并非同一概念。醫療一般是指對患者提供的治療和服務，它構成了醫療保險的主要內容，而衛生保健不僅包括了醫療，還包括了合理飲食、預防疾病等內容。（2）初級衛生保健是社會福利的重要內容，世界衛生組織（WHO）和聯合國大會在 19771 年和 1979 年均提出了“2000 年人人享有衛生保健”的全球戰略和目標。（3）初級衛生保健提供增進性、預防性、治療性和綜合性的服務。3、文化康樂福利（1）文化康樂福利設施包括公園、圖書館、博物館、群眾藝術館、文化康樂中心等場館設施、群眾性體育運動設施以及提供的相應服務等。（

4、2）并非所有的文化康樂設施都屬于社會福利范疇，文化康樂福利必須符合某些特定的條件：由國家和集體興辦和實施管理，并給予資金支持；不以營利為目的，實行免費或減費的服務；向社會開放，公眾能普遍、平等地享用。（二）職工福利職工福利又稱職業福利，是行業和用人單位為滿足本行業或本單位職工的物質文化生活需要，提高其生活質量而提供的工資收入以外的津貼、設施和服務的社會福利項目。1、職工福利的特點（1）職工福利以業緣關系為標志提供職工福利的出發點，在于造就職工的向心力、凝聚力、職業歸屬感和群體意識，吸引和留住高質量的勞動力服務于本單位，提高本單位的社會聲望，增強競爭力，一般只有本單位的從業職工才能享受。（2）職

5、工福利一般以普遍性原則向職工提供，并以共同消費的形式滿足本企業職工的共同需要，一般不體現按勞分配的要求。（3）職工福利的資金來源于企業贏利，企業領導人對職工福利的重視程度以及企業的薪酬組合方式會影響到職工福利的提供形式和水平。2、職工福利的內容有福利津貼、福利設施和福利服務三種（1）福利津貼一般以現金形式提供，涉及衣、食、住、行、樂等多個方面，以多種名目出現，而且對其稱謂也難以一列舉。（2）福利設施包括職工食堂、職工宿舍、托兒所、幼兒園、浴室、理發室、休息室等生活福利設施，以及文化室、俱樂部、職工圖書館、健身房、游泳池、運動場、歌舞廳等文化、康樂設施和場所，職工可以平等地享用。（3）福利服務既

6、包括與上述各項設施相關的各項服務，也包括諸如接送上下班，提供健康檢查等特別服務。（三）婦女和兒童福利1、婦女的特殊保護和照顧由于婦女在生理和心理方面的特點，需要加以特殊的照顧和保護。我國在憲法、婚姻法、勞動法、行政法、民法和刑法等法律文件中都設立專門保護婦女的條款。以生育津貼為主的特殊津貼與照顧。絕大多數國家給予婦女的特殊福利津貼是重點圍繞著生育而提供的；2 婦女的勞動保護；為婦女提供的福利設施和福利服務。如婦幼保健院、婦產醫院以及用人單位提供給婦女在使用的沖洗設備等。2、兒童福利兒童福利的概念分廣義和狹義兩種。廣義的兒童福利涉及兒童的保護、養育、教育、衛生保健等多方面。狹義的兒童福利單指對孤

7、兒、棄嬰和傷殘兒童的收養、治療、教育和康復等綜合性措施以及提供的設施和服務。（四）老年人福利老年人福利是養老保險的延續，它在保障老人基本物質生活需要的基礎上進一步提高其物質和精神文化生活的水平。1、老年福利津貼（1）老年保障分為收入性保障和非收入性保障兩個方面。其中收入保障是他們得以維持尊嚴和體面生活的前提，也是其他各項需要得以滿足的基礎。（2）老年收入保障的方式主要有養老保險、老年社會救助、家庭保障和個人自我積蓄保障以及老年福利津貼等 5 種。這 5 種方式以養老保險為主體，其他形式為補充，構成了老年人多層次的收入保障網絡。（3）老年福利津貼是一種福利性養老金計劃，這和計劃為所有超過一定年齡

8、 (一般為高齡，如 75 歲以上)的社會成員提供養老金，不管他們的收入、就業狀況或經濟來源如何。2、老年保健（1）人進入老年后，慢性病、能力衰退、發生疾病事故等的可能性等都將隨著年齡的增加而增加，國家和社會有責任為老年人提供健康照顧，增強其活動能力和生活質量。（2）老年保健涉及的內容預防各種有可能出現的老年疾病；建立以醫療機構為基礎、以社區為依托的醫療保健組織，配備必要的設備和經過專業訓練的、具有老年學方面知識的醫生、護士、心理保健醫生等專業人員，為老年人提供醫療服務；改善老年人的生活環境，提供足夠的營養；建立適合老年人活動的體育設施和組織符合老年人身心特點的群眾性的老年體育活動；指導家庭護理

9、和保健；滿足老年人感情和社會交往的需要等等（五）殘疾人福利1、殘疾人和殘疾人福利的概念（1）殘疾人是指由于生理或心理上的缺陷，如視力、聽力、肢體和智力等方面的缺損，3 造成勞動、生活、學習上的障礙者。（2）殘疾分為若干類：聽力及語言殘疾、智力殘疾、肢體殘疾、視力殘疾、精神殘疾。（3）殘疾人是特殊社會群體，殘疾人除了身體的缺陷外，具有獨立完整的人格。他們與健全人一樣具有平等的社會地位、政治地位和經濟地位，具有平等參與社會生活、享受社會文明成果的權利。（4）殘疾人福利包括殘疾人的就業、教育和康復等多個方面。2、殘疾人的就業殘疾人就業是殘疾人全面參與生活的前提，是實現自身權利和價值的關鍵環節。然而，

10、解決其就業單純依靠勞動力市場機制顯然是不可能的，必須采取特殊的政策措施。解決殘疾人就業的途徑主要是區別殘疾人的不同情況，實行分散安置與集中安置相結合。對于吸收殘疾人就業的企業，以及自謀就業出路的殘疾人，國家應給予一定的政策優惠和扶持。3、殘疾人教育殘疾人教育是殘疾人勞動就業的前提。殘疾人所受教育的層次往往決定著其就業的層次；以及參與社會活動的能力，甚至是生存的能力。殘疾人教育的內容（1）生活自理能力教育，掌握生活技能需要依靠涉及生理、病理的一套科學的方法，一般應在特殊學校里由受過專業訓練的特教老師對殘疾人施以訓練。（2）文化知識教育，如手語、盲文等的教育。（3）心理輔導。殘疾人教育中的心理輔旨

11、導在教育殘疾人正視自己的特點，勇敢面對人生，消除他們的自卑感和排他情緒，激勵他們融入社會的勇氣，增強其自信、自尊、自立、自強的決心。（4）職業技術教育。職業技術教育能開啟殘疾人潛在的智力和體能，補償其生理缺陷，為社會輸送殘而不廢、有技術的勞動者。4、殘疾人康復康復的宗旨，一是最大限度地使只有部分器官和組織的殘疾人不至于完全殘廢，使之身體留有的一部分功能發揮出作用，乃至受損的功能得到恢復；二是鍛煉提高相應的組織、器官的功能，使之起代償作用；三是用矯形手術裝配假肢、矯形器等，使殘疾者能參與社會生活和社會生產勞動。（六）住房福利1、住房福利的性質與特征（1）住房福利的性質關于住房是否屬于社會福利的內

12、容，有三種不同的觀點一種觀點認為住房只具有純粹的商品性而不具有福利性，它與其他消費品一樣，社會成員要支付貨幣去購買，住房屬于個人所有；4 另一種觀點則認為住房可以通過社會福利的形式，由國家和社會在工資分配之外進行分配；第三種觀點具有折衷性，認為住房具有商品性，同時也具有福利性。（2）住房福利的特性住房是一種復雜的商品表現為在對其進行估價、生產以至供求雙方的買賣交易等都必須在大量占有各方面信息的基礎上來做出選擇。住房的空間固定性住房與土地相連，無可移動性，這意味著住房的選擇也就是與工作地點的聯系和相應的諸如學校和購物中心等社區服務設施以及鄰里關系，的選擇。住房價格昂貴住宅消費在家庭消費中占有很大

13、的比重。住房的使用壽命長在任何一段時間內新建的住房僅占社會住房存量的一部分，年住房供應量一般只占存量住房的 2%3%，并且很容易受住房需求變化的影響。住房的投資建設活動將對建成區空間環境產生長遠的影響。住房是現代社會中居民個人和家庭正常生活的基本需求品住房作為居住生活空間是無法替代的，無論貧富，都需要居住設施。2、住房福利的內容與住房政策調控鑒于住房的特性及其重要性，目前世界各國政府都以不同方式參與住房的建設和分配，通過住房政策的調控體現其市場性與福利性的結合。社會保障體系應當包括住房保障，社會保障采取的保障居民基本住房需要的措施是多元化的，既有救助性質的措施，也有保險性質和福利性質的措施。救

14、助性質的措施。福利性質的措施最為普遍，主要有兩種：一是政府對住房提供直接支付或轉移支付，即以多種形式提供住房補貼。二是國家做出政策性規定，要求住房建設必須劃出一定數量的住房以低于市場價格出售給低收入家庭，或者政府直接興建經濟房屋（也稱廉價房屋或福利房屋）定向出售給低收入家庭。【專題一】小福利與大福利一、小福利概念及其局限(一)小福利概念的含義。在我國，理論界和實務界對社會福利概念的界定和使用存在著不同的理解，但長期以來，占主導地位的觀點是小福利概念。小福利概念的核心觀點是從狹義角度界定社會福利，主要5 指以下三種含義：一是指為弱勢群體提供的福利即特殊福利。這種福利觀從福利供給對象的角度界定社會

15、福利，認為社會福利的對象不是全體社會成員，而是部分特殊成員即社會弱勢群體，社會福利是國家和社會為弱勢群體提供的收入和服務保障，主要包括老年人福利、兒童福利和殘疾人福利。這個意義上的福利概念類似西方學者所說的“選擇性福利”或“補救性福利”。二是指由民政部門提供的福利即民政福利。這種福利觀從福利供給主體的角度界定社會福利，認為社會福利是由民政部門代表國家提供給弱勢群體（如老人、殘疾人、孤兒和優撫對象等）的收入和服務保障。(周良才主編：中國社會福利，北京大學出版社 2008 年版，第 3 頁)這種福利觀強調國家（政府）的福利供給責任，認為國家（政府）是最重要甚至是唯一的責任主體，把社會福利等同于國家

16、福利或政府福利 。這個意義上的社會福利概念是我國民政福利實踐中最常用的定義，也是中國人最熟悉的福利概念。正是因為這種福利觀的長期存在，我們才能準確地理解民政部門提出“社會福利社會化”的由來及其本質含義。三是指居于社會保障體系最高層次的福利。這種福利觀從福利供給目標的角度界定社會福利，認為社會保障體系包括社會救助、社會保險和社會福利三個層次，社會福利是社會保障體系的最高層次。(孫光德、董克用主編：社會保障概論，中國人民大學出版社 2000年版，第 2633頁)社會救助的目標是維持社會成員的最低生活水平，社會保險的目標是維持社會成員的基本生活水準，社會福利的目標是提高公民的生活水平和生活質量。這個

17、意義上的社會福利概念在我國社會保障研究中具有相當的代表性，認為社會福利屬于社會保障的下位概念，是社會保障體系的一個組成部分。(二)小福利概念的局限。小福利概念的三種含義實際上可以歸納為兩種類型的福利觀：第一類可稱為“補救性的小福利觀”。第一種和第二種含義雖然理論界定的角度不同，但二者在實踐中沒有本質區別。之所以稱為“補救性的小福利觀”，是因為二者都是針對已經存在的社會問題進行“事后補救”，二者都堅持福利供給對象的選擇性，二者都強調國家（政府）承擔主要的福利供給責任，屬于“雪中送炭”式的福利 。另一類可稱為“發展性的小福利觀”。第三種含義的小福利概念所強調的不是社會福利的補救功能，而是突出社會福

18、利對于改善和提高社會成員生活質量的作用，屬于“錦上添花”式的福利 。實事求是地說，這種類型或成分的社會福利在我國社會保障體系中還比較少。綜觀小福利概念，存在著四個局限：第一，福利對象的局限。小福利概念把福利對象僅僅限于部分社會成員即弱勢群體，社會福6 利似乎只是社會弱勢群體的“專利”。然而，社會福利的本質屬性是社會性，最終要覆蓋到所有的社會成員，才是真正的社會福利。第二，福利內容的局限。小福利概念以人群為標準來劃分社會福利的內容，這種劃分標準很值得商榷。我們認為，只有以社會成員共同的基本福利需求為標準劃分社會福利的內容，才具有本質分類的意義。第三，福利主體的局限。在小福利概念中，福利供給主體比

19、較單一，基本上或主要局限于國家或政府，社會福利基本等同于“國家福利”或“政府福利”。眾所周知，現代社會的福利供給主體應該是多元化的。第四，福利方式的局限。小福利概念把社會福利與社會救助和社會保險并列，認為只有免費供給或無償供給的才是社會福利，排除了社會救助和社會保險的福利屬性。更進一步說，這種認識還會加劇或助長社會成員視福利為“免費午餐”的意識。總之，由于小福利概念的狹義性導致了狹隘性，勢必使絕大多數社會成員被排斥在社會福利的范疇之外。按照小福利概念，社會救助和社會保險不屬于社會福利的范圍，只接受過社會救助和社會保險的社會成員可以說“沒有享受過社會福利”；長久如此，可能會導致相當數量的社會成員

20、產生社會福利權利上的“相對剝奪感”，這是一個可以預見的“非預期后果”。因此，隨著社會歷史條件的變化，擴展小福利概念的內涵與外延已勢在必行。二、大福利概念及其意義(一)大福利概念的含義。在社會福利學界，國外學者一般在廣義上使用社會福利概念，國內也有少數學者贊成和主張大福利概念，認為社會福利的外延大于或等于社會保障。一般而言，大福利概念包括以下四層含義：第一，大福利是以全體社會成員為對象的社會福利。從發展的角度看，社會福利最終要覆蓋到所有的社會成員。這里的全體社會成員有兩個意思：一是所有的社會成員都將納入社會福利體系的保護范圍，都能享受到社會福利；當然，這不等于所有社會成員都能享受同等的社會福利，

21、都能享受相同的社會福利。二是所有的社會成員都能享受某一福利項目。如我國正在構建的醫療保障體系（城鎮職工基本醫療保險制度、城鎮居民基本醫療保險制度和新型農村合作醫療制度）將實現“全民醫保”，滿足全民的健康福利需求。第二，大福利是以社會成員的基本福利需求為本的社會福利。大福利概念以社會成員的基本福利需求為中心，社會成員的基本福利需求主要包括教育福利需求、工作福利需求、健康7 福利需求、養老福利需求和居住福利需求，大福利概念中的福利內容（項目）主要包括教育福利、就業（工作）福利、健康福利、養老福利和住房（居住）福利等。由于這些福利項目集中反映了民生的基本內容，大福利也可以叫做以民生為本的社會福利。第

22、三，大福利是多元主體共同提供福利支持的社會福利。大福利概念中的福利供給主體包括政府組織、市場組織和社會組織（即民間組織）等現代社會中的三大部門，最主要的組織包括家庭、政府、單位和非營利組織（或慈善組織），其中最重要的是政府。第四，大福利是包括社會救助、社會保險、公共福利和社會互助等四種供給方式的社會福利。在大福利概念中，社會成員獲得福利的途徑既有繳費性方式（社會保險）也有免費性方式（社會救助和公共福利），既有強制性方式（社會保險）也有自愿性方式（社會互助）。上述四層含義清楚地說明，大福利之所以為大福利，正是因為它具有對象的廣泛性、內容的基本性、主體的多元性和方式的多樣性等四大特征。相對于小福利

23、概念，這些既是大福利概念的特點，也是大福利概念的優點。(二)大福利概念的意義。第一，有利于劃清中國特色福利制度與“福利國家”和“高福利”的界限。大福利是一個具有中國特色的概念，反映中國特色福利制度的發展方向，體現中國特色福利制度新階段的特征，不同于“福利國家”和“高福利”。首先，“大福利”不是“福利國家”。眾所周知，“福利國家”是一個具有特定內涵的概念，背后隱含著濃厚的政治含義和意識形態色彩。“福利國家”最早產生于發達的西方資本主義國家（英國）。盡管西方發達資本主義國家在建立和完善社會福利制度的進程中確實屬于“先行者”，但發展社會福利不是資本主義社會特有的“專利”，而是工業化、市場化和現代化的

24、必然要求和產物。社會主義制度的先進性和優越性要求社會主義國家高度重視人民大眾的民生問題和福利問題，不斷擴大社會福利的覆蓋面，提高社會成員的福利水平。因此，提出和實施大福利，與“福利國家”之間沒有本質聯系。其次，“大福利”不是“高福利”。提出“大福利”不是鼓吹“高福利”。就中國目前社會福利的覆蓋面和水平而言，問題的關鍵不是“福利過剩”和“福利過度”，而是覆蓋面窄、水平低即“福利不足”和“福利缺乏”。根據國家統計局公布的數據，截至 2008 年底，全國參加城鎮基本養老保險的人數為 21890萬人，參加城鎮基本醫療保險的人數為 31698萬人，參加失業保險的人數為 12400萬人，參加工傷保險的人數

25、為 13810萬人，參加生育保險的人數為 9181 萬人。尤為突出的是，占中國人口總數 54.3%的農村居民尚未有完善的社會養老保險制度，規范的農村最低生活保障制度也未形成，等等。正因為如此，十七大報告才提出8 要“加快推進以改善民生為重點的社會建設”，到 2020 年基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。第二，有利于促進社會保障體系建設中“碎片化”制度的有機整合。我國社會保障體系建設實踐中存在著非常突出的“碎片化”或“分散化”現象，迫切需要整合。一是理論界定與管理實踐之間的脫節。在理論界定中，社會保障包括社會救助、社會保險和社會福利（小福利），但是，我國新組建的“人力資源與社會保障部”（原“勞

26、動與社會保障部”）長期以來只是主管社會保險（社會福利與社會救助由民政部門主管），準確的名稱應為“人力資源與社會保險部”。二是同一福利制度被分割在不同的政府主管部門。如健康福利制度（或醫療保障制度）中的城鎮職工基本醫療保險和城鎮居民基本醫療保險由勞動保障部門主管，新型農村合作醫療制度由衛生部門主管，城鄉醫療救助由民政部門主管。三是不同社會身份的社會成員參與的社會保障項目不同，享有不同的社會保障待遇。黨政機關的國家工作人員不參加失業保險，公辦事業單位不參加養老保險，企業人員則“五險俱全”。四是農民工的社會保障“進退維谷”。由于常年在外，農民工參加農村社會保障存在著“人保分離”，參加城鎮社會保障又受

27、“戶籍排斥”和“制度排斥”。五是失地農民的社會保障“左右為難”。失地農民既非市民，也與有地農民不同。參加農村社會保障無法滿足保障需求，參加城鎮社會保障受到“身份排斥”。總之，中國社會保障制度中的分散化或碎片化現象，使透視中國社會保障體系猶如“霧里看花”，有時連專業人士都會覺得“一頭霧水”，更不要說普通老百姓的“茫然”了。導致社會保障制度“碎片化”的原因很多，其中的一個重要原因就是缺乏大福利觀念。大福利概念以社會成員的基本福利需求為標準劃分福利項目和福利制度，把同一類型的福利需求整合起來，盡可能地減少和避免碎片化問題。三、從小福利邁向大福利的條件已基本具備(一)經濟條件。經濟基礎是決定社會福利范

28、圍大小和水平高低的根本因素，沒有堅實的經濟基礎作為支撐，再好的設想也可能只是“美麗的畫餅”。經過 30 年的快速發展，我國的經濟實力不斷增強，為小福利走向大福利奠定了堅實的經濟基礎。根據國家統計局發布的2008 年國民經濟和社會發展統計公報，2008 年中國 GDP總量達 300670億人民幣；按照 2008 年平均匯9 率 6.9481美元，折合 43274億美元。2008 年年末全國總人口為 13.2802 億，人均 GDP 已達到 3258.5 美元。國際經驗表明，當一個國家的人均 GDP 超過 3000美元，意味著一個國家的經濟發展進入一個新階段，也意味著一個國家發展社會福利的經濟能力

29、明顯增強。另外，隨著 GDP 的快速增長,我國的財政收入增幅顯著,2008 年全國財政收入 6.13 萬億元，比 2007年增長 19.5%。在現代社會中，政府是社會福利供給主體中的主導力量，政府掌握和擁有的公共財政資源越多，保障和改善民生的能力就越強，利用再分配機制促進社會公平正義的條件越好。(二)思想基礎。中國共產黨是為人民謀福利的政黨，毛澤東倡導的“全心全意為人民服務”、鄧小平提出的“共同富裕”，江澤民主張的“三個代表”重要思想，已為小福利走向大福利提供了豐富的思想理論基礎。特別是胡錦濤總書記提出的科學發展觀，為小福利走向大福利提供了直接的指導思想。科學發展觀的本質和核心是以人為本，堅持

30、以人為本，就是要從人民群眾的根本利益出發謀發展、促發展，在經濟發展的基礎上不斷滿足人民群眾的基本福利需求，努力提高人民群眾的物質文化生活水平。胡錦濤同志在黨的十七大報告中對社會建設理論的系統闡述，為小福利走向大福利提出了全面具體的要求。十七大明確提出，到 2020 年，我國將基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，人人享有基本生活保障。為了實現這一目標，要“推進以民生為重點的社會建設”，“努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。”社會建設的“五有”目標，直接對應于廣大人民群眾的五種基本福利需求，既是民生問題的基本層面，也是大福利概念框架中的基本內容。因此，實現社會建設“五有

31、”目標的過程，其實就是實施大福利的過程。大福利的實施，標志著中國特色福利制度進入一個嶄新的歷史階段。(三)實踐基礎。從小福利邁向大福利不是“突發奇想”，更不是“另起爐灶”，而是對已經存在的社會保障建設實踐和成效的發展和提升。改革開放 30 年來，我國的社會保障體系不斷豐富和完善，特別是近幾年來，社會保障制度建設在城鄉普遍開展，成效顯著。目前已經建立起以下福利制度：一是就業保障制度，包括失業保險制度、工傷保險制度、城鎮下崗職工再就業服務制度、農民工就業保護制度、大學畢業生就業促進制度；二是生活保障制度，包括城鎮居民最低生活保障制度、農村居民最低生活保障制度、10 農村五保戶供養制度、流浪人群生活

32、保障制度和災民生活救助制度；三是養老福利制度，包括城鎮基本養老保險制度、農村社會養老保險制度和老年人福利服務制度；四是健康福利制度，包括城鄉公共衛生服務制度、城鎮職工基本醫療保險制度、城鎮居民基本醫療保險制度、新型農村合作醫療制度和城鄉大病醫療救助制度；五是教育福利制度，包括免費義務教育制度、職業教育補助制度、農民工子女教育制度和特殊教育制度；六是住房福利制度，包括經濟適用房制度、廉租房制度、住房公積金制度和住房補助制度等。總之，如果用大福利概念來衡量，我國已經初步形成了大福利制度的基本框架。回顧改革開放 30 年來中國社會保障（福利）事業的發展歷程，是一個社會福利不斷拓展和深化的過程，這個過

33、程的實質就是從小福利邁向大福利的過程。因此，從小福利向大福利過渡，已經擁有比較扎實的實踐基礎和制度基礎，接下來的任務主要是以更加自覺的大福利觀念指導實踐。四、從小福利邁向大福利的時機已經到來全球金融危機為從小福利邁向大福利提供了非常好的機遇，實施大福利正當其時。理由有三：(一)借鑒應對經濟危機的成功經驗。綜觀社會福利制度發展史上的重要歷史事件和重大成就，基本上都不是發生于經濟繁榮時期，而是出現在經濟蕭條和經濟危機時期。德國是世界上第一個實行社會保險制度的國家，德國的社會保險制度醞釀于 19 世紀 70、80 年代德國的經濟蕭條時期。當時的俾斯麥政府為了應對經濟蕭條引發的社會問題，頒布和推行了一

34、系列社會保險法令，包括 1883 年的疾病社會保險法、1884 年的工傷事故保險法和 1889 年的老年和殘障社會保險法。美國的現代社會保障制度誕生于 20世紀 2030年代的經濟大蕭條時期，是美國在大蕭條中轉危為安的重要支柱之一。1935 年的美國正處于大蕭條時期，經濟狀況惡化，財政收入窘迫，但在羅斯福總統的領導和主持下，制定和通過了美國歷史上第一部社會保障法，確立了以社會保險制度為核心的美國社會福利模式。英國是福利國家的首創者，其福利國家模式的誕生與“貝弗里奇報告”密不可分。貝弗里奇報告發表于第二次世界大戰正酣的 1942 年，作為英國戰后重建社會保障計劃的一部分。當時的英國處于“戰時經濟

35、”狀態，雖然不屬于經濟危機時期，卻是一個經濟困難時期。11 歷史經驗證明，越是經濟困難時期，普通民眾的福利需求越是強烈，“雪中送炭”式的社會福利遠比“錦上添花”式的社會福利更能凝聚人心，更能贏得人心，更能產生積極的社會心理效應。(二)保障民生以應對金融危機的有力舉措。肇始于美國次貸危機的全球金融危機正在梯次蔓延，其負面影響的范圍日益擴展，程度日益加深。金融危機的直接后果是影響經濟增長和經濟發展，在經濟衰退中將不可避免地出現企業倒閉、失業增加，收入降低，消費下降；最終結果是影響廣大民眾的生活質量，甚至降低人們的生活水平，引起人們的心理和精神震動，嚴重時可能導致社會危機，損害社會穩定。全球金融危機

36、的負面影響已在我國的經濟社會生活中逐步顯現出來，保障民生成為應對金融危機的關鍵；保民生，就是保穩定，就是保發展。在金融危機面前，中國政府高度關注民生問題，這是非常正確的應對之策。2007 年 10 月提出以民生為重點的社會建設，2008 年 11月出臺 4萬億刺激經濟計劃，其中近 1萬億直接與民生工程相關； 溫家寶總理在政府工作報告中提出，為保證新醫療改革的順利實施，今后三年將投入 8500 億元的財政支持。社會福利制度是以民生為本的社會制度，保障和改善民生離不開完善的社會福利體系。在新中國的歷史上，以如此宏偉的氣魄和巨大的投入加強社會保障建設還是第一次。趁著金融危機背景下保障和改善民生的機會

37、，實施大福利政策，加大社會保障投入，擴大社會保障覆蓋面，既能增強全國人民應對和抵御金融危機的信心，又能加快覆蓋城鄉的社會保障體系進程，還能為經濟振興提供社會支持，可謂“一舉多得”。(三)拉動內需以促進經濟增長的重要途徑。推動經濟增長的主要動力來自四個因素即四架發動機：政府購買和投資、外貿出口、企業投資和居民家庭消費。(韋森：減稅富民，啟動內需之本，社會學家茶座2009年第 1期，山東人民出版社，2009年 2月)全球金融危機導致外需下降,我國 2008 年下半年以來外貿出口逐月下滑，2009 年 1至 2月出口總值 1553.3 億美元，比去年同期下降 21.1%。在金融危機背景下，推動經濟增

38、長的立足點是啟動和擴大國內需求。拉動內需既要依靠政府購買和投資，也要依靠企業投資，歸根結底要依靠居民家庭消費。但是，近幾年來，在我國存在一個具有“悖論”性質的現象：一方面是經濟高速增長和城鄉居民收入不斷增加，另一方面卻是最終消費率尤其是居民家庭消費率不斷下降 。如果居民家庭消費長期疲軟，最終消費率持續走低，那么，通過居民家庭消費拉動內需，通過擴大內需促進經濟增長的路徑就難以實現。為什么會產生這種矛盾現象？其中一個很重要的原因就是我國的社會保障體系還不完12 善，所能提供的保障范圍與保障程度有限，導致大多數低收入家庭存在“后顧之憂”：有錢不敢花，有錢不能花，有錢不敢消費（不是不想消費），而是將有

39、限的錢存儲起來，以備生病、失業、養老和子女教育之需。(韋森：減稅富民，啟動內需之本，社會學家茶座2009年第 1 期，山東人民出版社，2009 年 2 月)通過實施大福利政策，加大社會保障投入，完善社會保障體系，增強社會保障能力，普通家庭才能對未來有穩定明確的預期，也才敢花錢，才敢消費，居民家庭消費和國內需求才能被真正撬動，中國經濟才能走向一個收入增加拉動消費消費增長拉動投資投資擴張推動經濟增長的良性循環軌道。由此可見，實施大福利政策并非純粹的“消費性”投資，也是一種“生產性”投資，社會福利保障的生產性功能對于保持經濟增長的可持續性具有重要基礎性作用。所以，實施大福利政策是拉動消費和內需，進而

40、推動經濟增長的有效途徑。專題二【中國福利制度的現狀】一極是，連正常的休息時間都難以保證、加班費難以落實、社會保險資金難以繳足；一極是，各種津貼、補貼層出不窮、各種福利變著法子進入職工口袋、正常的社會保險之外再增加一塊商業保險。福利制度作為社會制度的重要組成部分，在法制社會中，各個社會成員應當享受同等的權力和利益，社會保障、社會救助、社會醫療等，都應當具有相對統一的標準。然而，實際情況卻是，不同所有制企業之間的差距是何等的懸殊和不同。近日，人民日報發表的“你的口袋里有多少福利”一文，不僅深刻揭露了壟斷國企完全失控的福利現狀，也更加襯托了其他類型企業在福利方面的空白。據悉，一位國有金融機構的中層，

41、每年的稅后年薪竟然高達 70 萬元，其中，工資、獎金只占全部收入的 50%左右，其他則是由各種各樣的福利構成。每年 5 萬元左右的養老保險，每年 7 萬多元的住房補貼和公積金，每月 2000 元的車費補貼和汽油補貼，每年報銷 5000元社保以外的各種保健醫藥費，以及每年 2 萬元的圖書卡、旅游費等。另外，還有社會保險之外的補充商業保險，以彌補企業員工退休以后收入急驟下降的不足。我們還注意到了這樣兩個細節，一是這家國有商業銀行，已經實行了所謂的年薪制，也就是說，銀行工作人員可以名正言順地拿到政策所賦予的高收入。但是，各種高福利卻沒有因為年薪制度的實施給取消，這等于年薪制只不過是給公司員工的調資而

42、已；二是這名員工13 已經在單位拿到了 100 多平米的福利房，按理，不應該再享受單位的住房補貼，但是，她仍然在享受住房補貼。這樣的住房制度改革，又有多大的實際意義呢？房價又如何不上漲呢？我們都在羨慕西方一些發達國家的社會福利制度，都在呼吁應當提高我國社會福利水平。殊不知，在壟斷國企，早就大大超過了國外的福利水平。如果再加上壟斷權力帶來的各種人脈資源、社會關系和灰色收入，壟斷國企的“福利”就更是讓人羨慕不已了。真正羨慕西方發達國家福利制度的人，是那些非壟斷國企的員工和廣大農民兄弟。因為，他們的福利，連壟斷國企的零頭也沒有。更多情況下，他們連法律框架下的福利都難以保證。我們說，制度的設計應當立足

43、于讓大多數人享受應當享受的權力與利益。福利制度也是如此，一個只讓極少數人獲益的制度，是不合理、不科學，也是不合法的，必須立即取締。但是，由于壟斷企業已成為一個龐大的利益集團，且與行政權力緊緊相連，要取締并不是一件容易的事。既然取締不了，社會分配不公的現象就難以消除，社會貧富差距就會越拉越大，社會的短板也會越來越短，最終對社會的穩定與和諧形成強大的阻力。我們時常談論居民收入占國民收入比重過低的問題，如果剔除這部分享受高工資、高福利人員的收入，居民收入占國民收入的比重，可能更是讓人不敢正視了。福利制度是社會穩定、社會和諧、社會公平、社會正義的“調節器”，規范、科學、合理的福利制度，能夠促進社會的穩

44、定與和諧、公平與正義，反之，則會產生相反的效果。眼下，社會矛盾頻發，社會沖突不斷，除了體制的轉軌之外，與社會福利制度的不健全、不規范、不合理是否也有關系呢？三、【社會福利制度的建立不僅僅是經濟能力問題】在一般民眾的觀念里，都會認為社會福利制度是和經濟發展水平緊密相關聯的，認為經濟水平越發達，社會福利和社會保障制度就越發達。這里面也涉及一個普遍的問題，也就是發展社會福利的費用從哪里來的問題。窮國怎么拿得出錢來搞社會保障和社會福利?其實，這是關于社會福利制度的建設存在的常見認識誤區。首先，經濟發展未必和社會福利制度具有必然的關聯 。并不存在這么一條相關曲線，隨著人均國民產值增加，社會福利的發展水平

45、就會立即水漲船高，相應地增加。比如在發達國家內部，美國的人均國民產值高于許多歐洲國家，但是美國的社會福利和社會保障水平卻遠遠低于大多數西歐和北歐國家。美國常常被研究社會福利的專家稱為“社會福利領域的第三世界國家”。同樣，日本也比一些歐洲國家更加富裕，但是社會福利水平也低于許多歐洲國14 家。其次，在發展中國家內部，有非常多的例子顯示，一些國家在很早的階段或是在生產力和人民生活水平極低的情況下就成功地建立了社會保障制度，比如中國在 1951 年極為落后的年代就開始建立城市里的公共醫療、事故保障和退休金制度，在 20 世紀 60 年代到 70 年代將合作醫療擴展到 90%以上的農村地區。其他的例子

46、還有斯里蘭卡、古巴、博茨瓦納、印度的克拉拉邦，這些國家和地區都有一個共同的特征，那就是他們在經濟水平極低的條件下建立了覆蓋面很廣，甚至是覆蓋全民的社會福利系統。第三，經濟發展可能與社會福利發展是同步進行的，但也可能是不同步的，甚至有時候雙方的發展趨勢相反，也就是經濟發展了，社會福利制度反而在一定程度上倒退了。比如英國在撒切爾夫人執政期間，由于新自由主義開始大行其道，英國逐步取得了較高的經濟增長率，但是在同一時候，社會福利和公共支出被大幅度削減，貧困人口特別是老年貧苦人口迅速上升。美國在里根政府的執政下也出現過同樣的局面。中國在改革開放后取得了舉世矚目的經濟奇跡，人民生活水平大幅度提升，但是一段

47、時間在某些社會福利和公共產品領域，卻沒有同步的發展，比如農村的合作醫療系統在改革開放初期覆蓋 90%以上的農業人口，但是在1989 年卻迅速下降到覆蓋不足 10%的農業人口，整個農村合作醫療系統幾乎解體。90 年代的教育產業化浪潮也讓中國的公共教育制度出現偏差。以上的事實說明了經濟發展和經濟繁榮未必會讓全民獲利，或是未必能讓最貧困階層的百姓從中獲利，這是我們必須嚴肅面對的一個重要問題。第四，一些國家在很貧窮的條件下發展了社會福利制度；一些國家很富裕，但是在社會領域卻相對比較落后，其根本原因在于，不能簡單機械地用經濟決定論來解釋社會福利系統的發展。一個國家主導文化、主流意識形態、社會觀念和團結觀

48、念是否普及，會影響到一個國家社會福利制度的建立。斯里蘭卡受到佛教思想影響非常大，對社會的關注程度受到佛教普世文化和精神的影響，而印度的克拉拉邦也長期受到社會主義思想的影響，因此非常注重社會再分配。而美國由于個人主義觀念、市場自由主義思想和社會達爾文思想非常流行，這也影響到國家精英階層對社會團結目標的理解。除了文化和主流思想以外，一個國家內部的政治力量結構也會影響到社會再分配力度和社會福利制度的建立。比如在西歐國家和北歐斯堪的納維亞國家，由于工會力量、社會黨勢力比較強大，這就使得左派力量在政府執政期間可以把左派政黨的理念和政策貫徹實施（歐洲國家的左派跟我國政治環境里的左派是有很大區別的，一般是中

49、間偏左的政黨），比如在瑞典，社會民主黨實現了長期執政，這對于瑞典建立社會福利國家創造了很有利的條件。在右派政府長期執政的國家，社會福利制度的發展就15 會受到很大影響。此外，歐洲國家工會的組織力量遠遠強于美國，這也是為什么歐洲國家福利制度更加健全的原因。第五，美籍印度學者、諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬迪亞森給我們非常精確地解釋了為什么窮國家也可以發展社會福利的原因。大家普遍困惑的是窮國經濟能力和財政能力的問題。阿馬迪亞森告訴我們，決定一個國家是否可以投入社會福利制度是相對費用的問題，而不是絕對費用的問題。一個窮國家的確比一個富國家擁有更少的財政收入和經濟產出，但是窮國的生活水平也遠遠低于富裕國家。

50、同樣的一項福利制度，按照本國的實際價格水平和購買力，窮國用比富裕國家少得多的錢就能建立起來，而富裕國家雖然有錢，但是其絕對花費也高得驚人。舉一個簡單例子，在德國建立社會救濟制度，每個月貧困居民至少必須從福利局獲得 345 歐元才能保持最低限度的生活水平而不致挨餓受凍（345 歐元折合人民幣約3450 元），但這只是在德國的生活水平條件下的精算結果。而在中國大城市，城市的低保線是 200 元到 300 元人民幣，折合歐元只有 20 歐元到 30 歐元；在贊比亞的農村，為了讓極端貧困的農民不致挨餓，能保證他們至少每天吃兩頓，每月只需要資助每位農民 5 歐元左右。這里，我們看到每個國家都可以根據自己

51、的國情、購買力和價格水平建立相應的社會救濟制度，其花費也是完全不一樣的。阿馬迪亞森強調的是，一個國家的相對福利支出，而不是絕對的財政水平，是最關鍵的因素，每個國家都有能力建立和本國生產力水平相適應的社會福利制度。那種認為必須先等待經濟發展，然后再來發展社會福利的觀點是錯誤的。綜上所述，一個國家能否建立社會福利制度，不是、至少不完全是能力問題和經濟問題，而主要是國家意愿和政府意志的問題。這意味著，不是能與不能的問題，而是政治意愿夠不夠的問題。四【適度普惠型社會福利制度的建構】一、適度普惠型社會福利的概念（一）社會福利在我國的現實生活中，社會福利的人群范圍又過于狹小，水平也偏低。從我國建立覆蓋城鄉

52、居民的社會保障體系的目標、加強以民生為基礎的社會建設、全面建設小康社會等一系列展示未來發展方向的政策理念來看，從較廣泛的角度研究社會福利問題是適宜的。社會福利是指由政府和社會承擔的、以非商品化為原則、改善當事人基本生活質量的活動和結果。在這里，社會福利是由非自身(包括其自然擴大的生存形式)提供的、非商品交換(包括即時或16 持續的勞動交換)獲得的好處，這即是社會福利的社會性及福利性特點。換句話說，社會福利是指基于政府或社會對其成員的責任、好感而提供的有利于其生活的優惠或好處。雖然，純粹的、不帶任何附加條件(即要求獲益者做出某種回報)的社會福利是困難的，而且這種社會福利也不意味著不需要其他福利形

53、式的支持。（二）普惠型社會福利在我國，不管是社會保障還是社會福利都是有限的。學者們面對中國社會保障的城鄉二元分割和狹義的社會福利的選擇性，基于我國在改革發展中遇到的問題和對社會公平的追求，在理念上主要倡導普遍的社會福利(或社會保障)。近來關于普惠型社會福利的呼聲和討論，來自于中共中央十六屆六中全會提出要建立覆蓋城鄉居民的社會保障制度。但是，在這一思路下人們的表述有不同。普惠型的社會福利指的是不分城鄉、城鄉居民共享的社會保障或社會福利。顯然，相對于擴大范圍的普惠型社會福利來說，這種貫通城鄉的社會福利是一種質的進步。在公共話語中，似乎普惠型社會福利已經成為關乎道德的一種占主導地位的主張。（三）適度

54、普惠型社會福利在關于普惠型社會福利的討論中，人們并沒有忘記福利國家的教訓給人們帶來的警示。再加上我國的發展中國家的國情，所以，普惠型社會福利的提出必然會帶有某些限制性特征，即謹防走福利國家普遍高福利的老路。于是，適度普惠型社會福利的概念被提出。正如前面對普惠型社會福利的理解有不同一樣，對適度普惠型社會福利的理解也有不同。有的認為，適度普惠型社會福利指的是將原來針對三無”老人和孤兒的社會福利擴大到所有失依老人和兒童，比如，將對“三無”老人的福利擴大到實際上無依無靠的其他老人，將對孤兒的福利擴大到實際上失去照顧的流浪兒童等。再進一步，則使社會福利服務擴展至全體老人、殘疾人、困境中的兒童。適度普惠型

55、社會福利是由政府和社會基于本國(或當地)的經濟和社會狀況，向全體國民(居民)提供的、涵蓋其基本生活主要方面的社會福利。這種社會福利具有如下一些基本特征：它是針對全體國民(或者某一較大地區的居民)的，因而在某種程度上來說是普惠的。這一特征與我國社會政策的地區性特征有關，更深層地則與地區經濟社會發展水平和地區財政狀況有關；它是涵蓋居民基本生活的主要方面的，即這種福利涵蓋了國民(或當地居民)基本生活的最主要方面，如失業保險、貧困救助、醫療保險、住房保障及老人、殘障服務等；這些是適度滿足他們的基本需要的，而不是主要滿足他們的高級需要。17 二、構建適度普惠型社會福利制度的基本要素（一）社會權利觀的建構

56、與適度普惠型社會福利相適應的價值理念的建構是一個過程。一方面，作為社會福利提供者的政府要改變自己的施舍者的角色觀 ，樹立為民服務、社會福利資源的公平配置和有效管理者的角色觀念。雖然我國傳統的治國理念和現代政府的執政理念中并不缺乏相關的說法和信條，但是，由于長期以來濃重的“官本位”文化，所以在現實生活中這種民本主義的價值觀并未得到很好體現，政府和官員常常以掌權者、為民謀利者自居。這樣，由管理民眾變為服務民眾，由福利資源的集聚者和分配權的占有者變為福利資源這一公共財富的公平分配者和經營者，就是一個重大的轉變。另一方面，民眾的社會福利理念也需要發展。由于長期以來個人責任觀的深刻影響，許多民眾普遍缺乏

57、社會福利的權利觀，他們不敢向政府要求其福利權利，這也不利于政府的社會福利政策的有效實施。至于某些民眾對社會福利的過分期待，以為政府所提供的社會福利應該是無限的，以及只講福利權利不講社會責任的想法也是需要改變的。（二）適宜的社會政策的制定與實施適度普惠型社會福利需要制度保障，其具體表現就是切合實際的社會政策的制定和實施。社會政策是政府為了解決基本民生問題、促進社會公平和社會團結而制定和實施的一系列規定。普惠型社會福利涉及的政策對象較廣、福利范圍較寬，情況也比較復雜，自然需要明確的規范。另一方面，政府和社會提供的福利水平的適度性也需要通過研究作出盡可能明確的說明，以使政策清晰，提高可執行性。對于適

58、度普惠型社會福利來說，最重要、最關鍵的是社會福利資源的提供，其中主要的是政府在多大程度上能向有需要的民眾提供“適度”的福利。如前所述，適度普惠的社會福利與民眾的福利需要、政府和社會的福利資源提供能力、適度社會福利提供的可持續性等一系列要素有關。顯而易見，上述要素都具有某種程度的彈性，這會使得適度普惠型社會福利也具有一定彈性。但是，作為一項政策，其財政支持則不應有太大彈性，不應使其帶有較大的隨意性。應該盡量科學地評估上述影響因素，研究它們之間的相互作用及其效果，以使制度、政策安排相對明確，也使財政支持清楚可靠。在社會政策制定和財政安排方面有兩種基本的取向：財政約束取向和基本需要取向。財政約束取向

59、 的基本考慮是以財政支持程度確定服務對象的范圍和支持力度，俗稱“有多少錢辦多少事”，這是一種相對消極的、同時在政策實施上又是相對可靠的安排；基本需要取向則是根據要解決的問題去爭取資源和財政支持， 盡可能地去滿足困難群體的需要，這是18 相對積極的，但要付出更大的努力。在建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系、加快推進以改善民生為重點的社會建設的進程中，出于各種考慮，不同地方政府可能會對社會福利的財政支持有不同的選擇。但從既務實、又具有發展性的角度來看，這種社會政策的財政支持應該確立于積極爭取條件下的可靠預算之上。這樣，適度普惠型社會福利就既是務實的，又是可發展即與經濟社會發展方向相一致的。（三）適度普

60、惠型社會福利制度與企業、社會和家庭的責任就當前我國的現實狀況而言要構建適度普惠型社會福利制度，政府就要承擔起主要責任，即政府的社會福利責任要到位。但是，這不意味著建立適度普惠型社會福利制度是政府的獨家責任。實際上，像建立政府、企業、社會、家庭和個人多方參與的社會保障制度那樣，適度普惠型社會福利制度的建立也需要各方參與和支持。在這方面，企業、社會力量、社區和家庭扮演著重要角色。職業福利是由于人們在某種企業、工作單位中工作而獲得的福利，它是企業社會責任的組成部分。企業、工作單位提供的福利對政府實施普惠型社會福利制度有直接影響。當企業、工作單位擔當起其社會責任、對其成員的福利權利給予應有保障時，政府