1、.：.；論美國對完善我國環(huán)境法制的啟示摘 要:美國()是一部在世界環(huán)境法立法史上占有重要位置的法律。它以一系列立法創(chuàng)新為美國當代環(huán)境法制建立奠定了根底。對于新時期的我國環(huán)境法制建立而言,美國提供了具有戰(zhàn)略意義的啟示。這些啟示主要表達在環(huán)境法制戰(zhàn)略突破口的選擇、觀念更新、職能創(chuàng)新和制度創(chuàng)新四個嚴密聯(lián)絡的重要方面。從這個方面汲取美國的有益閱歷,對于新時期我國環(huán)境法制的完善具有重要意義。 關鍵詞: 環(huán)境法;戰(zhàn)略突破口;觀念;職能;制度創(chuàng)新 經(jīng)過改革開放年的歷程,我國環(huán)境法律的覆蓋面曾經(jīng)相當廣泛,幾乎一切知的艱苦環(huán)境問題都處在環(huán)境法律的覆蓋之下。就環(huán)境法律的覆蓋面而言,我國環(huán)境法律曾經(jīng)比較完備。在這樣

2、的情勢下,我國的環(huán)境法制該當如何開展?下一步環(huán)境法制建立的戰(zhàn)略突破口在哪里?鑒于美國對美國政府執(zhí)政理念的轉型和行政決策程序的科學化和民主化的艱苦推進作用,深化研討該法必將有助于他們確定我國環(huán)境法制建立的開展方向和戰(zhàn)略突破口。以下擬先引見該法的主要內容,然后再論述該法對再我國環(huán)境法制建立方向和戰(zhàn)略突破口的啟示。 一、美國的主要內容 美國(National Environmental Policy Act,NEPA)于年月日在國會經(jīng)過,年月日由尼克松總統(tǒng)簽署生效并施行。的主要內容有個方面。其一是宣布國家環(huán)境政策和國家環(huán)境維護目的;其二是明確國家環(huán)境政策的法律位置;其三是規(guī)定環(huán)境影響評價制度;其四是

3、設立國家環(huán)境委員會。這個方面的內容具有嚴密的內在聯(lián)絡,是一個整體。 (一)宣布國家環(huán)境政策和國家環(huán)境維護目的 宣布了一項新的國家政策,叫做“國家環(huán)境政策。它的法律表述是:“聯(lián)邦政府與各州、地方政府以及有關的公共和私人團體協(xié)作,采取包括財政和技術援助在內的一切真實可行的手段和措施,以旨在開展和增進普遍福利的方式,發(fā)明和堅持人類與自然得以在建立性的調和中生存的各種條件,滿足當代美國人及其子孫后代對于社會、經(jīng)濟和其他方面的要求。 (注: U.S.C.A. (a).參見王曦.美國環(huán)境法概論 M.武漢: 武漢大學, :.) 與上述國家環(huán)境政策相順應,宣布了國家環(huán)境目的。它包括個方面:.國家可以履行作為子

4、孫后代的環(huán)境受托保管人的責任;.國家可以保證為全體國民發(fā)明平安、安康、多產(chǎn)的并富于美學和文化價值的優(yōu)美環(huán)境;. 國家可以最大限制地合理利用環(huán)境,不得使其惡化或者對安康和平安呵斥危害,或者引起其他不良的和不應有的后果;.國家可以維護國家歷史、文化和自然等方面的重要遺產(chǎn),并盡能夠堅持一種能為每個人提供豐富與多樣選擇的環(huán)境;.國家可以促進人口與資源的利用到達平衡,以實現(xiàn)國民享用高度的生活程度和廣泛溫馨的生活;.國家可以提高可再生資源的質量,并使易枯竭資源到達最高程度的再循環(huán)。(注: U.S.C.A. (b).參見王曦.美國環(huán)境法概論 M.武漢: 武漢大學, :.)這項個方面的國家環(huán)境目的是國家環(huán)境政

5、策所追求的總目的發(fā)明和堅持人類與自然得以在建立性的調和中生存的各種條件,滿足當代美國人及其子孫后代對于社會、經(jīng)濟和其他方面的要求的細化。 這項法律對美國國家環(huán)境政策的表述是相當精辟的。它充分表達了國際社會到年才正式提出,到年才得到公認的“可繼續(xù)開展的思想。美國提出這個國家環(huán)境政策的時間是年,比國際社會提出類似的思想早了年,難能可貴。 值得留意的是,國家環(huán)境目的的個方面中,每一個方面都以“國家二字作為主語,這表達了在環(huán)境危機面前立法者對于政府公共職能的新認識。立法者以為確保這些目的的實現(xiàn)是政府的職能和責任。 (二)國家環(huán)境政策的法律位置 在宣布新的國家環(huán)境政策后,以進一步的規(guī)定來明確其法律位置。

6、 首先,規(guī)定國家的其他政策、法律和法律解釋及其執(zhí)行都該當同它堅持一致。規(guī)定:“國會授權并命令國家機構,該當盡一切能夠實現(xiàn):.國家的各項政策、法律以及公法解釋與執(zhí)行均該當與本法的規(guī)定相一致(注: U.S.C.A. () 其次,要求聯(lián)邦行政機關為保證其現(xiàn)行職權的行使同本法相一致,清理現(xiàn)行的法定職權和相關法規(guī)和政策,并向總統(tǒng)報告清理的結果和整改的建議。規(guī)定:“一切聯(lián)邦政府機構均該當對其現(xiàn)有的法定職權、行政法規(guī)以及各項現(xiàn)行政策和程序進展一次清理,以確定其能否存在有妨礙充分執(zhí)行本法目的和規(guī)定的任何缺陷或矛盾,并該當就清理結果在不遲于年月日以前,向總統(tǒng)報告其職權和各項政策符合本法所規(guī)定的意圖、目的和程序。

7、(注: U.S.C.A. ) 最后,明確規(guī)定國家環(huán)境政策和國家環(huán)境維護目的是對行政機關現(xiàn)行職權的補充。規(guī)定“本法所制定的政策與目的,性質上屬于對聯(lián)邦各機構現(xiàn)行職權的補充。(注: U.S.C.A. ) 從這些規(guī)定他們可以看到,是美國國會在環(huán)境危機的挑戰(zhàn)面前作出的戰(zhàn)略性反響,是立法者與時俱進,對美國聯(lián)邦法律體系、行政目的和行政職能的艱苦完善。 (三)環(huán)境影響評價制度 然而,僅有上述一系列法律宣示是不夠的。新的國家環(huán)境政策不會由于有了這些宣示就可以在現(xiàn)實中得到實行。法律必需為新的國家環(huán)境政策的施行提供一個的平臺、載體或程序,使之在現(xiàn)實中成為可操作的東西。為防止成為無人理睬的一紙空文,印第安納大學林頓

8、戈得維爾教授建議在該法中添加一項要求行政機關斷定其行政行為的環(huán)境影響的內容。他的建議得到提案人杰克遜參議員的采用,并最后反映在這項法律中。這個建議就是環(huán)境影響評價制度。 規(guī)定:聯(lián)邦政府的一切部門對人類環(huán)境質量具有艱苦影響的各項提案或法律草案、建議報告以及其他艱苦聯(lián)邦行為,均該當由擔任經(jīng)辦的官員提供一份包括以下事項的詳細闡明:擬議行為對環(huán)境的影響;提案行為付諸實施對環(huán)境所產(chǎn)生的不可防止的不良影響;提案行為的各種替代方案;對人類環(huán)境的區(qū)域性短期運用與維持和加強長期生命力之間的關系;提案行為付諸實施時能夠產(chǎn)生的無法恢復和無法補救的資源耗損。(注: U.S.C.A. (c)這個闡明就是。這就是關于環(huán)境

9、影響評價制度的規(guī)定。 從年到年,為了落實關于環(huán)境影響評價的規(guī)定,根據(jù)設立的總統(tǒng)咨詢和協(xié)調機構國家環(huán)境質量委員會(Council on Environmental Quality,CEQ)為之規(guī)定了詳細的程序(NEPA Regulations,又稱“。被收入美國政府的(Code of Federal Regulations, CFR)第卷之中。(注: CFR -)總結了施行初期的閱歷,尤其是法院有關環(huán)境影響評價問題的重要判決,對環(huán)境影響評價的主體、內容,以及能否、何時、如何編制環(huán)境影響報告書等程序性問題作了詳細的闡明。規(guī)范了環(huán)境影響評價程序,為行政機關依法行政提供了詳細的、可操作的程序。 美國的

10、環(huán)境影響評價制度是為了改善行政決策而制定的。這樣表述環(huán)境影響評價制度的目的:“環(huán)境影響報告書的主要目的是提供一種強迫行動手段,以保證法律規(guī)定的政策和目的可以納入聯(lián)邦政府進展中的工程和行動不該當只是一個披露文件,它該當和其它相關資料一同被聯(lián)邦行政人員用來方案行政和做出決策。(注: CFR .)環(huán)境影響報告書是一個對社會公開的,征求政府其他行政機構和公眾及非政府組織的評論的文件。由于有了這些規(guī)定,國家環(huán)境政策變成了一個可以影響和改動行政決策的真實而完好的制度。維護環(huán)境從可被行政機關當作“口惠利用的東西變成了對行政決策的新的、具有法律效能的約束。用環(huán)境影響評價程序的規(guī)定建立對政府有關環(huán)境的行政行為的

11、監(jiān)視和制約制度。經(jīng)過環(huán)境影響評價程序,國家環(huán)境政策和目的被納入行政機關的決策過程,成為在決策中同經(jīng)濟等其他要素相平衡的一個重要砝碼。經(jīng)過環(huán)境影響評價程序,其他行政機構、公眾和社會團體都可以對行政機關有關環(huán)境的行政行為表達意見,從而可以合法、有序、有效地參與政府的環(huán)境管理過程。 以及它所規(guī)定的環(huán)境影響評價程序為法院對于行政機關有關環(huán)境的行政行為的司法審查提供了法律根據(jù)和平臺。在施行之后的頭年里,在聯(lián)邦法院里,關于環(huán)境影響評價的行政訴訟不斷發(fā)生。企業(yè)、公共團體、州政府等法律主體針對聯(lián)邦政府機關的決策在環(huán)境影響評價程序上的瑕疵提出了無數(shù)的行政訴訟,一次又一次地將聯(lián)邦行政機關的決策者告上法庭。美國聯(lián)邦

12、法院的三個層次聯(lián)邦地方法院、聯(lián)邦上訴法院和聯(lián)邦最高法院都審理過關于的案件。其中由前二者受理的此類案件不計其數(shù)。聯(lián)邦法官的判決,反過來影響環(huán)境影響評價程序的完善,上述吸收了大量的法院判決中決議的規(guī)那么。法院司法審查權的行使,為規(guī)定的環(huán)境影響評價制度提供了最后的保證,有力地促進了的立法目的完善行政決策,使其在涉及環(huán)境的事項上民主化和科學化;因此,環(huán)境影響評價程序是一個具有艱苦而深遠意義的制度創(chuàng)新。 (四)國家環(huán)境質量委員會 宣布在總統(tǒng)辦公廳下設立一個國家環(huán)境質量委員會。委員會由人組成。委員人選須由總統(tǒng)任命并經(jīng)參議院同意。總統(tǒng)從人之中任命一人為委員會主席。對委員人選的資歷有很高要求。他們必需是極優(yōu)人

13、才。他們教育背景、任務閱歷和成就必需使他們適宜承當以下任務:分析、解釋環(huán)境趨勢和環(huán)境政策和目的;評價聯(lián)邦政府的工程和活動;深化了解并關懷國家的科學、經(jīng)濟、美學和文化需求和利益,起草并提出促進國家環(huán)境質量的國家政策。(注: U.S.C.A.) 國家環(huán)境質量委員會的職能主要有兩項:為總統(tǒng)提供環(huán)境方面咨詢意見和協(xié)調行政機關的有關環(huán)境影響評價的活動。 國家環(huán)境質量委員會首先是一個總統(tǒng)的咨詢機構。規(guī)定它的職責是:協(xié)助總統(tǒng)編制國家環(huán)境質量報告;搜集有關環(huán)境條件和趨勢的情報,分析解釋這些環(huán)境條件和趨勢及其對國家環(huán)境政策的影響,并向總統(tǒng)報告;根據(jù)審查、評價聯(lián)邦政府的工程和活動并報告總統(tǒng);向總統(tǒng)提出有關改善環(huán)境

14、的政策建議;對環(huán)境質量和生態(tài)系統(tǒng)情況進展調查研討,記錄并確定自然環(huán)境的變化,并為延續(xù)分析這些變化和解釋變化的緣由積累資料;至少每年一次向總統(tǒng)報告國家環(huán)境質量情況等。(注: U.S.C.A.) 國家環(huán)境質量委員會還是一個行政機關間的協(xié)調機構。它的協(xié)調職能法律和總統(tǒng)行政命令兩方面的授權。一方面,要求聯(lián)邦、州和地方行政機關將其連同有關的評論和觀念提交國家環(huán)境質量委員會。(注: U.S.C.A.,(),)而后,第條(b)款規(guī)定,當聯(lián)邦環(huán)保局長從維護公眾安康和環(huán)境質量的角度對立法、行動或規(guī)章有不贊同見時,他必需將該事項移交國家環(huán)境質量委員會。(注: U.S.C.A.(b)這些法律授權環(huán)境質量委員會協(xié)調處

15、理行政機關間有關環(huán)境影響評價的意見分歧。另一方面,年第號總統(tǒng)行政命令授權環(huán)境質量委員會制定聯(lián)邦行政機關編制環(huán)境影響報告書所應遵守的準那么。年第號總統(tǒng)行政命令更進一步,授權委員會制定實施的條例并以其取代原準那么。該條例于年公布施行至今。(注:O CFR l)該條例規(guī)定委員會有權采取以下行動:提議舉行討論、公開會議或聽證會;根據(jù)爭議的問題能否具有全國性意義決議爭議能否由爭議各方自行處理;決議有關問題暫不適于移交委員會,應由分歧各方繼續(xù)協(xié)商;將有關事項移交總統(tǒng)決議等。這兩項總統(tǒng)行政命令的意圖在于一致聯(lián)邦行政機關實施的程序,尤其是一致它們的環(huán)境影響評價程序。國家環(huán)境委員會制定的關于環(huán)境影響評價的準那么

16、和實施的條例是委員會的行使協(xié)調職能的集中表達。它為聯(lián)邦行政機關的環(huán)境影響評價活動和其他實施的行為規(guī)定一致的根本程序,從而大大減少出現(xiàn)分歧和沖突的能夠性。這些準那么和條例的規(guī)定在很多有關環(huán)境影響評價的訴訟中得到法院的成認和征引。據(jù)早年的統(tǒng)計,到年為止,環(huán)境質量委員會共受理件協(xié)調案件。其中件聯(lián)邦環(huán)保局,件內政部,件國防部。(注:Coundlon Environmental Quality. th Annual Report on Environmental QualityR, :. 轉引自Daniel R. Mandelker. NEPA Law and LitigationM, Callagha

17、n & Company, USA:.) 從上可見,設立國家環(huán)境質量委員會的目的,一是使行政部門的首腦總統(tǒng)掌握關于國家環(huán)境情況的準確而全面的信息,從而使總統(tǒng)可以在有關資源與環(huán)境的事項的決策時作出正確的決策。 二、美國的實施效果 的立法目的是經(jīng)過環(huán)境影響評價程序迫使聯(lián)邦行政機關把對環(huán)境價值的思索納入決策過程。在實際中這個目的到達了嗎?對這個問題的回答是對實施成敗的判別。筆者曾在年調查了多位學者和假設干官方機構的研討報告,發(fā)現(xiàn)對美國官方和非官方大都對持一定的態(tài)度。 惠克爾曼(Wichelman)在年發(fā)表的一文中指出行政機關實施閱歷了個階段:早期的解釋性階段和方式遵守階段和后期的一體化規(guī)劃階段和方案性

18、規(guī)劃階段。他以為,在一體化規(guī)劃階段,行政機關認識到環(huán)境影響評價的益處并將環(huán)境審查制度化,成為行政機關職能的組成部分。在方案性規(guī)劃階段,環(huán)境利益在工程和政策在決策層次上被結合到行政決策之中。(注:轉引自Mandelker. NEPA and Litigation M.USA: Callaghan & Company. Chap. :-.) 理查得安德魯斯(Richard Andrews)在年發(fā)表的一文中指出了對行政決策帶來好的影響。好的影響包括:()強迫行政機關更廣泛和更系統(tǒng)地探求其行動的目的和環(huán)境后果;()環(huán)境影響評價文件對工程設計發(fā)生了中等程度的直接影響和宏大的間接影響;()公眾對環(huán)境影響評

19、價的參與和評論發(fā)生了有效的影響;()對有關環(huán)境的運用研討予以宏大推進。安德魯斯以為起到了不大但亦不小的改善行政決策的作用。他以為行政機關在決策時思索環(huán)境影響的程度取決于行政機關內部和外部兩方面力量的影響。(注:轉引自Mandelker. NEPA and Litigation M.USA: Callaghan & Company. Chap. :.) 李諾夫(Liroff)年發(fā)表的和瑟吉泰勒(Serge Taylor)年發(fā)表的兩篇文章深化討論了上述安德魯文雅章中關于行政機關內、外兩種力量及其影響的觀念。他們以為有兩種力量促使行政機關遵守。一種是行政機關以外的力量,如法院和公眾環(huán)保團體;另一種是

20、行政機關的內部力量。(注:李諾夫文章節(jié)選,見Frederick R. Anderson, etc., Environmental Protection: Law and Policy M.p.-.泰勒的觀念,轉引自Mandelker, NEPA and LitigationM.Chap. :-.) 哥倫比亞大學法學院的弗蘭克格拉德(Frank P,Grad)教授年在其一書中以為“必需把看做一個勝利的故事。他指出發(fā)生了如下明顯作用:一、使行政機關更加認識其行動的環(huán)境后果;二、使行政機關運用環(huán)境影響評價程序;三、在法院的協(xié)助 下,使環(huán)保主義者擁有能與工業(yè)界和政府抗衡的力量。(注:參見Frank P

21、. Grad.Treatise on Environmental LawM. New York: Matthew Bender and Company, Inc., :-,) 德克薩斯技術大學法學院的弗蘭克斯基倫(Frank F. Skillern)教授年在一書中指出:“由于,聯(lián)邦行政機關必需有所改動。為了把環(huán)境要素同行政機關的決策程序相結合,行政機關必需雇傭在開展生態(tài)學、環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境科學等學術領域具有專門知識的人員。原來末接觸環(huán)境價值或沒有思索環(huán)境價值的閱歷的行政機關如今必需在決策過程中衡量和充分評價環(huán)境價值。 環(huán)境影響評價程序的首倡者、印第安納大學戈得維爾教授年在一書中指出:“大多數(shù)最近

22、的關于實施情況的研討都以為,由于實施,多學科的科學已普遍地同重要資源管理機關的規(guī)劃過程相結合。他指出這方面的一個突出表現(xiàn)是行政機關比以前雇傭更多的科學家。 密蘇里大學哥倫比亞總部法學院的彼得戴維斯(Peter N. Davis)教授以為產(chǎn)生下述影響:一、真正糟糕的工程被自愿放棄;二、很多工程由于法院命令的環(huán)境影響報告書中暴露下不利于環(huán)境的影響而被迫放棄;三、很多工程改善其設計;四、大多數(shù)行政機關已掌握編制合格的環(huán)境影響報告書的方法;五、很多行政機關在工程的選擇和設計方面做得更好;六、雖然行政機關的偏向和利益集團的壓力活動仍存在,在一定程度上減弱了其影響。(注:引自Peter N. Davis.

23、 Class Notes of Environmental Law, .) 美國國家環(huán)境質量委員會在年和年的中都對予以一定的評價。年的報告對過去年根據(jù)對聯(lián)邦行政機關提起的訴訟作了統(tǒng)計和分忻。據(jù)該統(tǒng)計,在那以前的年里,共有起這類案件。 聯(lián)邦環(huán)保局和其他一些聯(lián)邦機關的調查研討也對的作用給予積極的評價。聯(lián)邦環(huán)保局年在調查分析對它的污水處置廠和排污答應證工程適用的情況之后,得出結論:環(huán)境影響評價大大改善了決策。該研討報告指出,環(huán)境影響評價導致對環(huán)境資源的長期維護和改善,環(huán)境影響評價在維護環(huán)境的同時還改善工程的本錢效益。其他行政機關如農(nóng)業(yè)部森林署、內政部、住房和城市開展部、能源部、陸軍工程兵團等也以為實

24、施改善了行政決策。 確實起到了它的立法者所希望的迫使聯(lián)邦行政機關在行政決策過程中充分思索環(huán)境價值的作用。的積極作用可概括為以下幾點:()使行政機關對環(huán)境價值的思索制度化、職能化,在行政機關中發(fā)明了一個履行其環(huán)保職能的內部環(huán)境和內部力量;()發(fā)明了一個監(jiān)視行政機關履行其環(huán)保職責的外部環(huán)境和外部力量;()使環(huán)境影響評價成為行政決策程序的有機組成部分,改善了行政決策的質量。但也要看到的實施還面臨一些問題和妨礙。這些問題和妨礙主要有:()行政機關對思索替代方案仍存在消極認識或面臨實踐困難;()由于政治緣由行政機關有時不能正確處置同污染者和環(huán)境主義者之間的關系;()環(huán)境影響評價程序中的公眾參與和評論程序

25、,尤其是行政機關之間的參與和評論,有待加強;()有待發(fā)明條件,協(xié)助 行政機關改動環(huán)境影響評價的“防御性和被動性。 正是由于的特殊作用,美國國家環(huán)境質量委員會把它稱作“維護環(huán)境的國家根本章程。(注: ,第.節(jié)。)委員會以為它為美國的環(huán)境維護規(guī)定了政策,設立了目的,并提供了實施政策的手段。(注:,第.節(jié)。)是一部從宏觀方面調整國家根本政策的法律,它使環(huán)境維護成為聯(lián)邦政府的新增職能并將之法律化。不僅如此,還是一部監(jiān)視和制約行政決策的法律,它對一切聯(lián)邦行政機關補充了維護環(huán)境的法律義務和責任;它以一致的國家環(huán)境政策、目的和程序改動了行政機關在環(huán)境維護問題上各行其是、消極渙散的局面;它規(guī)定的環(huán)境影響評價程

26、序迫使行政機關將有關環(huán)境的行政決策公開化,應約請公眾和其他方面對該行政決策表達意見,從而把環(huán)境價值納入決策過程,改動了行政機關過去的忽視環(huán)境價值的行政決策方式。在美國歷史上第一次為行政機關正確對待經(jīng)濟開展和環(huán)境維護兩方面利益和目的發(fā)明了嶄新的、非常有利的內部和外部條件。 三、美國對新時期完善我國環(huán)境法制的啟示 當前,我國環(huán)境法制建立所面臨的情勢在某些方面同美國在年代所面臨的情勢非常類似。美國的制定是在年后期。當時,在資源環(huán)境領域里,美國面臨的情勢是環(huán)境問題嚴重但國家尚未確定國家環(huán)境政策,政府尚未明確其環(huán)境維護職能;政府的現(xiàn)行職能和決策程序很不順應應對環(huán)境挑戰(zhàn)的需求;民眾對環(huán)境立法和政府環(huán)境維護

27、職能的建立和有效行使有很高的呼聲。我國的雖然制定已有年,但是當前我國依然面臨嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞,經(jīng)濟開展的資源環(huán)境代價過大。環(huán)境法律雖然規(guī)定了維護環(huán)境是政府的職能,但缺乏有效的、配套的制度設計來保證其足以同以犧牲環(huán)境為代價的經(jīng)濟開展觀相抗衡。同時,政府這項職能的行使不到位,資源環(huán)境管理存在比較嚴重的缺位和失效。國民對于政府的環(huán)境維護任務是不稱心的。可見,雖然在時間上相差約年,但就面臨的情勢、問題和對策而言,我國可以從美國的歷史閱歷中汲取有益的營養(yǎng)。 經(jīng)過研討美國環(huán)境法在與我國某些類似的歷史背景下的開展,他們可以從中得到很多有益于我國環(huán)境法制的啟示。就美國的歷史閱歷而言,它對當前我國環(huán)境法

28、制建立的啟示主要在于環(huán)境法制建立的方向和環(huán)境法律的根本功能上,詳細而言表達在環(huán)境法制戰(zhàn)略突破口的選擇、觀念更新、職能創(chuàng)新和制度創(chuàng)新個嚴密聯(lián)絡的方面。 一)戰(zhàn)略突破口政府的環(huán)境行政行為 綜觀美國政府的立法、行政和司法大部門對于環(huán)境危機的最初反響,他們可以看到,種種的反響都圍繞著一個中心行政部門。立法部門的主要反響是授權行政部門進展環(huán)境管理并要求行政部門先從本身的職能和決策程序的改革做起。行政部門的主要反響是按的要求檢查和完善本人的各項職責,將環(huán)境影響評價制度納入行政決策程序。司法部門的反響主要是經(jīng)過判例解釋,并對聯(lián)邦機關的環(huán)境行政行為進展司法審查。 美國的歷史閱歷闡明,當美國的立法機關國會決意為

29、應對環(huán)境危機的挑戰(zhàn)而采取立法對策的時候,它所選擇的戰(zhàn)略突破口是行政部門,更詳細地說,是聯(lián)邦政府行政部門有關環(huán)境的行政行為。適用于“一切的聯(lián)邦政府的機關。(注: ,第條,第款。)一切聯(lián)邦行政機關在做出能夠對環(huán)境有艱苦影響的行動決策之前,都要按照的規(guī)定,對擬議的行動進展環(huán)境影響評價,公開環(huán)境影響報告書并約請公眾和其他政府機關對其進展評論。有關機關必需仔細聽取公眾和其他政府機關的意見,并將其提交決策者參考。只需在經(jīng)過這個環(huán)境影響程序之后,擬議行動的政府機構才干做出決策。在聯(lián)邦國會的帶動下,各州議會紛紛制定本州的類似的法律和環(huán)境影響評價程序,將州政府的環(huán)境行政行為納入法律監(jiān)視和制約的范圍。 在施行之后

30、,對“聯(lián)邦行動給予廣泛的解釋,從而將環(huán)境影響評價程序適用于幾乎一切的由聯(lián)邦行政機關做出的行政決議。它將“聯(lián)邦行動分為對人類環(huán)境有艱苦影響的“立法建議和對人類環(huán)境有影響的其他聯(lián)邦行動兩大類。這里的“立法建議,指的是由聯(lián)邦行政機關對國會提出的議案或立法建議,包括聯(lián)邦行政機構懇求同意條約的行為。(注: ,第.節(jié)。)聯(lián)邦行政機關對國會提出的議案或者立法建議,必需附有關于該議案或者立法建議的以及聯(lián)邦行政機關收到的對該評論和該機關對這些評論的回答,供國會有關委員會在審議該立法建議時參考。“其他艱苦聯(lián)邦行動包括“全部或部分地由聯(lián)邦政府資助的、 協(xié)助、從事的、管理的或同意的工程或工程(又被稱為聯(lián)邦化了的行為,

31、federalized actions);新的或修正了的行政決議、條例、方案、政策或程序。(注: ,第.節(jié)。)這類行動包括新的和正在進展的行動和按照法律規(guī)定該當作為但未作為的法律行為。根據(jù)的這個規(guī)定,該當做環(huán)境影響評價的行政行為,既包括立法建議,又包括行政行為;既包括行政作為,又包括行政不作為;既包括純粹的聯(lián)邦行為,又包括“聯(lián)邦化了的州、地方政府的和私人的行為;既包括詳細行政行為如審批和答應,又包括籠統(tǒng)行政行為如制定政策、規(guī)章、方案和行動方案。 在環(huán)境危機面前,美國國會選擇聯(lián)邦政府的行政行為作為突破口,道理有條。其一,維護環(huán)境,防治污染是政府的職責,政府是為了抑制環(huán)境污染這樣的市場失靈而存在的

32、。清潔的、有益于安康的環(huán)境是政府該當提供的根本的公共產(chǎn)品和公共效力;其二,政府是社會管理者,管理企業(yè)和其他社會主體的對環(huán)境有害的行為如排放污染物和廢物的行為。現(xiàn)時的污染泛濫,在很大程度上是政府管理不力呵斥的;其三,政府的行政行為往往也是呵斥環(huán)境問題的緣由,例如,政府土地利用規(guī)劃、國家資源開發(fā)規(guī)劃和審批、建立工程的資助、審批等等,往往帶來嚴重的環(huán)境問題。這條理由都闡明政府職能和行政決策的完善是應對環(huán)境危機的首要目的。企業(yè)呵斥的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的影響在空間和時間上往往是有限的。但政府環(huán)境維護職能的缺失,卻往往對全國乃至國外環(huán)境帶來大范圍、長時間的損害,而且這種損害在事后往往無法補救或補救的經(jīng)濟代

33、價極高。因此,在環(huán)境資源維護領域里政府職能和行政決策的完善對于一個國家的長久開展而言是必不可少的,而且完善得越早,環(huán)境、資源和經(jīng)濟的代價越小。 反觀我國,從年制定的到年制定的(以下簡稱),環(huán)境維護任務戰(zhàn)略突破口的選擇都不在政府行政職能和行政程序的完善,而在企業(yè)上。他們的戰(zhàn)略突破口,先是工業(yè)“三廢(廢氣、廢水、廢渣),后擴展到生態(tài)建立或者生態(tài)破壞的防治,一直圍繞著企業(yè)(產(chǎn)品消費者和資源開發(fā)者)轉。法律對于政府由于決策失當能夠引起大范圍、長時期的環(huán)境危害這一情況沒有給予足夠的留意。法律沒有為預防政府在資源環(huán)境問題上的決策失誤做出嚴謹?shù)闹贫仍O計。我國的環(huán)境資源法律重對市場主體的控制,輕對市場主體的控

34、制者政府的制約和監(jiān)視。由于缺乏這種針對政府的制度設計,政府中一部分指點同志的“重經(jīng)濟開展、輕環(huán)境維護的觀念和行為沒有被有效遏制,在有的地方或情況下甚至出現(xiàn)了環(huán)境管理者與管理相對人同流合污的景象。從年的算起,我國的環(huán)境法制曾經(jīng)經(jīng)過了年。但如今他們依然面臨著嚴重的資源環(huán)境問題。這種情況迫使他們尋覓完善我國環(huán)境法制的突破口。我國的資源環(huán)境情勢和美國的閱歷都通知他們,這個新的突破口該當在政府身上。 (二)觀念更新以國家環(huán)境政策一致思想 宣布的國家環(huán)境政策對于更新和一致美國政府和國民的開展觀起到了艱苦作用。美國國家環(huán)境政策的中心表述是:“以旨在開展和增進普遍福利的方式,發(fā)明和堅持人類與自然得以在建立性的

35、調和中生存的各種條件,滿足當代美國人及其子孫后代對于社會、經(jīng)濟和其他方面的要求。這段話包含著一些世界各國公認的、至今仍在努力實際的重要思想。 按照這些思想在國家環(huán)境政策文字表述中出現(xiàn)的順序,他們首先可以看到“以開展來處理環(huán)境問題的思想。它表達在“以旨在開展和增進普遍福利的方式這段文字中。這段文字后面所說的國家環(huán)境政策目的即“發(fā)明和堅持人類與自然得以在建立性的調和中生存的各種條件,滿足當代美國人及其子孫后代對于社會、經(jīng)濟和其他方面的要求,這個目的必需是以堅持開展和增進福利的方式來實現(xiàn),而不是以停頓開展或減少福利的方式來實現(xiàn)。這同他們常說的“以開展來處理開展中的問題是一個意思。以開展來處理開展中的

36、問題,需求發(fā)明性思想。如何以“以旨在開展和增進普遍福利的方式來“發(fā)明人類與自然得以在建立性的調和中生存的各項條件,這個問題正是我國當前面臨的一個艱苦挑戰(zhàn)。 其次,他們可以看到“人與自然調和的思想。它表達在“發(fā)明和堅持人類與自然得以在建立性的調和中生存的各種條件這一段文字中。這個思想所表達的是一種立法者所追求的理想形狀。國家環(huán)境政策的終極目的就在于此。國民的根本利益也在于此。這個思想同我國當前提倡的科學開展觀中關于“以人為本和“人與自然調和的思想有異曲同工之妙。 再次,他們可以看到“代內公平和代際公平的思想。它表達在“滿足當代美國人及其子孫后代對于社會、經(jīng)濟和其他方面的要求這段文字的前半部分中。

37、這段文字表達了立法者的公平觀和歷史責任感。發(fā)明人類與自然的調和的條件,既是為了滿足當代的美國人的需求,又是為了滿足他們的后代的需求。這個思想在經(jīng)過十幾年之后,在結合國布倫特蘭委員會集合全世界的關于環(huán)境與開展問題的專家所制定的研討報告中得到重申,并在年的結合國環(huán)境與開展大會上推行到全世界。 最后,他們可以看到“環(huán)境、社會、經(jīng)濟協(xié)調開展的思想。它表達在“滿足當代美國人及其子孫后代對于社會、經(jīng)濟和其他方面的要求這段文字的后半部分中。環(huán)境維護不是為了環(huán)保而環(huán)保,而是為了滿足人類對于社會、經(jīng)濟和其他方面的需求。不能以犧牲人類的社會、經(jīng)濟和其他方面的需求來搞環(huán)保。環(huán)保必需與人類的社會、經(jīng)濟和其他方面的開展

38、結合起來,一致同來。這個思想,同布倫特蘭委員會和年結合國環(huán)發(fā)大會所引薦的“可繼續(xù)開展概念是完全一致的,也同我國當前踐行的科學開展觀的內涵是一致的。 在年的歷史背景下,美國國家環(huán)境政策中包含這些思想無疑是非常先進的。它們代表著當時的人類對于環(huán)境問題的最高認識。它們對于政府、企業(yè)和國民的觀念更新具有極大的教育意義。正是在這種先進思想的指引下,美國在-年代進展了大規(guī)模的國內環(huán)境立法,而且這種立法成為世界各國的楷模。同樣在這種先進思想的感召下,美國在-年代成為世界環(huán)境維護事業(yè)的指點者。 當前我國正在踐行的科學開展觀與美國國家環(huán)境政策有異曲同工之妙,兩者都旨在更新和一致政府、企業(yè)和民眾關于開展與環(huán)保的認

39、識。從美國的閱歷中,他們得到的一個重要啟示是:科學開展觀必需在法律上得到確立,而的修訂為科學開展觀在資源環(huán)境法律中得到確認提供了一個珍貴的契機。 (三)職能創(chuàng)新完善政府公共職能 最重要的奉獻是豐富和完善聯(lián)邦政府公共職能。在經(jīng)過之前,對于美國政府乃至世界各國政府,環(huán)境問題都是一個新的問題,因此政府公共職能中能否含有防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞的管理職能,在法律上沒有明確的規(guī)定。在經(jīng)過之前,美國雖然有等針對污染問題的法律,但這些法律為聯(lián)邦政府設定的職能僅限于對污染問題的科學研討、統(tǒng)計和報告,沒有確立聯(lián)邦政府環(huán)境控制權益。在涉及政府環(huán)境控制的關鍵問題,如政府干涉的合法性、管理體制、管理制度和執(zhí)法權等問題上

40、,法律缺乏明確規(guī)定。 的經(jīng)過,標志著美國國會在資源環(huán)境領域里豐富和完善了聯(lián)邦政府公共職能。如前所述,不僅宣布了國家環(huán)境政策,而且明確規(guī)定它是對聯(lián)邦政府現(xiàn)行職能的補充,并且其他的法律、法規(guī)和法律解釋及其執(zhí)行都不得同其相違背。從法律上處理了聯(lián)邦政府環(huán)境維護職能的合法性問題,為聯(lián)邦政府的環(huán)境管理權奠定了法律根底。由于的經(jīng)過,美國聯(lián)邦政府的公共職能與時俱進,正式擴展到資源環(huán)境領域,其意義不可低估。 美國在聯(lián)邦政府公共職能上的創(chuàng)新,給他們的一個重要啟示是政府公共職能的創(chuàng)新和擴展必需得到法律確實認。只需得到法律確實認,這種公共職能的創(chuàng)新和擴展才是剛性的即穩(wěn)定的和權威的;否那么,它就是柔性的即不穩(wěn)定的和無權

41、威的。在我國,不少政府官員可以為了經(jīng)濟開展和GDP增長目的而無視資源環(huán)境為之付出的宏大代價。這種情況的廣泛存在,不能不說與環(huán)境維護職能在我國依然處于柔性形狀有關。這種“柔性的另一種常見的表述是“軟目的。很多官員以為環(huán)境維護是“軟目的,而只需GDP增長才是“硬目的。我國的資源環(huán)境類法律雖然很多,但沒有一部法律像美國的那樣,既要求國家機構應做到使國家的各項政策、法律和法律解釋及其執(zhí)行都要同該法相一致,又要求聯(lián)邦行政機關為保證其現(xiàn)行職權的行使同國家環(huán)境政策相一致,清理現(xiàn)行的法定職權和相關法規(guī)和政策,并向總統(tǒng)報告清理的結果和整改的建議,還明確規(guī)定國家環(huán)境政策和國家環(huán)境維護目的在性質上屬于對聯(lián)邦各機構現(xiàn)

42、行職權的補充,并要求影響環(huán)境的行政決策要經(jīng)過環(huán)境影響評價程序。環(huán)境維護雖然早就被以為是一項“根本國策,但不僅它的內涵從未得到一致的界定,而且它從未在法律上得到明確的規(guī)定。從功能上看,是環(huán)境資源類法律中獨一的一部該當并能夠界定并宣布國家環(huán)境政策的法律。但是沒有這樣做。由于我國的法律對政府環(huán)境維護公共職能沒有給與足夠明確的規(guī)定,政府的這項職能不斷處于相對薄弱的位置。這是我國政府中比較普遍存在“重經(jīng)濟開展,輕環(huán)境維護景象的重要緣由。 由于以法律確認政府環(huán)境維護職能是如此重要,我國環(huán)境法制建立該當盡快補上這一課。修訂為我國彌補政府環(huán)境維護公共職能合法性的缺乏,從法律上確立政府環(huán)境管理公共職能的位置,提

43、供了一個珍貴的契機。他們可以自創(chuàng)美國的做法,以法律界定并宣布國家環(huán)境政策,并要求政府各部門對照國家環(huán)境政策檢查本部門的職責,使本部門職責同國家環(huán)境政策一致同來,并對我國的環(huán)境影響評價程序做相應的完善。新時期的環(huán)境法制該當可以經(jīng)過立法,進一步明確環(huán)境維護是政府公共職能的有機組成部分,使他們的政府成為一個可以完好一致地行使環(huán)境維護公共職能的政府。 (四)制度創(chuàng)新改善行政決策方法和程序 上述美國環(huán)境法制戰(zhàn)略突破口的選擇、觀念更新和職能創(chuàng)新,最后都落腳到關于行政決策方法和程序的制度創(chuàng)新上。如前所述,為了防止成為不具操作性的一紙空文,即為了防止國家環(huán)境政策的落空,為行政決策專門設計并補充了一個新的程序環(huán)

44、境影響評價程序。同時,國家環(huán)境質量委員會為保證這個程序的實施規(guī)定了,對環(huán)境影響評價程序的各個環(huán)節(jié)作了詳細的規(guī)定。所創(chuàng)建的環(huán)境影響評價程序的根本功能是為公眾參與環(huán)境管理提供平臺,將聯(lián)邦政府的行政行為置于公眾的監(jiān)視和制約之下。大量研討報告闡明,環(huán)境影響評價程序在實際中確實起到了保證決策民主化和科學化的作用。 人們常說“決策失誤是最大的失誤。決策失誤是在一種事物源頭上的失誤,是根本性的失誤。在資源環(huán)境領域里,我國建國以來的歷史上不乏決策失誤的例子。這些決策失誤往往呵斥大范圍、長時期的資源環(huán)境損失。例如,年“大辦鋼鐵的決策導致我國的森林覆蓋率在原來曾經(jīng)很少的根底上進一步大幅度下降。“以糧為綱的決策,雖然有其合理性,但是也導致全國性的毀林開荒、毀草開荒、填湖造地,呵斥一些流域的生態(tài)系統(tǒng)功能紊亂,加大了水、旱災禍能夠性