i摘要鄉鎮政府是我國行政體制中最基本的行政機構，是聯系黨、政府和人民的紐帶。它們在整個國家的經濟和社會發展中發揮著基礎性作用。鄉鎮政府的行政權力直接影響黨和國家重大政策的落實。研究鄉鎮政府的行政權力具有重要意義。本文以鄉鎮政府促進公共政策執行為研究對象，分析鄉鎮政府公共政策執行情況，對突出問題進行分類，找出問題的原因，作為研究和改進鄉鎮政府執行公共政策的依據。并提出了促進鄉鎮政府公共政策實施的積極建議。關鍵詞：鄉鎮政府；公共政策；執行力；對策

鄉鎮政府公共政策執行力內涵的理解在深入討論鄉鎮政府公共政策執行的其他問題之前，我們必須圍繞討論主題對幾對重要關系和概念進行必要的分析。政府執行力與公共政策的關系“執行力”是西方管理界經常使用的一個術語，也是商界廣泛尊重的一個概念。如今，它正在滲透到經濟、政治、社會和文化領域，并不斷被賦予新的內涵。從公共管理的角度來看，簡單地說，行政權力是指以政府為主體的公共組織實施公共政策的綜合能力。政府行政權力與公共政策之間有著極其密切的關系。政府行政權力主要體現在公共政策的實施上。早在20世紀初，行政科學家古德諾就指出了政治與行政之間的關系，即政策與執行。他指出，“政治與指導和影響政府的政策有關，而行政與這一政策的實施有關”。美國政策學者艾利森曾說，“在政府的工作中，為了實現政府政策的目標，只有10%的計劃是確定的，剩下的90%取決于有效實施”。中國著名學者朱立佳也認為，政府的執行力是政府在公共精神的指導下，根據公共政策實現公共利益、提供公共物品和服務的能力。有效執行政策是政府的重要職能之一，尤其是對基層政府而言。“其工作重點是落實，即努力落實上級政府制定的政策、法規、指示和任務。”。鄉鎮政府與公共政策的關系關于什么是公共政策，國內外公共政策研究者尚未達成共識。中國人民大學謝明教授在《公共政策導論》一書中指出，公共政策是“社會公共權力是為在特定情況下實現特定目標而制定的行動計劃或行動守則。社會公共權力為一個相對寬泛的概念，包括國家政府或執政黨，以及宗教團體或宗族力量。它通常指具有特殊權力并能制定公共政策的政治實體。從這一點來看，社會公共權力包括國家政府和執政黨從這個意義上講，鄉鎮政府不僅要落實本級人民代表大會，還要落實同級鄉鎮黨委的指示；既要執行上級國家行政機關的命令，也要執行同級甚至下級有關政治實體的決定。“少決策、多執行”是鄉鎮政府管理的突出特點。根據我們對許多鄉鎮政府的實地調查和中國行政體制的基本特點，我們可以基本上得出以下結論：鄉鎮政府執行公共政策的來源和比例：80%來自上級政府，15%來自同級政權（鄉鎮黨委、人民代表大會和政府），5%來自其他公共組織或政治實體。當然，這個比例只是一個估計，會因不同鄉鎮或鄉鎮在不同時期的不同任務而有所變化。其公共政策的內容主要是“三農”，尤其是近期社會主義新農村建設成為核心內容。根據上述分析，我們可以定義鄉鎮政府的公共政策執行能力，即鄉鎮政府公共政策執行力是指鄉鎮政府執行上級政府制定的公共政策的綜合能力，通過有效整合和利用自身擁有的各種資源，制定和實施政策和方案，以實現政府的管理目標。這種綜合能力不僅包括理解、執行、評估和反饋公共政策的能力，還包括吸收、整合和有效利用自身資源和其他社會資源的能力。我國鄉鎮政府公共政策執行力現狀政策執行僵硬化政策執行僵硬化指的是政策執行人員在政策執行的過程中，照搬照抄上級政府的文件政策、方針路線，而不與當時當地實際相結合，機械僵硬地執行政策的行為。通常表現為：政策執行者不因地制宜，周顧客觀環境，不能具體問題具體分析，僵硬地將上級或同級其他地區、部門的公共政策直接搬運、機械套用；政策執行者不因時制宜，不與時俱進，不學習公共管理中的新經驗、新方法，忽視公共管理領域出現的新問題，僵硬地套用舊觀點、老方法，犯經驗主義的錯誤；還表現為當突發應急事件，新的公共政策不到位的情形下，消極等待上級指示，不積極應對、主動出擊，導致貽誤解決問題的黃金時機。政策執行僵化，顧名思義就是缺乏機動性。忽視政策執行環境背景，盲目機械的照搬照抄，既浪費政策執行資源，又浪費人力、時間成本，削弱政策執行效果，導致政策目標無法完全實現。政策執行表面化政策執行表面化主要指的是政策在執行的過程中表面上看熱熱鬧鬧，宣傳造勢很充分，但執行人員在執行政策時敷衍塞責，政策并沒能被轉化成實際的操作，或政策執行標準低于政策目標的要求。政策執行表面化的最顯著特征就是執行的欺騙性。政策變成了“空頭支票”、“空架子”，也就是我們常說的“形式主義”。政策執行局部化政策執行局部化主要指的是政策執行者在執行公共政策時，選擇性的執行對自己有利的公共政策，對上級的公共政策的原有內容進行取舍，對自己不利的部分選擇性地執行甚至不執行，導致上級政策執行不全、無法完整的貫徹落實甚至有悖初衷。政策執行局部化又被外國學者成為“選擇性執行”，其主要表現是“趨利避害”。正是因為政策執行者在執行過程中的自利性傾向，導致政策在落地的執行過程中被減項，政策精神與內容不能做到全覆蓋，政策目標群體有時也無法做到全覆蓋，政策效果被削弱。政策執行局部化的極端便是“政策執行停滯化”，即在執行過程中遇到與本地區利益相沖突的公共政策，在政策執行伊始或執行過程中某一環節叫停的現象。政策執行擴大化與政策執行局部化相對的是政策執行擴大化。政策執行擴大化是指政策執行過程中，政策執行者為原有公共政策附加一些不屬于原公共政策的不適當內容，以滿足個人或局部利益的行為。例如擴大政策目標群體范圍、延長政策適用時限、肆意擴大政策把控力度、調整政策原定要求等。政策執行者打著貫徹執行上級政府精神指示的旗號，實際推行維護自身利益的“地方性政策”，這些“地方性政策”乍一看與原政策十分相似，政策執行者往往喊著“結合地方實際、因地制宜制定的政策細則”的口號，掛羊頭賣狗肉，方便政策執行者“搭便車”。致使原有政策產生變質，擴大了原有精神內核，削弱了政策的指向性與針對性，造成政策浮夸。鄉鎮政府公共政策執行力存在的問題鄉鎮政府公共政策執行力弱化在落實公共政策時打折扣，出現政策執行力弱化。第一是象征執行。通俗來講，象征執行可以這樣理解：“執行主體表面上在認真落實每一項政策內容，實際上卻拒不履行。”這類人愛做表面文章。執行主體的主觀態度是造成該現象的主要原因。比如，當一項重大的公共政策被中央政府頒布后，假如執行主體能夠腳踏實地的不斷堅持，以按部就班的姿態，依照規定的進程對政策認真的推動實施，則一定會將執行力提升到較高的位置，反之，若執行主體性格軟弱、態度不堅定，則會造成較差的執行力。日前，在我國鄉鎮政府上，各級官員在執行政策時，經常存在消極對付，敷衍了事，責任意識淡薄，搞形式主義等。第二是機械執行。公共政策在通過執行主體進行落實時，沒有對政策內部進行深入的理解，從政策制定者的意圖進行思考，對政策的內涵和精神進行理解等，使用過時的規范內容或者是憑借自身的經驗這樣的方式，對執行政策過程中碰到的新問題、新特點進行解決，對政策所面對的當前客觀環境產生了忽視，沒有與自身的實際情況相結合，只是對中央制定的大概模式進行照搬照抄。受計劃經濟時期的影響，我國鄉鎮政府在落實公共政策時，一直存在著慣性思維，不能從實際出發，因地因時因人的處理問題，不能舍身處地的站在政策制定者的角度考慮問題。鄉鎮政府公共政策執行力過激某些執行主體為迅速實現政策目標，取得他們所期望的政策效果，經常借助一些粗暴、蠻橫的方法，來實施政策內容，有時甚至出現毆打政策對象的過激反應，而有些執行主體則會通過制定一個特殊的標準，來故意夸大政策本身的目標、意圖，落實公共政策。一是暴力執法。暴力執法一般指的是為了將政策落實而采取的手段是簡單粗暴的。“頭腦簡單，四肢發達”就是我們通常對這類執行主體的評價。在實施政策內容的過程中，對行政手段經常性的亂用。所以惡劣的關系在政府和群眾之間逐漸的形成，所產生的矛盾也變的難以調和。比如最近幾年拆遷的強制執行、暴力驅趕流動商販等不合法的暴力政策執行方式。鄉鎮政府是公共政策落實中最為重要的一個環節，與公眾聯系最為密切、頻繁，因此其政策執行力的高低直接反映國家、黨、中央政府的威信、光輝形象。二是附加執行。公共政策在貫徹落實中，被執行主體添加了一些不合理、不合法的內容。這樣做的結果是原政策目標、內容，不能得到很好的執行，離預期的效果越來越遠。某些鄉鎮政府出于地方保護主義或維護其他利益群體的利益，自行增加一些政策“標準”。這正如我們所說的土規定、土政策等，造成這種現象的主要原因是受“官本位”的影響。在落實相關政策的過程中，部分執行者將自身的主觀思想添加到了其中，這是不需要感到奇怪的。當中央對某項公共政策頒布之后，鄉鎮政府在對這些頒布的政策進行落實的階段中，出臺了數不勝數的與政策配套的實施條例，出現了一大批的“短命政策”，這必然導致政出多門，從而大大降低了公共政策執行力。鄉鎮政府公共政策執行力偏差由于公共政策執行主體的主觀錯誤，沒有恰當的選取執行政策的手段與方式，造成實施政策的內容沒有符合目標的要求，這就會讓執行政策產生的結果與預期的目標是不吻合的，執行力走低。總的來說，造成這種現象的原因是，執行人員的主觀誤差。究其根本，這種主觀誤差，又是由不科學的業績觀與責任落實不到位造成的。一是選擇執行。選擇執行實際上是指執行人員故意曲解或扭曲政策制定者的意圖與目標，拼命追求自身利益，丟棄或損害政策對象的利益。“斷章取義，為我所用”就是對其的經典表述。政策貪污是選擇執行的具體表現，趨利避害是其主要特點。中央下達政策后，執行主體隨之會頒布一項“標準”。即能夠給自己帶來利益的，就實施，不能給自己帶來甚至損害自己利益的，就拒絕實施或少實施。通過對自身的思考才對工作進行相應的執行，這樣就會讓自身的眼光變的片面，只是將局部利益進行維護，卻拋棄了整體的利益。在對一項公共政策執行的過程中，假如被實施的內容僅有一半，丟棄了其他的內容，就一定會讓原來的政策目標產生偏離，造成沒有正確、有效的將政策內容進行執行，從而對執行公共政策的效率產生影響。二是替代執行。執行人員在實施公共政策時，通過執行與制定者意圖相違背的方案，即我們俗話說的移花接木，與原政策目標大不一樣。“上有政策、下有對策”就是對替代執行的具體描述。比如開始實施政策的某些鄉鎮政府，對實施過程中產生的信息謊報、瞞報，對上級匯報的信息都是虛假的，造成上級所了解的信息是不準確的，或者將制定政策人員的原本意圖進行任意的改變，或者依照自身的主觀價值觀對政策方案進行去理解或歪曲。之所以會這樣，都是為了保護本地方的自身利益。這些行為，不僅不能實現原定的政策目標，解決社會問題，還會增加其難度。若不抓緊解決這種壞現象，政府信譽無從談起。影響鄉鎮政府公共政策執行力的主要因素從影響因素的角度看，鄉鎮政府公共政策的執行力與其他各級政府的執行力相比，既有相同的內容，又有其特殊性。本部分主要圍繞鄉鎮政府自身探討影響鄉鎮政府執行力的幾個主要因素。公共政策與鄉鎮實際存在沖突在公共政策學者戴維·伊斯頓看來，影響公共政策的因素很多，包括決策系統、決策者和決策研究機構、決策方法和決策環境。難以適應鄉鎮實際發展需要的公共政策主要表現在兩個方面：一是政策本身存在問題，即政策內容缺乏科學性，政策制定過程缺乏民主參與，這導致政策在實施前的短期生命力——政策本身沒有問題，但難以滿足不同鄉鎮的實際發展需求。因為政策是集中制定的，決策者考慮整體利益，而政策執行是分散的，執行者往往需要考慮其地方利益。地方利益和整體利益之間的這種差異往往制約著鄉鎮政府政策的實施。鄉鎮政府權威和管理能力的弱化除了歷史遺留的因素和縣鄉條塊分割的體制外，造成鄉鎮政府權威和管理能力弱化還存在以下兩個重要因素：一是我國的憲政制度設計，形成了“縣實鄉虛”的局面。縣鄉雖然分別代表國家地方行政區劃和國家政權的兩級，但“縣政權建設取實，鄉政權建設取虛”的憲法制度設計使得縣政權能夠約束和控制鄉鎮政權，使得“鄉鎮政權名為一級政權，實際是一個空架子”，難以充分領導和管理本區域內政治、經濟、教育、科技、文化和各項社會事業，缺乏應有的權威、效能和社會凝聚力。另外就是在“鄉政村治”格局下，由于村民自治制度并不健全，也阻礙了鄉鎮政府管理本身的效能。正如學者賀雪峰所說“村級組織為了自己特殊的利益，他們可能有意識地強化鄉鎮行政與村民之間的矛盾。當村級組織維護村民利益的功能不足，村民對他們不滿時，他們可以以鄉鎮的代言人出現，聲稱是鄉鎮行政干預損害了村民利益。而當村級組織協助行政功能不足，鄉鎮行政對他們不滿時，他們又以村民意志的代表出現，聲稱是村民對鄉鎮意志的不滿”。以“人情”為核心的行政環境從某種意義上說，一個鄉鎮是一個“熟人”或至少是“半熟人”的社會，在這里，官員彼此熟悉，官員與人民熟悉，人民彼此熟悉。在一個“熟人或半熟人”的社會中，特別是在民主法制不完善、公民素質不高的情況下，“以情代法”現象已成為普遍現象。從官民關系來看，“鄉鎮干部基本上是從縣里選拔出來的，他們與當地人有著天然的地方血緣關系和家鄉情節，總體上，他們的利益傾向于更多的當地人，因此，他們也最接近當地人，這是可以理解的”。然而，任何事物都有其兩面性。這些土生土長的干部在為群眾著想、辦實事的同時，也為“人際關系管理”提供土壤，影響公共政策的公正客觀執行。提升鄉鎮政府公共政策執行力的對策建立科學的政策體系在公共政策制定時，不允許出現目標不明確，內容不明確的現象，否則勢必導致政策本身的不科學性，政策方案如果模棱兩可，指向性不明確、內容不符實，不僅現有的社會問題得不到有效的解決，而且必然會引起秩序錯亂，帶來沒有必要的社會恐慌，執行主體在執行方向、執行方式的選擇上會出現判斷錯誤，甚至嚴重的話還會打亂全局的整體發展。因而，公共政策方案含糊不清、模棱兩成為阻礙公共政策執行力不足重要因素。總而言之，在執行公共政策時，政策方案清晰具體必不可少。為順應經濟發展，制定了一系列的公共政策，如環境保護、養老保險等。這些政策從表面上看，取得了成功，實際上可以發現，這些政策在執行過程中，并沒有取得預期效果。我們通過對這些政策的深入探究分析，并對其中所得到的教訓進行充分的吸取。鄉鎮政府要想提升執行政策方面的效率，就需要對政策中的目標和內容進行明確的了解。政出多門是我國公共政策執行過程中的一大痼疾。要想保證政策的穩定性，連續性，防止因政出多門，導致政策執行進度停滯不前，必須營造一個良好、健康、穩定的政策環境，以此來提高政策執行力。因此，在執行公共政策的過程中，我們要從實際出發，對政策環境進行深入研究，并不斷地進行執行追蹤決策。若在執行過程中，發現政策問題，應不斷調整，以便達到令人滿意的結果。此外，通過對系統理論的研究分析，可以得出以下結論：在公共政策實施過程中，應將公共政策執行力看成一個整體，并將其放入一個更為廣泛的系統中，而該系統就是我們上述所說的政策環境。政策環境構成了公共政策執行力的基礎，并且無時無刻不在影響著執行力。優化政策執行主體執行主體要時刻牢記人民或政策對象的利益。我們則把這類人，稱為高素質的人才。1949年建國之后，我國實行行政集權，雖有一定程度的改革，但這種思想根深蒂固。因而要明確指出在政策執行過程中，只有政府一個主體。在其中難免會出現一些沒有道德品質的人，影響政策實施，降低政策執行力。因此，注重對其素質的培養是必要的。首先，加強執行主體的意識。執行者要永遠牢記以人為本，為人民服務，人民是最重要的群體。尤其是基層干部更要做好榜樣，建立與群眾的優良關系，應時刻注意自己的一言一行，要對自己的職業充滿熱愛，對一切從實際出發的做事風格進行堅持，不推諉碰到的事情，對自身的職責要主動的擔負，要努力做到不拖拉處理自己職責分內的事情。其次，加強政策執行主體的職業能力培訓。近年來，我國對于選拔政府人員的制度和政策不斷完善和嚴格要求，尤其是2005年公務員法頒布之后，相關要求愈加嚴格，對專業能力的要求很是看重，即便如此，仍有一些人沒有專業能力，卻擔任重要職位。但是通過對執行者進行培訓后，即所謂的適者生存，經過競爭或比試后留下優秀的人才，篩除濫竽充數不合格的人。在培養政策執行者的能力時，應特別注意培其培訓，應注意：首先，作為地方政府的首腦，其所在的職位和擔當的職責都是至關重要的，要特別注意對他的培訓。第二，強化崗位能力的培訓，拓寬培訓渠道最后，要不斷加強基層行政機關有關工作人員的職業道德培訓，目前我國正處于建設服務型政府的初級階段，因此對職業道德的培訓是重要的，且還應樹立服務大局的意識。最后，同樣重要的是，培養執行主體理解公共政策的能力訓練。建立健全監督機制公共政策的執行離不開監督機制。我國一直在不停的完善該機制，取得一定的進步，但仍然有較大的發展空間。這就需要建立內部、外部的雙重監督機制，內部監督的主要參與者有政策的制定者與執行者，外部監督的主要參與者是媒體及社會組織。首先要將監督意識在監督主體上進行廣泛的提高，讓他們對監督的必要性與能夠產生的好處進行了解。在執行政策的過程中所產生的問題能夠通過監督進行及時的發現，并對發現的問題進行相應的糾正，使政策的正確性得到應有的保證，在執行政策的過程中還能夠將腐敗行為暴露出來。其次，應培養未雨綢繆的能力。在執行過程中，培養對政策的事前與事中監督能力。值得注意的是，對政策的事后監督也不可荒廢。令人擔憂的是，我國一直較為強調政策的事后監督。因此，完善監督一項大工程。特別要強調的是，在執行國家制定的相關政策的過程中，要將人民群眾本身存在的監督功能發揮出來。這是因為群眾和這些制定出來的政策都是息息相關的，是將人民的利益進行的切實的反映。

結束語綜上所述，筆者梳理了我國一些鄉鎮政府公共政策的執行情況，可以看到一些鄉鎮政府在執行中存在的問題仍然比較明顯，并引用相關案例分