1、關于建立國有土地收益基金的構想摘要：建立國有土地收益基金，既可滿足土地收購儲備的巨額資金需求，又可抑制地方政府過度出讓土地的短期行為。關鍵詞：城市土地；土地收購儲備制度；國有土地收益基金中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A文章編號：1007-7685(2007)12-0007-03一、現行土地收購儲備制度融資方式的缺陷(一 )無法滿足資金需求。我國城市土地儲備制度關于土地儲備的資金來源主要有兩種渠道：一是政府財政撥款。在城市土地儲備制度剛建立時，政府財政撥一部分資金作為資本金或周轉資金。但由于政府財力有限，財政撥款一般都是一次性的，主要作為土地儲備制度實施的啟動資金或周轉資金。顯然，這對土

2、地收購儲備所需的巨額資金來說只是杯水車薪，根本不能滿足土地收購儲備正常運轉的資金需求。二是商業銀行貸款。當前全國各地土地儲備中心在資金籌措上大部分依賴商業銀行貸款，銀行貸款所占比例相當高，存在著不可忽視的問題。第一，增加了土地儲備的風險。當遇到經濟形勢或國家有關政策變化時，銀行將陷入被動局面。一旦儲備的土地供應不出去，土地儲備機構無法及時還款，使大量土地在銀行作抵押，銀行也無能為力，銀行抵押的土地也就難以處置。第二，加重了土地儲備機構的負擔。由于城市土地收購儲備資金貸款額度巨大，融資利息支出高，增加了土地儲備的成本，付息已成為儲備中心越來越沉重的財務負擔。因此，需要探索融資渠道和拓寬土地運營資

3、金來源的有效途徑，完善資金配套政策，建立合理的資金籌措和運作機制，以保證城市土地儲備制度的有效運作。（二 ）利益驅動容易引發地方政府過度出讓土地的短期行為。 1994 年我國實行分稅制后，作為主體稅種的增值稅、所得稅為中央、地方共享，而土地出讓金作為地方財政固定收入則全部歸地方所有。中央把土地出讓金全部劃歸地方。給地方政府的財政收入留下了巨大的操作空間，也為地方政府通過大量圈地取得土地出讓金提供了合法依據。地方政府通過行政命令，將廉價的農業用地轉變為工業用地或城市開發用地，從中賺取數目龐大的土地出讓收入。近年來，地方政府出讓土地收入已超過其預算外收入。作為地方政府非稅收入的重要組成部分，土地出

4、讓金在一些地方已成為典型的“第二財政”。二、建立國有土地收益基金的必要性設立國有土地收益基金，既可滿足土地收購儲備制度的資金需求，又可抑制地方政府過度出讓土地的短期行為。首先，設立國有土地收益基金，可滿足土地收購儲備制度巨額的資金需求。現行土地收購儲備制度的融資方式難以滿足其巨額的資金需求。通過設立國有土地收益基金，可積累一些分散的土地出讓金。滿足土地整理和開發過程中的資金需求，保障城市政府土地收購儲備能力，并通過基金內部自循環減輕政府的資金壓力。其次，設立國有土地收益基金，可平衡各屆地方政府利益，避免“寅吃卯糧”的短期行為。現行土地管理制度缺乏對土地開發和使用額度的長遠規劃，沒有建立土地出讓

5、金的中長期管理制度，難以抑制每屆地方政府過度出讓土地的行為。通過歸集部分土地出讓金形成國有土地收益基金，利用基金的管理模式，使土地出讓金的使用和投資具有長期性，這樣可使土地利益分配在時間上具有延續性， 為后任政府預留一些發展建設基金，避免 “寅吃卯糧”。三、香港土地基金運行的經驗香港回歸前，就開始實行土地批租制，由港英政府全權代理全港土地的所有權和永業權。1997 年香港回歸后。土地批租制得到延續，香港特別行政區內的土地和自然資源屬于國家所有。由香港特別行政區政府負責管理、出租給個人或團體使用，其收入全部歸香港特別行政區政府支配。1984 年中英香港問題談判時，為保護尚未成立的特區政府的正當利

6、益，防止港英政府在過渡期內濫售土地，把負擔轉嫁給未來的特區政府，中英聯合聲明附件三規定，從聲明生效之日起至香港回歸前一天，港英政府獲自土地交易的地價收入中，扣除開發土地的平均成本，其余部分與未來的香港待區政府均分。之后不久，中英土地委員會中方代表處就成立了香港特別行政區政府土地基金，其主要任務是為香港特區政府管理土地。實現過渡期內香港土地的保值增值。香港土地基金具有較高的獨立性，香港各級政府不能通過對土地基金的干預來解決地方財政短缺問題。香港土地基金內部有完善的管理機構、嚴密的規章制度、現代化的辦公場所，還擁有一批訓練有素、經驗豐富的金融人才。嚴密的規章制度及優秀的金融人才為香港土地基金的發展

7、提供了重要保障。土地基金成立后，面對動蕩多變的國際金融市場和同業的激烈競爭。土地基金受托人采取穩健的經營方針，堅持精心監管、分散投資、安全保值的方針，根據金融市場的走向，因勢利導，適時調整投資策略，化險為夷，確保了土地基金的安全和正常運作，取得較好的盈利。8 億港元。1986 年土地基金成立時，資產凈值只有將近到 1997 年 6 月 30 日， 香港特別行政區土地基金凈值達1971億港元， 比 1996 年 3 月底增加858.7 億港元， 其中投資盈利凈增 215.3 億港元。經過長期的有效運作，香港土地基金積累逾千億美元，為特區政府提供了重要財政基礎，對穩定香港金融中心地位、推動香港經濟

8、發展發揮了重要作用。四、國有土地收益基金的運作模式借鑒香港土地基金的經驗，可將土地出讓收益按一定的比例歸集為國有土地收益基金，同時還可吸納社會上閑散資金加入，通過基金管理模式，有效分離政府土地管理職能與政府土地經營行為，明確當屆政府在土地出讓金中可使用的比例，使地方政府對土地出讓金等資金的使用和投資具有長久性和有效性。（一 ）國有土地收益基金的性質。基金的性質是建立國有土地收益基金的關鍵性問題，它決定國有土地收益基金的設置、組織形式和監管方式，同時決定其融資結構和收益分配等方面的問題。土地基金通常可分為公益性基金和投資性基金兩種，公益性土地基金主要用于輔助政府實施與土地相關的政策，以增進社會整

9、體福利為根本目的，追求社會、經濟綜合效益。投資性土地基金起到土地收益代管人的作用，它通過歸集不同時期土地相關收益，實行專業化管理，將基金用于金融證券投資。幫助基金受益人，有效實現土地收益的保值增值。香港土地基金是一種投資性資金，但由于我國內地經濟在總體上發展還不平衡，區域經濟不平衡尤其明顯，這就從根本上決定了國有土地收益基金不可能是一步到位的投資性基金。 因此。 國有土地收益基金可采取準公益性基金模式。一方面， 輔助政府土地相關政策的實施，帶來社會整體福利，協調經濟社會的發展。另一方面，不僅能提高社會整體福利，還能確保土地收益的保值和增值。通過土地收益的最大化，達到擁有可持續的資金用于土地的各

10、種經營活動。從長遠看，可借鑒香港的經驗，組建職業化的投資委員會，確定合理的風險原則，選擇投資方式，制定投資組合，不斷調整投資方向和工具。（二 ）國有土地收益基金的組織結構。由于城市土地收購儲備制度運作必然涉及諸多政府職能部門。為協調各方面的利益要求，提高國有土地收益基金的運作效率，并對其進行約束和監督，應成立一個相對獨立的專業性機構，在城市政府授權下進行國有土地收益基金的具體運作。這一機構包括1 土地收購儲備管理委員會。土地收購儲備管理委員會由政府設立，是城市土地收購儲備工作的決策機構，成員由土地、規劃、發展改革、財政、房管等職能部門負責人組成。主要職責是研究并落實土地收購、儲備、出讓的相關政

11、策，協調各個部門間的關系，批準并審查計劃的實施情況和資金運轉情況，對土地儲備中心和國有土地收益基金起領導和監督作用。土地儲備中心。土地儲備中心接受土地收購儲備管理委員會的領導，代理城市政府對城市土地一級市場進行壟斷供應的專門機構，它屬于土地管理局下屬的事業單位。作為具體實施土地收購儲備供應工作的經營機構，能切合實際地制定土地儲備計劃，完成土地收購、土地儲備和土地供應等具體工作。國有土地收益基金管理部門。國有土地收益基金設在財政部門，專門負責此項資金的收支和管理。國有土地收益基金推行“收支兩條線”的原則：收入方面，土地儲備中心出讓土地時由受讓方直接繳入財政部門在各國有商業銀行開設的代收專戶，再由

12、各銀行按財政部門規定的時間將代收專戶中的土地出讓收入劃繳到國有土地收益基金中。而土地儲備中心的支出全部由國有土地收益基金統一支付。根據國有土地收益基金的功能。基金下設部門包括：基金融資部、 土地收購部、土地儲備部和基金投資部等，其中土地收購部與土地儲備部主要是與土地儲備中心協調配合，確定土地征 收過程中的補償和土地儲備資金的需求計劃與安排。而基金投資部則要在保證基金的自我積累和滾動式發展的良性循環前提下，加強對基金余額的投資管理，將暫時不用的資金 投向風險低、收益穩定、流動性強的證券，實現土地出讓金的保值增值。作為一個相對獨立的專業機構，國有土地收益基金利用其專業人員和專業知識，為土地收購儲備

13、工作構建 一個良性運行的資金支持體系。一方面利用專業化優勢確保 資金充足、安全。另一方面也可使土地儲備中心集中精力做好土地收購儲備管理工作。（三 ）國有土地收益基金的資金來源。國有土地收益基金 的資金來源結構應多樣化，主要包括：一是土地出讓收益。主要通過土地儲備、整理、開發形成的土地增值部分，包括短期出租的租金收益和長期出讓的土地出讓金扣除收購、征 用及整理開發費用的差額，土地出讓收益是國有土地收益基 金最主要的來源。二是財政撥款。即政府設立國有土地收益 基金時投入的啟動資金。三是銀行貸款。包括商業銀行和政 策性銀行的貸款。四是其他各種資金。包括各種保險資金、 養老基金及離退休基金等。（四 ）國有土地收益基金的治理結構。國有土地收益基金人和土地儲備中心之間的關系。國有土地收益基金的持有人 主要是政府，即政府從土地出讓金中拿出一定比例作為國有 土地收益基金的投資者，而商業銀行及保險資金、養老基金 也可作為土地基金的持有人。基金管理人是基金的決策主 體，是專業化資產管理機構。隨著城市土地收購儲備制度的 完善，財政部門下屬的國有土地收益基金可作為基金管理 人。基金托管人是基金資產的名義持有人與保管人，基金治 理結