1、當代西方(xfng)公共服務研究主 講 人 蘭 德 剛公共管理(gunl)教研部副主任、教授 共六十四頁主 要 內 容一、西方公共服務的理論基礎與核心理念二、西方公共服務市場化、社會化、法制化取向(q xin)三、變革的具體個案分析四、西方公共服務市場化、社會化、法制化對中國的啟示共六十四頁引 言時代特點：國際化、新型工業化、城市化、社會現代化、市場化、信息化。世界潮流：政府改革以市場(shchng)為基礎、以公民為中心、以結果為本。中國選擇：建設公共服務型政府。共六十四頁 一、西方公共服務的理論基礎與核心理念（一）公共服務型政府(zhngf)的理論基礎公共選擇理論企業家政府理論治理理論 政府

2、不再是國家唯一的權力中心;治理的目的是達到善治新公共管理理論 共六十四頁系統提出新公共服務理論的是美國行政學者羅伯特丹哈特和珍妮特丹哈特。其原則是：一、服務而不是掌舵。二、公共利益是目的，而不是副產品。三、戰略地思考，民主地行動。四、服務于公民(gngmn)，而不是顧客。五、責任不是一個簡單概念。公務人員不僅要關注市場，應同時關注依法行政、政治規范、專業標準與公民利益。六、尊重人的價值。不僅僅重視生產力價值。七、尊重公民與公共服務的價值，重于企業家精神的價值。共六十四頁（二）公共服務型政府的特征及基本內容公共服務：提供公共產品和服務(城鄉公共設施建設、發展社會就業、社會保障服務和教育科技文化衛

3、生體育等公共事業，發布公眾信息,為公眾生活和參與社會經濟、政治活動提供保障和創造條件)。公共服務承擔主體： 政府、非政府組織、私人部門。公共服務型政府： 滿足(mnz)社會公共需求，提供充足優質公共產品與公共服務的現代政府。共六十四頁1、公共服務型政府的主要特征政府作用：主要集中于公共領域。政府職責：實現和保障社會公正。政府使命：公共利益的鮮明(xinmng)代表。政府權力：有限公共權力。政府運作：法治政府。共六十四頁2、公共服務型政府的基本內容（1）維護型公共服務服務型政府的基石目的：服務于市場經濟，維護市場經濟秩序職能：維護經濟秩序、保護公民權利、保衛國家和社會安全(nqun)。原則：市場

4、第一原則。共六十四頁（2）社會性公共服務：服務型政府的主體西方發達國家政府職能的主要內容(nirng)。第一，教育。公共教育支出占GDP約為5.4%。第二，社會保障。社會保障支出占GDP的比重在25%以上。第三，醫療衛生。公共衛生保健支出占GDP的比重約為6.1%。 社會性公共服務還包括環境保護、公共事業等共六十四頁（三）西方公共服務的核心理念 （1）提高政府生產力。 （2）引入市場機制。 （3）建設服務型政府。 （4）向地方放權。 （5）提高政府的公共政策設計和實施能力 （6）對結果負責。操作性決策貼近第一線；通過政府過程與市場比較(bjio)提高效率；增強政府對公民的回應；提高政府有效管理

5、能力。共六十四頁（四）西方國家建立服務型政府的動因：政治信任度和信心下降。 社會深刻社會轉型。 經濟金融危機與經濟停滯不前。國際(guj)經濟全球化 。 公共管理改革運動的實質：增進政府與公民社會的關系，增強政府滿足公民期望的能力。 共六十四頁二、西方公共服務市場化、社會化、法制化取向 （一）公共服務市場化公共服務領域引入市場機制，根據市場經濟(sh chn jn j)要求確立政府的職能。目標：減少政府干預，充分發揮市場力量內容：實行國有企業民營化，政府放松對經濟生活的管制。 共六十四頁1、公共服務市場化的原則決策和執行分開。公共服務的提供多元化。消費者有自由選擇(xunz)的權利和用以選擇(

6、xunz)的資源共六十四頁2、公共服務市場化的主要形式（）合同出租（）公私合作（）用者付費制 公眾消費公共產品按標準適量(shling)交費。（）憑單制度 政府部門給予有資格消費某種服務的個體發放的優惠券。共六十四頁（二）公共服務社會化公共服務社會化： 政府收縮(shu su)公共服務范圍，將原來由政府承擔的一些公共服務職能大量轉移給非政府公共組織和私人部門。共六十四頁1、公共服務社會化的主要內容（1）培育公共服務提供主體的多元化 職能社會化：較發達的社會和社會組織。 要求：打破政府提供公共服務的壟斷(lngdun)地位社會資源和權力高度集中于政府手中，不可能進行公共服務社會化。主體多元化：公

7、共服務不再由政府獨自承擔，政府不再是管理公共事務的唯一機構。共六十四頁（2）推行公共服務社會化的配套改革 公共服務社會化：政府放權與政府還權。 公共服務社會化：政府職能外移，社會承接。 配套變革：行政組織架構調整、規則制定、政府和社會之間合作、公眾參與。 （3）政府和非政府公共組織關系的轉變(zhunbin) 非政府公共組織與政府分擔責任。 非政府公共組織與政府形成互補關系。共六十四頁 2、公共服務社會化的模式選擇 政府市場化模式政府提供,不組織生產。 非政府部門“私營”商業型模式非政府部門直接與顧客以契約的形式確定公共服務的標準、要求達到(d do)的指標等，按約定價格向用戶收取服務費用。

8、用戶自我服務模式根據用戶個人或集體的意愿，自行組織提供，或自己行動減少對公共服務的需求。表現為：無償捐贈、志愿服務和非營利性的收費服務，具有一定的公益性。 共六十四頁(三) 公共服務法制化 強調公共服務的法律(fl)保障。 公共服務的選擇、確定、內容、標準、手段、效果等均按法律程序操作，重視公共服務的制度化建設。共六十四頁 三、變革的具體個案( n)分析韓國：改革是否必須從本地區的情況墨西哥：提高政府效率和減少腐敗芬蘭：以成果為導向美國： “重塑政府”英國：對傳統的官僚制結構提出批評澳大利亞：依據經濟學理論轉變公共管理激勵機制加拿大：縮減政府的規模不發達國家：壓力的夾縫中（學習發達國家改革方案

9、與形成自己管理能力）共六十四頁（一）西方國家的具體做法1、新西蘭 人口383萬，面積27萬平方公里從擴大公民基本權利到政府公共服務項目，新西蘭政府在世界各國中是最為激進的。世界上第一個給予(jy)婦女投票權的國家（1893年）世界上第一個從“搖籃到墳墓”的福利制度（1935年）幾乎沒有失業或通貨膨脹，生活水平排名世界前列。經濟高度管制和給予補貼：從運輸、能源到通信，國有企業占用了政府公共開支的大部分。共六十四頁新西蘭改革五大特征：強有力的理論指導新制度經濟學深思熟慮的計劃自上而下塑造官員的思維方式交易成本學改革是一個不間斷的過程 19781985：管理主義階段(jidun)，將企業風格的引進政

10、府運作。 19861991：市場化的階段，將經濟學方法引入政府管理。19921996：戰略階段，減少市場化帶來的片面性。 1997年后：能力適應的階段。改革最具進取性、最為雄心勃勃目標與成果透明共六十四頁具體操作：（1）民營化和公司化。出售了20多家國有公司。（2）績效承包。首席執行官有很大的靈活性。從終身任職改為5年合同制。（3）產出預算。政府(zhngf)管理者對績效負責。（4）戰略規則。1992年以來，形成了世界上第一個采取應計增益方法評估項目成本的政府。新西蘭改革：給予管理者更多的靈活性（ “讓管理者去管理”），同時讓他們對后果嚴格負責（ “使管理者管理”）。共六十四頁2、英國的私有化

11、改革 人口5900 ，24萬平方公里 雷納評審（19791986） 部長管理信息系統（1980） 財務管理新方案（1982） 下一步行動方案（1988） 公民憲章運動（1991） 競爭求質量運動（1991）1979年撒切爾夫人：民營化無禁區。 40多家國營大企業賣給私人 電力、供水、天然氣等自然壟斷行業也實行民營化英國的私有化改革取得了較大(jio d)的成效,世界上有190多個國家和地區先后效仿英國。共六十四頁撒切爾政府主要采取的措施:（1）地方公共事業私有化 出售地方政府公共資產(公有(gngyu)住宅的出售)。 地方公共事業中引進私營企業 1983年：強制競爭投標擴展到醫院伙食供應和清潔

12、工作。 1985年：公共汽車運輸必須通過投標進入商業運行。 1988年：學校膳食、垃圾收集、街道清掃等七項服務業舉行投標 強調競爭機制與非調控化。創立“城市發展公司”共六十四頁（2）內部市場改革 主要是教育和國民醫療保健教育改革1980年、1981年和1988年三個法案以各種方式擴大了家長的選擇權力。國民醫療保健制度改革 （1）打破大一統的管理機制,建立小而活的管理機制。 （2）各醫院和醫生提高效率，厲行節約,控制總開支的增長。 撥款不再(b zi)按照所管轄醫院、醫生的規模與數量,而是按其轄區人口的多寡。 舊體制：病人必須到指定醫院就診方能享受免費待遇。 新體制：選擇多家互相競爭的醫院供病人

13、選擇。 共六十四頁（3）控制地方政府開支、削減(xujin)地方財政自主權控制地方財政： 1980年：頌布“地方政府、計劃及土地法” 。 1982年：“地方政府金融法”。 1984年：公布“地方稅法案”。 20世紀80年代,保守黨政府先后通過了約50個法案以削弱地方當局的權力和獨立性。共六十四頁1991年，梅杰政府實施“公民憲章”運動政府公共部門以憲章的形式確定自己所提供公共服務的內容、標準和責任?；疽螅汗卜?fw)效率、質量、時限，公務人員的行為準則、服務(fw)態度、服務(fw)承諾等服務標準必須明確；公共服務信息必須透明、公開；允許公眾有選擇服務機構的機會；推廣和完善合同出租制度

14、,以競爭求質量；辦事程序的簡化和一體化；建立方便的投訴受理機制與渠道，確立明確的補償標準與便捷的受理程序，完善公共服務的監督機制。共六十四頁 3、美國公共服務社會化改革 人口3億,面積930萬平方公里。 約翰遜總統：發動了計劃、項目、規劃與預算系統的改革 尼克松總統：執行目標管理。 卡特總統：實施零基預算。 里根總統：采納格雷斯委員會的主張。 布什總統：實施全方位質量管理。 2000年布什當選總統：確定“以公民為中心、以結果為本、以市場為基礎”三大原則。 美國政府公共服務職能改革強調(qing dio)利用市場和社會力量,推行公共服務社會化 。共六十四頁（1）改革的原因(yunyn)政治原因不

15、信任政府軍事原因前蘇聯解體經濟原因預算赤字 社會原因外部因素（改革的國際浪潮） 內部因素（企業界的改革運動）技術原因信息技術政府管理的方式 不適應 共六十四頁（2）改革的內容“大政府”時代的終結(zhngji)。 1993年3月到1996年1月，精簡公務人員24萬人,裁撤2000多個過時的派出機構,終止200多個執行方案。 改革后的聯邦政府雇員占全國職工人數的百分比達到了自1931年以后的最低點。 共六十四頁徹底改變政府的內部運作。以往花54美元才能買到的釘書機,現在只需4美元;以往要花27美元寄發的快郵,現在只要3.62美元;以往國內長途電話費每分鐘需要16美分,現在只需2美分。1996年之

16、前,聯邦政府雇員中大約有1/3人員的主要工作是為其余2/3的人員制定工作規則。刪除大批不必要的職位,減少公文旅行。 國防部簡化(jinhu)層級及工作手續后, 每年節省的支出超過1億美元。共六十四頁以更好的品質服務民眾。 1994年，出版了第一本政府服務標準手冊顧客至上:服務美國民眾的標準。 1996年,聯邦政府共有200多個機構，執行了3000多種服務標準。 美國民眾可借助政府網絡化工程直接辦理多項行政事務。 克林頓倡導(chngdo)電子化政府：為向民眾提供更多更好的服務提供工具技術支撐。共六十四頁改革處置外部業務的方式。刪減過時管理規制,推進與民間企業合作。每增加一條新的管理規制,必須終

17、止或簡化(jinhu)一條舊的管理規制。刪減規制16000多頁,大幅簡化的規制有31000頁。行政簡化工作,每年為民眾與企業節省280億美元。共六十四頁改變政府與社區互動的方式(fngsh)。授權各州改革醫療衛生和社會福利體制。與地方政府建立合作關系。政府只負責財政補助，不負責實際規劃和執行。共六十四頁（3）改革主題顧客導向、民眾優先。從1993年到1998年, 為570多個組織和服務項目發布了至少4000項服務民眾的標準。緩松規制、簡化程序。刪除了大約64萬頁的內部規則,刪除了大量聯邦規制。授權員工、注重結果(ji gu)。促進員工自主管理, 成立了850個以上的“勞工管理委員會”和340個

18、“再造實驗室”, 倡導企業家精神。 共六十四頁多方互動、合作競爭。 政府與企業合作,推進政府事務。 政府與社區合作,提高參與度。降低成本、提高績效。 截止1998年3月,各聯邦機構相對節省政府開支約1370億美元; 精簡聯邦政府雇員超過35萬人,約占聯邦政府雇員總數的16.7%; 裁并(cibng)了約250個機構或項目組織。 共六十四頁（4）改革的成就(chngji)費用節省。政府規?？s小。精簡規章制度。顧客導向。創建重塑政府實驗室。法律保障。共六十四頁4、瑞典模式：社會民主黨的探索 人口886萬，面積44萬平方公里。愛立信手機、沃爾沃汽車、宜家貿易等全球聞名。20世紀80年代中期以后(yh

19、u)，瑞典的低失業率（達到1、7%），低通貨膨脹率（達到3、3%）和經濟穩定增長率（接近3%），成為調整和發展的樣板，成為國際輿論注意的中心。共六十四頁瑞典有五個特點：（1）瑞典是世界上最富裕的國家(guji)之一。 自然資源豐富。鐵礦總儲存量（40億噸）居歐洲第二位。森林覆蓋面積占陸地面積的57%，水資源38000平方公里。人均國民收入是 13520美元。人均住房面積40平方米（別墅住宅占40%左右）。三大差別已接近消失?？梢哉f消滅了貧困，瑞典人過的是豐衣足食的日子。共六十四頁瑞典政府公共部門范 圍大。公共部門 占 瑞 典 國 民 收 入 的65、4%（ 英 國 占47%，美國35%）。教育

20、、衛生、環保和社會福利等不采用市場經濟的辦法，而是由公共部門管理。教育制度全部是綜合性的，沒有(mi yu)私有。衛生事業也沒有(mi yu)私有部門。20世紀初，國家預算的10%12%用在教育?？萍挤矫娴慕涃M，占國民生總值的1、5%2%。共六十四頁 （2）瑞典是社會民主黨執政最穩定的國家 社會民主黨創建于1889年，是社會民主黨執政時間最長的國家。 社會民主黨信奉民主社會主義。提出四大民主：政治民主、社會民主、經濟民主、國際民主。在國內，標榜三大民主即三大目標(mbio)： 19 世紀末到20世紀20年代：爭取普選權和代議制，實現政治民主； 30年代到60年代：創建福利國家，爭取社會平等（社

21、會民主）； 70 年代至今：擴大經濟民主。 共六十四頁（3） 瑞典是典型的福利國家 福利國家的基本內容： 在混合經濟的制度下，由政府來推行 “充分就業”、“公平分配”、“社會福利(sh hu f l)”等政策。所謂充分就業、公平分配和社會福利政策國家通過就業政策、分配政策、稅收政策對生產、分配、消費的一種干預。福利國家的核心就是社會福利政策。 共六十四頁瑞典(ru din)在福利國家當中名列前茅（四個特點）：瑞典的各項有關指標在所有福利國家中都占首位。私人企業在生產領域當中占90%，比奧地利（70%）、英國、法國、意大利（80%-85%）都高。各類稅收占國民生產總值的55%，其它西歐國家是35

22、%-40%。較低的失業率。20世紀50、60年代實現了充分就業。戰后以來，瑞典政府保證失業率不超過 2%。共六十四頁收入均等化。瑞典是西歐國家通過收入再分配后的最平等(pngdng)的國家。社會福利設施完備、待遇很高。 建立了一整套的全民社會福利制度從產嬰補貼到養老金，乃至孤寡家庭補助、教育津貼、培訓津貼等，應有盡有。 政府在社會福利上的開支占國民收入的比重，1974 年占24、8%，高于法國、意大利和英國。 共六十四頁 瑞典的福利衡量標準：1、醫療保健、福利、長壽2、就業條件和勞動條件3、生活水平4、受教育的機會和文教水平5、生命財產的安全和犯罪狀況(zhungkung)6、家庭關系和社會關

23、系7、文化娛樂活動8、對政治生活的參予和關心9、住房和地方所提供的各種服務共六十四頁（4）瑞典是一個階級合作的國家 “瑞典模式”突出特點：政治妥協和階級合作。瑞典社會民主黨三種手段(shudun)：議會道路、階級合作、政治妥協。瑞典沒有宗教、民族、種族糾紛。長期以來，瑞典執行“平時不結盟，戰時守中立”的和平中立政策。1814年以來，190多年來都處在和平環境中。 共六十四頁（5）瑞典是一個民主與法治的國家 民主傳統，法治完備，社會生活和思想文化自由 在重大問題上，常通過全民投票方式解決問題。如20世紀60年代行人靠左走改成靠右走的問題和1980年就核電站發展問題都舉行過公民投票(n mn tu

24、 pio)，一切按投票結果執行。 向居民通報有關政府機關工作、各種機構的組織活動，制定決策、大型計劃的工作很出色。共六十四頁 法律至高無上886萬人口的瑞典，有97個區法院，6個上訴法院，還有課稅事務法院、公共事業法院及審理水力、住房、商業、土地及勞資糾紛等事務的法院。重視對犯罪的預防(yfng)和對罪犯的感化教育。共六十四頁 （二）西方公共服務市場化、社會化、法制化的總體戰略1、超越官僚體制 中心任務：尋求(xnqi)轉變官僚制，消除推動官僚制運行的動因。擺脫由權威推動的等級體制。用更具競爭性（市場戰略推動）和更具回應性（作為顧客的公民要求推動）的東西來替代陳舊的東西。共六十四頁2、實現協調

25、的公民管理改革努力(n l)：增強政府能力，形成對超越官僚體制界限的回應。美國重塑政府：形成 “一站式服務”；加拿大政府：實現“以公民為核心項目提供”；英國政府：改進政府服務的協調性。 英國政府開展圍繞人類主要生活事件（出生、上學、結婚、死亡）的有機服務，將不同的政府組織聯合起來提供服務，以便公民能更加容易地度過生活轉折點。共六十四頁四、西方公共服務市場化、社會化、法制化對中國的啟示 基本態度：在堅持中國特色中與世界接軌(ji u) 。轉變理念 西方政府：以公眾為中心,倡導公眾參與,強調政府對公共需求的認可,接受公眾監督。 中國政府：從以政府為中心轉變為以公眾為中心;從官僚政治走向民主政治;從

26、命令式走向協商式?！案骶透魑弧?轉變政府職能的基礎明確政府定位。政府應該在“越位”處“定位”,在“缺位”處“補位”,在“錯位”處“正位”。 共六十四頁“權職遷移”“外移”：政府職能要轉移并服務于市場、社會和企業?！捌揭啤保和壵ぷ鞑块T之間職能的轉移,相似(xin s)的職能合并為同個部門。“下移”：上級政府職能向下級政府、基層政府轉移,權力向下流動。共六十四頁結 束 語改革共同點效率高、質量佳。改革是一條沒有“路標”的路,改革是一次又一次沒有“燈塔(dngt)”的遠航。 共六十四頁共六十四頁思 考 題1、試述西方行政學的發展及其研究意義。2、試述行政生態學的主要內容及其評價。3、論述韋伯官

27、僚制理論的主要內容及其評價。4、試述公共選擇理論的基本(jbn)內容及其對我國公共管理的啟示。5、如何評價西方企業家政府理論。6、論當代西方行政改革的主要內容及其啟示。7、如何建立有中國特色的公共服務型政府？共六十四頁農者有其地 來者(li zh)有其尊勞者有其得 工者有其居孤者有其養 優者有其榮力者有其樂 外者有其歸 共六十四頁1、政府公共管理的職能(zhnng)究竟是什么？2、政府應該如何最好地實現公共管理的主要目標？3、實現政府目標需要具備什么樣的能力？4、民族國家與多國組織、商業部門以及非政府組織之間的關系應該是怎樣的？5、政府如何能夠最好地體現民意？6、如何通過公共管理來增進整體的公

28、民利益，而不受制于一些狹隘的利益？7、如何將公民的不信任和不認同感降低到最小程度？ 良好的政府公共管理對于經濟繁榮和社會穩定來說是一個必要條件。 公共服務市場化、社會化、法制化西方各國行政改革的三大主題。共六十四頁西方各國20多年來，在加強制度建設方面進行了許多(xdu)有益的探索。主要可以歸納為以下方面：1、“大部(d b)制”。2、咨詢機構相對獨立制。3、政府業務合同出租。4、合同制。包括政府業務合同、政府官員的任職合同。5、放松規制。6、政府回應制。7、項目制。8、財政責任制。9、成果導向制。10、產出預算制。 11、政府雇員制。12、績效評估制。13、公私合作伙伴制。14、公共服務社區

29、化。15、顧客導向制。16、社會承諾制。17、公共安全預警機制。18、危機管理應急機制。共六十四頁19、彈性工作制。20、決策與執行分開制。21、政府采購制。22、公共服務“用腳投票”制。23、公共項目民營化。政府負責服務的提供，企業或其它組織負責生產。 24、公共服務憑單制度。政府部門給予有資格(z g)消費某種服務的個體發放的優惠券。25、特別服務用者付費制。公眾消費超過法定標準的服務，應適當交費。26、個人財產定期申報制。27、行政倫理法制(fzh)。28、政府“網上辦公”。致力于建立政府與社會、企業、公民互動的“無縫隙化”政府。29、首問負責制。共六十四頁在執行政事分開原則中改革事業單

30、位管理體制我國現有事業單位近130萬個,人員近3000萬,為行政機構人員的4倍多。過去,事業單位成了行政機構改革分流人員的“蓄水池”,成為機關的“后方基地”、主管部門的“自留地”。 借鑒西方發達國家社會事業改革方面的經驗尤其是市場化運作的做法： 改變(gibin)國家包辦切“事業”的局面,除少數公益性較強的事業單位外,對絕大多數事業單位進行市場化改革,使其向企業化、民間化、社會化方向發展。首先應將事業單位與政府部門脫鉤,取消行政隸屬關系,建立法人治理結構。其次,將原事業單位承擔的行政職能劃歸政府部門,對從事輔助性、技術性、服務性工作的事業單位,則實行產權制度改革,并改制為股份制的事業單位,逐步向企業轉化;不定行政級別,建立不同于政府部