1、第 PAGE15 頁 共 NUMPAGES15 頁人民調解意見芻議人民調解意見芻議_王杏飛_內容提要：人民調解意見是在人民調解理論中產生的“新惹事物”，是人民調解委員會對未能達成調解協議的案件所提出的解決方案與意見。人民調解意見具有某種程度上的事實確認功能與溝通功能，為當事人之間的繼續交涉提供了參照，為人民調解與法院裁判之間的競爭提供了根據。現行立法對此缺乏標準，需要加強理論研究與制度標準。主題詞：人民調解；人民調解意見；價值；制度當前，我國社會正處于轉型開展時期，隨著改革的深化、體制的轉換及利益格局的深化調整，新情況新問題新矛盾時有發生，且呈現出主體擴大化、糾紛復雜化與類型多樣化的趨勢，具有

2、構造型、復合型與壓縮型的特征。正確認識與有效化解這些矛盾與糾紛，是維護社會穩定與促進社會和諧無法回避的問題。長期以來，人民調解作為化解民間糾紛的“減壓閥”與“光滑劑”，在定紛止爭中發揮了不可替代的重要作用，“調順了民心，調出了和諧”。人民調解員有效運用調解手段來解決糾紛，千方百計地化解矛盾，全力促成調解協議的達成。而對雙方當事人由于意見分歧過大，最終未能達成一致協議的，那么創造性地出具人民調解意見書，送達雙方當事人及有關組織。“人民調解意見”是在人民調解理論中所產生的“新事物”，現行法律對此缺乏明確的標準，值得認真考慮與深化探究。人民調解意見的涵義解析應該注意的是，人民調解意見、人民調解建議與

3、人民調解協議是完全不同的概念。所謂人民調解建議，是人民法院的立案庭在受理民事案件之前，向當事人發出的建議其就民事糾紛先行提交人民調解委員會調解，具有建議性質的非標準性文書。簡單地說，人民調解建議就是人民法院建議當事人暫緩訴訟，將案件交由人民調解委員會先行調解。為了緩解日益增長的訴訟壓力，更為合理高效地配置司法資，促進社會的和諧穩定，在受理案件之前，局部人民法院會向當事人發出人民調解建議書，詳細說明訴訟的本錢與風險，人民調解所具有的方便快捷、省時省力、平等協商、不傷和氣、調解免費、協議具有法律保障等諸多的優勢，最終由當事人自己作出選擇。人民調解建議書不具有強迫效力，當事人可以聽從法院的建議選擇人

4、民調解，也可以直接選擇訴訟。人民調解意見書也不同于人民調解協議書。人民調解協議書是在調解人員的主持人，當事人就糾紛的解決所到達的一致意見，人民調解協議書具有法律約束力，當事人應當按照約定履行。人民調解協議書通常載明當事人的根本情況；糾紛的主要事實、爭議事項以及各方當事人的責任；當事人達成調解協議的內容，履行的方式、期限。人民調解協議的達成，意味著人民調解程序的終結。人民調解意見是人民調解委員會在受理案件之后，按照國家的法律、政策以及社會公德，通過耐心細致的說服教育疏導工作后，仍然無法促成當事人達成調解協議時，就本案糾紛的解決所提出的解決方案與意見。人民調解意見書的內容非常廣泛，可以針對本案糾紛

5、的程序提出意見，如建議當事人選擇仲裁、訴訟來解決糾紛；也可以針對本案實體問題的解決提出意見，如提出確定當事人之間權利與義務的方案；也可能針對本案之外的第三人，如有的案件涉及第三人，人民調解意見書可以建議當事人與第三人一起協調解決；也可能是對當事人的勸導與撫慰，如對親屬與鄰里糾紛，建議當事人暫時冷卻處理，待情緒穩定之后再行商量解決糾紛。從形式上來看，人民調解意見書目前缺乏統一的格式，但一般會包括四個局部，即當事人的根本情況、糾紛的簡要情況、人民調解委員會的調解意見與附注。附注通常說明，調解意見書不同于人民調解協議書，不具有強迫執行力，僅供當事人參考；如雙方當事人可以形成一致的意見，應在規定的期間

6、內向調解委員會申請制作書面調解協議書。從人民調解意見書的根據來看，其既遵循了“以事實為根據，以法律為準繩”的原那么，但又并不局限于此，是“情理法”的有機統一。首先，人民調解意見堅持“講法”，堅持以事實為根據，以法律為準繩，做到以理服人、依法調解。只有這樣，才能確保人民調解的嚴肅性、法律的權威性和調解的公正性，實在維護當事人的根本權益與保障國家的長治久安。其次，人民調解意見“講理”，堅持以理服人，以禮相待。廣闊群眾最服的是理，而不是權，只有對群眾把道理講深、講透、講詳細，疙瘩才容易解開，矛盾才容易化解。最后，人民調解意見“重情”。堅持以情感人，以情化人。人民調解充分運用人情、親情、社情、國情，拉

7、近與當事人的間隔 ，用“情”調解，用“心”化解，把熱心、耐心、真心、誠心、公心貫穿調解工作全過程，從而贏得當事人的認可和信服，最終贏得人民調解工作的主動權。人民調解意見的價值分析p 人民調解意見是調解后的“再調解”人民調解是解決民間糾紛的第一道防線，希望通過調解、勸說，促使當事人互相諒解，在平等協商的根底上自愿達成協議，以消除紛爭，消除隔膜，從而恢復秩序與安寧。然而，假如雙方當事人利益對抗劇烈，情緒對立嚴重，經調解仍然不能達成協議，那么人民調解程序完畢。在此情形下，作為“免費午餐”的人民調解程序當事人無需交納費用完全可以就此完畢，不需再過問當事人之間的糾紛。然而，在人民調解的理論中，人民調解委

8、員會的探究并沒有就此打住，并沒有因為沒能達成調解協議而就此放棄對當事人之間糾紛的關切，而是繼續就如何從程序上、從實體上、從情感上等各方面來解決糾紛表達意見與表達關切。可以說，出具人民調解意見書是調解后的“再調解”，是調解失敗后的再努力。盡管人民調解意見書并不具有法律效力，對當事人也缺乏法律約束力，但人民調解委員會如此“用心良苦”與“煞費苦心”的努力，還是極具價值的。理論證明，待當事人情緒平復、深思熟慮之后，有很大一局部當事人愿意承受人民調解意見，自行達成和解，或者在人民調解意見書的根底上達成調解協議，使糾紛得到有效與徹底的解決。二人民調解意見的事實確認功能眾所周知，局部民事糾紛經人民調解以后未

9、能達成協議，最終還是要進入訴訟途徑。然而，前期的人民調解如何實現與訴訟之間的有機銜接，卻是制度層面一直沒有解決好的問題，也是理論上鮮有論及的問題。但立法的缺位并未影響理論中的積極探究，也不表示未達成調解協議的人民調解工作就對事后的訴訟毫無價值，風馬牛不相及了。我們知道，人民法院具有指導人民調解的法定義務。指導意味著既要指導人民調解組織依法調解，促成調解協議的達成，又意味著對未能達成協議的，應該指導人民調解組織說服和引導當事人進入訴訟程序或者選擇其他糾紛解決方式。對于進入訴訟程序的案件，人民調解委員會與人民法院之間應該及時溝通調解情況及案件情況，以便及早解決糾紛。人民調解委員會在調解過程中，通常

10、需要查明案件事實。那么，在人民調解過程中，當事人對案件事實的陳述與描繪，或者人民調解意見書中所確認的事實，能否成為法院裁判的事實根據呢？對此應作詳細分析p ，假如當事人對案件事實存有爭議，人民調解委員會也未能查明案件事實，那么人民調解意見書對案件事實的傾向性意見不能作為法院認定事實的根據。即使當事人在法院出示該人民調解意見書，法院也不能據此認定事實。而且應防止對法官形成心證產生不良的影響。假如當事人對案件事實明確表示沒有異議，人民調解委員會將案件事實載入了人民調解意見書。在此情形之下，即使當事人在法庭上反悔，否認其對事實的陳述，這一事實仍然可以作為法院裁判的事實根據。其主要理由有：其一，真實性

11、的考慮。通常而言，當事人是案件事實的親歷者、參與者與知情者。因此，只要雙方當事人沒有受到外在的脅迫，在完全自愿的情況下對事實的描繪是一致的，這一事實往往就是真實可靠的。其二，將人民調解意見書所確認的事實作為裁判的根據并不違背現行的標準。最高人民法院關于民事訴訟證據的假設干規定第六十七條規定，在訴訟中，當事人為達成調解協議或者和解目的作出妥協所涉及的對案件事實的認可，不得在其后的訴訟中作為對其不利的證據。適用該條的前提是“對案件事實的認可”發生在訴訟過程之中，且主觀目的是為了“達成調解協議或者和解”。因此并不適用于人民調解過程當事人對案件事實的認可。其三，訴訟誠信的要求。當事人可以為了自身的利益

12、選擇訴訟，但不應該也不允許為了實現利益而不擇手段，如出爾反爾，謊話連篇。無論是在調解程序中，還是在訴訟過程中，當事人都應該對自己的言行負責，必須老實守信，否那么就應該承當相應的法律后果。因此，除非當事人有相反的證據足以推翻人民調解意見書所確認的事實，這一事實就可以成為裁判的事實根據。其四，可以節約司法資與進步訴訟效率。準確認定案件事實是實現司法公正不可或缺的前提與根底，然而，司法資的有限與經濟本錢的昂貴往往影響事實真相的發現。直接確認人民調解意見書對事實的認定，可以節約司法資進步訴訟效率。二人民調解意見的溝通功能人民調解是一種柔性的糾紛解決機制，有利于克制與矯正法律的剛性。這一點突出地表如今人

13、民調解所根據的不僅僅是國家法，還包括“情”與“理”。在事實的處理上，審訊關注的是“法律事實”，而在人民調解過程中，不僅要注重“法律事實”，而且關注“生活事實”，要耐心傾聽當事人講述完好的故事，哪怕是與法律無關的細節。人民調解意見書對案件事實的記載與確認，搭建了連接“法律事實”與“生活事實”之間的橋梁。法律事實是生活事實的刪減與格式化，法律關系是生活關系的抽象。而那些與法律無關的情節、細節與事實，有時卻恰恰是當事人所關注、所爭議的焦點，是矛盾與糾紛的“發動機”與“總開關”。假如只關注法律事實，忽略這些“與法律無關的因素”，那么即使作出的裁判在法律上是完全正確的，其社會效果往往也是很不好的。有時不

14、僅沒有真正解決糾紛，反而可能成為新矛盾新問題的起點。譬如那些只為爭口氣的糾紛。正視這一點，對于審訊人員正確理解糾紛的起因、經過與結果，選擇調解或者裁判的方式結案，不僅從法律上擺平糾紛，而且從根上化解矛盾，都具有不可替代的重要意義。人民調解充分考慮到多種因素，兼顧情理法，因此其所提出的調處意見是一個綜合性的方案，具有“瞻前顧后”的特質與功能性優勢。所謂瞻前是指，在進展調解之前，調解組織須就當事人之間所生糾紛的成因、經過及其結果進展詳細、細致的探尋,以便從中挖掘到產生糾紛的深層矛盾,并有針對性地確定和運用解決矛盾的方法及途徑,從而力爭做到全面化解矛盾,真正修復關系；而就審訊而言,由于其受制于“依法

15、審訊”的嚴格要求,法官只能而且也應該“就事論事”地進展審理，并作出“非黑即白”式的裁斷,而非以雙方當事人“心悅誠服”為根底的處置,故其往往只是在“法律的層面上”解決了糾紛,而在當事人的心理上那么幾乎不可能做到“勝敗皆服。”于是,日后的強迫執行往往在所難免；即使勉強執行了,也很難防止相關當事人之間“舊恨未消又添新仇”的情形,甚至還會進而發生“民事轉刑事”的過激反響。而人民調解那么不同,由于其系以雙方當事人基于完全自愿之合意作為解決糾紛的深沉根底，既可以妥善地解決眼下的爭議，又可以有效地防止日后潛在的糾紛，所以其所具有的“顧后”特質顯然可以在促進糾紛的全面、徹底解決方面發揮出獨特的成效。即使未能達

16、成一致協議，人民調解仍然是朝這一方向去積極努力與爭取的。在此根底上作出的人民調解意見書，也就為“法意”與“民情”之間建立了橋梁與紐帶。三人民調解意見為當事人繼續交涉提供了參照民間糾紛的起因錯綜復雜，解決起來也并非一蹴而就，有時是一個反復交涉的長期過程。經人民調解之后，盡管未達成一致意見，當事人可能選擇訴訟、仲裁，或者暫時擱置，也可能繼續交涉。人民調解組織所作出的調解意見書，無疑為當事人后續的交涉與商談提供了一個具有權威性的參照與根據。無論選擇作出什么樣的行為，理性的當事人都不會無視人民調解意見書的存在，而是會仔細考慮、認真掂量，人民調解意見書對事實的認定是否有出入，對糾紛的處理結果是否合法、合

17、理，服從人民調解意見書所提出的解決方案是否對其有利？總而言之，對當事人送達人民調解意見書并非多此一舉，而是為當事人繼續交涉、作出理性選擇提供了一個很好的參照。人民調解意見為人民調解與法院裁判之間的競爭提供了根據即使人民調解意見書的送達不能使當事人“回心轉意”，最終未能達成調解協議，當事人還是選擇了訴訟方式，人民法院依法作出了裁判，人民調解意見書的價值與功能仍然不容低估。當事人面對裁判結果，自然會與人民調解意見書所載的糾紛解決方案進展比擬，孰優孰劣，公與不公，合理與否，本錢幾何？人人心中均有正義之神，“群眾的眼睛是雪亮的”，通過這種比照，當事人以及潛在的當事人，就會對人民調解、法院訴訟這兩種糾紛

18、解決方式形成自己樸素的、詳細的判斷與評價。即使某一當事人在某一事件、某一時期的判斷存在偏頗，但長此以往，積少成多，人們就會逐漸形成較為客觀、公允的判斷。更為重要的是，這種認識與判斷是建立在詳細個案的根底之上的，是具有堅實的事實根底的。而且，隨著信息技術與傳播媒介的日益興旺，我們進入了“自媒體時代”與“網絡時代”，“人人面前都是麥克風，人人都是新聞發言人”，這種對人民調解與法院審訊的認識與評價會迅速傳播開來，成為不可無視的聲音與力量。人民調解、法院審訊等多元糾紛解決機制有望在互相競爭中完善體制機制，改良工作作風，最終效勞于國民。假如作為社會公正最后一道防線的司法不能堅守底線、實現公正，那么會失去

19、人心。綜上所述，人民調解意見書為人民調解與法院裁判以及其他糾紛解決機制之間的互相競爭提供了根據。人民調解意見的科學化 人民調解意見是人民調解理論中的“新惹事物”，是人民調解委員會從調解理論出發，充分運用調解智慧，積極承當社會責任，延伸效勞空間，創新效勞載體的重要形式。為了充分發揮人民調解意見的作用，當前亟需理論上的深化研討，工作上的大力支持，制度上的有效標準。第一，及時調整人民調解的觀念，合理定位人民調解意見。人民調解委員會的職能不僅要定紛止爭，而且要積極承當社會責任、延伸效勞空間、創新效勞載體。發送人民調解意見書，即是人民調解委員會主動效勞當事人，化解矛盾與糾紛的有效方式。將人民調解意見書定

20、位于效勞，要注意意見書的合法性、合理性；充分考慮當事人及相關主體的立場和感受，注意語言藝術，防止吹毛求疵，從而以真心誠意的效勞獲得當事人的認同、理解和承受。第二，個案意見與類案意見相結合。發送人民調解意見，既要針對當事人之間的詳細個案，提出合法、合理、合情的解決方案，徹底化解矛盾，預防糾紛，做到防微杜絕。又要注重以點帶面，總結提煉，針對某一時期、某類案件反映的具有普遍性的問題，從宏觀角度，向當事人所在基層組織及有關部門提出系統解決問題的意見與建議，做到“解決糾紛一件，教育群眾一片”。第三，發送人民調解意見與推動落實并重。人民調解委員會發送意見書之后，要主動聽取當事人的反響意見，有條件的做到及時

21、回訪。在收到反響意見后，人民調解委員會及時進展跟蹤落實，甚至提出新的調解意見書，以做到及時化解矛盾，徹底解決糾紛。第四，積極探究與建章立制相結合。人民調解意見工作既要自下而上地積極探究，又要注意建章立制，確保標準有序。要在充分總結理論經歷的根底上，標準人民調解意見起草、審查、批準、送達、歸檔等程序；建立相應的配套鼓勵措施，將人民調解意見工作納入人民調解員的崗位目的考核指標，確立監視考核、評比獎懲等工作機制。當前，可以由各省、自治區、直轄市的司法行政部門制定相應標準，以保障人民調解意見工作的統一性、標準性與權威性。待條件成熟的時候，可以考慮由司法部出臺統一的標準。_中國博士后科學基金工程司法規那么制定權研究批準號:2022M500039，廣東省哲學社會科學青年工程廣東能動司法的理論與理論研究批準號:GD11YF_05。_廣東金融學院法律系副教授，中國社會科學院法學研究所博士后研究人員，_貴陽市委政策研究室副主任掛職。20_年前5個月，人民調解委員會共調解糾紛344.4萬件，