1、第十章第十章 產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)業(yè)政策第一節(jié)第一節(jié) 產(chǎn)業(yè)政策概述產(chǎn)業(yè)政策概述第二節(jié)第二節(jié) 產(chǎn)業(yè)政策的一般模式和演變規(guī)律產(chǎn)業(yè)政策的一般模式和演變規(guī)律第三節(jié)第三節(jié) 產(chǎn)業(yè)政策評估產(chǎn)業(yè)政策評估第一節(jié)第一節(jié) 產(chǎn)業(yè)政策概述產(chǎn)業(yè)政策概述n一、產(chǎn)業(yè)政策的涵義產(chǎn)業(yè)政策的涵義 n二、二、產(chǎn)業(yè)政策的起源產(chǎn)業(yè)政策的起源 n三、三、產(chǎn)業(yè)政策興起與存續(xù)的理論依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策興起與存續(xù)的理論依據(jù) n四、四、產(chǎn)業(yè)政策的作用產(chǎn)業(yè)政策的作用 n五、五、產(chǎn)業(yè)政策的局限性產(chǎn)業(yè)政策的局限性n產(chǎn)業(yè)政策通常是對以產(chǎn)業(yè)組織理論、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)理論、產(chǎn)業(yè)布局理論和產(chǎn)業(yè)發(fā)展理論為基本內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)基本理論的應(yīng)用，也是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)理論價值的最終體現(xiàn)。因此產(chǎn)業(yè)政策研

2、究理應(yīng)成為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)的重要組成部分。n產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟理論和產(chǎn)業(yè)政策實踐是相互依存、相互促進的。一方面，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟理論對產(chǎn)業(yè)政策有直接指導(dǎo)作用；另一方面，產(chǎn)業(yè)政策實踐又對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟理論不斷提出新的要求、提供新的研究素材，以此推動產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟理論的豐富和發(fā)展。一、產(chǎn)業(yè)政策的涵義一、產(chǎn)業(yè)政策的涵義n(一一)產(chǎn)業(yè)政策的定義產(chǎn)業(yè)政策的定義n產(chǎn)業(yè)政策(Industrial policy)一詞最早出現(xiàn)的標志，是1970年日本通產(chǎn)省代表在OECD(經(jīng)濟合作與發(fā)展組織)大會上所作的題為日本的產(chǎn)業(yè)政策的演講。此后，有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的研究不斷擴展，并逐步在各國政界和學(xué)術(shù)界受到關(guān)注。n對于產(chǎn)業(yè)政策,目前國際上尚無統(tǒng)一的定義。由于研究角

3、度和學(xué)術(shù)背景的不同，人們對產(chǎn)業(yè)政策所作的解釋也是多種多樣的。n日本學(xué)術(shù)界具有一定代表性日本學(xué)術(shù)界具有一定代表性的三種觀點的三種觀點n日本原通產(chǎn)省經(jīng)濟研究所所長小宮隆太郎認為產(chǎn)業(yè)政策是“對以制造業(yè)為中心的產(chǎn)業(yè)部門之間的資源配置實行干預(yù)的各種政策，以及個別產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)組織對私人企業(yè)的活動水平施加影響的政策的總和”。其強調(diào)，產(chǎn)業(yè)政策的核心內(nèi)容，是針對資源配置方面出現(xiàn)的“市場失敗”而進行的政策性干預(yù)。n由日本一橋大學(xué)、東京大學(xué)和慶應(yīng)大學(xué)教授共同主編的經(jīng)濟辭典認為所謂產(chǎn)業(yè)政策，是指與產(chǎn)業(yè)之間結(jié)構(gòu)有關(guān)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和與產(chǎn)業(yè)內(nèi)部競爭組織有關(guān)的產(chǎn)業(yè)組織政策。前者以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化為目的，后者以實現(xiàn)公平競爭為目的

4、。現(xiàn)實中的產(chǎn)業(yè)政策總是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而不斷變化的。n現(xiàn)代日本經(jīng)濟事典則對產(chǎn)業(yè)政策作了比較全面的概括，認為-產(chǎn)業(yè)政策是指國家或政府為了實現(xiàn)某種經(jīng)濟和社會目的，以全產(chǎn)業(yè)為直接對象，通過對全產(chǎn)業(yè)的保護、扶植、調(diào)整和完善，積極或消極參與某個產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營、交易活動，以及直接或間接干預(yù)商品、服務(wù)、金融等的市場形成和市場機制的政策的總稱。n各派學(xué)者的總體看法產(chǎn)業(yè)政策是各國在工業(yè)化過程中所采取的一種經(jīng)濟政策，任何有能力履行經(jīng)濟職能的國家都存在某種形態(tài)的產(chǎn)業(yè)政策。n概括地講，產(chǎn)業(yè)政策是一個國家的中央或地區(qū)政府為了其全局和長遠利益而主動干預(yù)產(chǎn)業(yè)活動的各種政策的總和。n(二二)產(chǎn)業(yè)政策的構(gòu)成要素產(chǎn)業(yè)政

5、策的構(gòu)成要素n通常包括政策對象政策目標決策程序與決策方式政策實施機構(gòu)政策手段與措施n(三三)產(chǎn)業(yè)政策同其他經(jīng)濟政策的關(guān)系產(chǎn)業(yè)政策同其他經(jīng)濟政策的關(guān)系n西方學(xué)者通常將產(chǎn)業(yè)政策、財政政策和貨幣政策并稱為三大經(jīng)濟政策。這雖然大致反映了三種經(jīng)濟政策具有同等地位的事實，但并沒有理清它們之間的相互關(guān)系。n日本學(xué)者提出，產(chǎn)業(yè)政策與財政政策、貨幣政策不是并列關(guān)系，不應(yīng)當將它們相提并論。因為三者不遵循統(tǒng)一的分類標準，其著眼點也有所不同-產(chǎn)業(yè)政策表明它的作用對象和范圍是產(chǎn)業(yè)全體，而財政政策和貨幣政策則表明它們分別以財政手段和金融手段為政策工具，其影響范圍則是超越財政和金融部門本身的。n事實上，產(chǎn)業(yè)政策在多數(shù)情況下

6、都需要財政政策和貨幣政策的配合才能付諸實施，也就是說，財政政策和貨幣政策經(jīng)常充當實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策目標的基本工具，它們之間是相互交叉、不可截然分離的。二、產(chǎn)業(yè)政策的起源二、產(chǎn)業(yè)政策的起源n產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)是國家對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟活動的主動干預(yù)。n廣義的產(chǎn)業(yè)政策原型，是隨著國家政權(quán)的誕生，并開始具備履行經(jīng)濟職能、干預(yù)產(chǎn)業(yè)活動時出現(xiàn)的。n嚴格意義上的產(chǎn)業(yè)政策則首先出現(xiàn)在西歐產(chǎn)業(yè)革命后開始工業(yè)化進程的資本主義國家。n據(jù)薩繆爾森證實，“從19世紀后期開始，在幾乎所有國家中，政府的經(jīng)濟職能都在穩(wěn)步增加”。n德國和美國從19世紀開始，就對民族產(chǎn)業(yè)采取過關(guān)稅保護與扶持政策。n德國經(jīng)濟學(xué)家李斯特認為，在經(jīng)濟發(fā)展相對落后的國家

7、，大多數(shù)產(chǎn)業(yè)都不具備同先進國家競爭的實力。在這種情況下，政府有必要以關(guān)稅和扶持政策對本國的產(chǎn)業(yè)實行保護，待到經(jīng)濟實力增強之后，再實行積極的開放政策。n歐美各國早期產(chǎn)業(yè)政策的重要目標，是維持競爭秩序。這集中表現(xiàn)為反壟斷政策以法律形式在歐美各國的正式出臺。n日本自明治開國時起，就明確提出了“殖產(chǎn)興業(yè)，富國強兵”的口號，并由政府直接出面創(chuàng)辦了一大批官營的近代產(chǎn)業(yè)，以期通過對民間產(chǎn)生示范和勸業(yè)作用，來加速日本的工業(yè)化和近代化過程。n1870年工部省的設(shè)立，是明治政府開始有組織地執(zhí)行產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的標志。工部省的核心職能是引進海外先進技術(shù)，它不僅被授權(quán)掌管明治政府的官營事業(yè)，還負責聘請外國技師和培養(yǎng)本國技

8、術(shù)人才。n1886(明治18)年，日本政府頒布了長達30卷的興業(yè)意見書，首次系統(tǒng)地提出了扶植和鼓勵各產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施，其目標是加快工業(yè)化步伐。它是研究日本早期產(chǎn)業(yè)政策的重要史料。n中國的產(chǎn)業(yè)政策實踐堪稱源遠流長。由于我國封建時代是“溥天之下，莫非王土”，政府可以名正言順地對工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行干預(yù)，政府行為成為影響封建經(jīng)濟運行的重要因素。n據(jù)我國史學(xué)家研究，三國時期曹魏的“屯田”政策，北魏的“均田”政策和唐初的“均田”政策都有力地推動了土地與農(nóng)民的結(jié)合，促進了當時的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。設(shè)專職官吏掌管水利事宜、興修水利設(shè)施，是我國歷代封建王朝農(nóng)業(yè)政策的基本內(nèi)容。n這類政府行為較好地發(fā)揮了政府的權(quán)能，彌補了民間

9、組織渙散的天然缺陷，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。這些無疑都是我國早期產(chǎn)業(yè)政策實踐原型的佐證。三、產(chǎn)業(yè)政策興起與存續(xù)的理論依據(jù)三、產(chǎn)業(yè)政策興起與存續(xù)的理論依據(jù) n“市場失靈”說 產(chǎn)業(yè)政策的興起和存續(xù)是彌補市場缺陷、完善資源配置機制的需要。n“趕超戰(zhàn)略”說 產(chǎn)業(yè)政策是政府在市場機制基礎(chǔ)上更有效地實施“趕超戰(zhàn)略”的需要。n“國際競爭”說 產(chǎn)業(yè)政策是當今世界各國更好地參與國際競爭的需要。 四、產(chǎn)業(yè)政策的作用四、產(chǎn)業(yè)政策的作用n彌補市場失靈的缺陷 n實現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展，縮短趕超時間n促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化與高度化n實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)資源的優(yōu)化配置 n增強產(chǎn)業(yè)的國際競爭力 n在經(jīng)濟全球化過程中趨利避害，保障國家的

10、經(jīng)濟安全五、產(chǎn)業(yè)政策的局限性五、產(chǎn)業(yè)政策的局限性n就促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標而言，產(chǎn)業(yè)政策并非對任何產(chǎn)業(yè)都具有同等的作用 ；n產(chǎn)業(yè)政策本身并非是萬能的魔杖，片面夸大產(chǎn)業(yè)政策作用是不可取的 ；n產(chǎn)業(yè)政策的實施是需要一定的成本和代價的 ；n產(chǎn)業(yè)政策作為政府行為，也存在失敗的可能性 。第二節(jié)第二節(jié) 產(chǎn)業(yè)政策的一般模式和演變產(chǎn)業(yè)政策的一般模式和演變規(guī)律規(guī)律n一、產(chǎn)業(yè)政策的分類產(chǎn)業(yè)政策的分類n二、二、產(chǎn)業(yè)政策的目標和手段產(chǎn)業(yè)政策的目標和手段n三、三、產(chǎn)業(yè)政策的一般特征產(chǎn)業(yè)政策的一般特征n四、四、產(chǎn)業(yè)政策的演變規(guī)律產(chǎn)業(yè)政策的演變規(guī)律 n五、五、產(chǎn)業(yè)政策趨同的可能性產(chǎn)業(yè)政策趨同的可能性一、產(chǎn)業(yè)政策的分類一、產(chǎn)業(yè)政

11、策的分類n根據(jù)功能定位的不同，產(chǎn)業(yè)政策可分為產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)布局政策和產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策。n根據(jù)政策的對象領(lǐng)域的不同，產(chǎn)業(yè)政策還可以分為農(nóng)業(yè)政策、能源政策、對外貿(mào)易政策、金融政策、環(huán)保政策、中小企業(yè)政策。n根據(jù)政策目標的不同，還可以對產(chǎn)業(yè)政策進行細分，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策就可以細分為戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)扶植政策、衰退產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策、新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)化政策 。二、產(chǎn)業(yè)政策的目標和手段二、產(chǎn)業(yè)政策的目標和手段n( (一一) )產(chǎn)業(yè)政策的目標體系產(chǎn)業(yè)政策的目標體系n 1.實現(xiàn)經(jīng)濟振興和經(jīng)濟趕超。n 2.實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和高度化。n 3.增強本國產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。這是21世紀各國產(chǎn)業(yè)政策的總目標。 n( (二二)

12、 )產(chǎn)業(yè)政策的手段產(chǎn)業(yè)政策的手段n1.直接干預(yù)包括政府以配額制、許可證制、審批制、政府直接投資經(jīng)營等方式 進行干預(yù)。n2.間接誘導(dǎo)主要是指通過提供行政指導(dǎo)、信息服務(wù)、稅收減免、融資支持、財政補貼、關(guān)稅保護、出口退稅等方式進行 。n3.法律規(guī)制指以立法方式來嚴格規(guī)范企業(yè)行為、政策執(zhí)行機構(gòu)的工作程序、政策目標與措施 。三、產(chǎn)業(yè)政策的一般特征三、產(chǎn)業(yè)政策的一般特征n 時代性n 民族性 n 政治性n 供給指向性 n 市場功能彌補性 四、產(chǎn)業(yè)政策的演變規(guī)律四、產(chǎn)業(yè)政策的演變規(guī)律n政策內(nèi)容從簡單到復(fù)雜、從零星分散到系統(tǒng)化、規(guī)范化，政策對象從局部產(chǎn)業(yè)向全體產(chǎn)業(yè)發(fā)展。 n政策手段從直接干預(yù)為主向間接干預(yù)為主轉(zhuǎn)

13、變，政策推行方式從日常行政為主向法治化方向轉(zhuǎn)變。n政策目標從單一性向多元化轉(zhuǎn)變，從局部向全局、從短期向長期、從純經(jīng)濟領(lǐng)域向綜合國力和生活質(zhì)量領(lǐng)域擴展。 n產(chǎn)業(yè)政策決策方式向民主化、科學(xué)化發(fā)展。 五、產(chǎn)業(yè)政策趨同的可能性五、產(chǎn)業(yè)政策趨同的可能性n產(chǎn)業(yè)政策功能定位的趨同n產(chǎn)業(yè)政策對象的趨同 n產(chǎn)業(yè)政策目標與手段的趨同n產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容的趨同第三節(jié)第三節(jié) 產(chǎn)業(yè)政策評估產(chǎn)業(yè)政策評估n一、一、產(chǎn)業(yè)政策評估的意義產(chǎn)業(yè)政策評估的意義n二、二、產(chǎn)業(yè)政策評估的原則和一般標準產(chǎn)業(yè)政策評估的原則和一般標準n三、三、產(chǎn)業(yè)政策效果評估體系產(chǎn)業(yè)政策效果評估體系一、產(chǎn)業(yè)政策評估的意義一、產(chǎn)業(yè)政策評估的意義n產(chǎn)業(yè)政策評估是指在全

14、面掌握信息的前提下，依據(jù)特定的標準，對某項產(chǎn)業(yè)政策實施的影響、效果進行度量、分析和評價。n從時間維度看，產(chǎn)業(yè)政策評估可分為事前評估、事中評估和事后評估。 事前評估旨在正確制定出新的產(chǎn)業(yè)政策； 事中評估旨在及時糾正政策偏差、合理調(diào)整政策目標與措施，從而改善政策效果； 事后評估則以總結(jié)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗教訓(xùn)為主要目的。n產(chǎn)業(yè)政策評估是現(xiàn)實需要的產(chǎn)物，也是理論發(fā)展的必然要求。n實踐證明，產(chǎn)業(yè)政策本身也有優(yōu)劣之分，并非所有的產(chǎn)業(yè)政策都能夠獲得預(yù)期效果。一項正確的產(chǎn)業(yè)政策可以產(chǎn)生積極效果，促進產(chǎn)業(yè)資源的有效配置，而一項違背經(jīng)濟規(guī)律的產(chǎn)業(yè)政策則可能造成消極的后果，甚至阻礙產(chǎn)業(yè)的正常發(fā)展。n隨著政策科學(xué)在西

15、方的興起，產(chǎn)業(yè)政策評估已經(jīng)成為各國經(jīng)濟學(xué)家和政治學(xué)家共同關(guān)心的課題，并日益受到各國政府的重視。因此，產(chǎn)業(yè)政策評估理應(yīng)成為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)理論的有機組成部分。n產(chǎn)業(yè)政策評估的意義主要體現(xiàn)在以下幾個方面：產(chǎn)業(yè)政策評估的意義主要體現(xiàn)在以下幾個方面：n產(chǎn)業(yè)政策評估是客觀、公正地評價產(chǎn)業(yè)政策效果的基本途徑。n產(chǎn)業(yè)政策評估是及時糾正產(chǎn)業(yè)政策偏差、合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策目標和手段的前提條件。 n產(chǎn)業(yè)政策評估是產(chǎn)業(yè)政策走向決策民主化和科學(xué)化的必由之路。 二、產(chǎn)業(yè)政策評估的原則和一般標準二、產(chǎn)業(yè)政策評估的原則和一般標準n福利經(jīng)濟學(xué)原則是否符合最大多數(shù)人的最大福利 。n生產(chǎn)力標準 否有利于生產(chǎn)力水平的提高。n綜合效益標準以最

16、小的投入獲得最大的綜合收益，或者等量的投入獲得更大收益。 n國際競爭力標準是否有利于增強本國產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。 n( (一一) )福利經(jīng)濟學(xué)原則：最大多數(shù)人的最大福利福利經(jīng)濟學(xué)原則：最大多數(shù)人的最大福利n“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”雖是一種抽象的理論，但可以作為產(chǎn)業(yè)政策評估的重要原則。當一項產(chǎn)業(yè)政策的實施使得大部分人受益，而使小部分人利益受損時，如果能夠采取配套措施，對受損者的利益予以補償，只要這一補償明顯低于受益者的福利量，那么社會福利總量仍可得到增加，并更加接近帕累托最優(yōu)狀態(tài)。也就可以斷定該項產(chǎn)業(yè)政策是可取的。n長期以來，公平與效率的關(guān)系問題一直是福利經(jīng)濟學(xué)的核心問題。大量產(chǎn)業(yè)政策的實踐證明，在公平

17、與效率關(guān)系中，“效率”通常是矛盾的主要方面。只有不斷提高“效率”，才能為實現(xiàn)“公平”奠定可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。以公平為由限制追求效率的政策，往往會導(dǎo)致低效現(xiàn)象的蔓延，并最終使“公平”總是與低效、貧困為伍。而成功的產(chǎn)業(yè)政策則通常是遵循“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，并以增進最大多數(shù)人的最大福利為宗旨的。 n根據(jù)福利經(jīng)濟學(xué)的觀點，產(chǎn)業(yè)政策作為公共意志的產(chǎn)物，應(yīng)當努力追求最大多數(shù)人的最大福利。是否符合最大多數(shù)人的最大福利，應(yīng)當作為衡量產(chǎn)業(yè)政策成敗優(yōu)劣的重要尺度。換句話說，有助于實現(xiàn)最大多數(shù)人的最大福利的產(chǎn)業(yè)政策就是成功的政策；相反，背離最大多數(shù)人的最大福利原則的產(chǎn)業(yè)政策肯定是失敗的政策。n( (二二) )生

18、產(chǎn)力標準生產(chǎn)力標準n各國的產(chǎn)業(yè)政策雖然多種多樣，但它們的共同目標都與“提高生產(chǎn)力水平”密切相關(guān)。無論各國的政治經(jīng)濟體制如何不同，也無論各國的歷史文化差異多大，生產(chǎn)力水平高低都可以成為統(tǒng)一的衡量標準。n是否有利于生產(chǎn)力水平的提高，理所當然可以充當衡量產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)劣與成敗的標準。n生產(chǎn)力的內(nèi)核是科學(xué)技術(shù)，但科學(xué)技術(shù)的發(fā)達同人類福利的增長并不總是成正比例關(guān)系的。對生產(chǎn)力標準應(yīng)當附加倫理尺度。n( (三三) )綜合效益標準綜合效益標準n一項產(chǎn)業(yè)政策的實施，既有經(jīng)濟效益，也有社會效益、政治效益和生態(tài)環(huán)境效益；既有直接效益，也有間接效益；既有正效益，也有負效益；既有短期效益，也有長期效益。n因此，在進行產(chǎn)業(yè)政策評估時，我們需要全盤考慮各種效益因素，只有這樣才可以避免評估的片面和失真。這就是建立“綜合效益標準”的主要根據(jù)。n綜合效益標準是具有普遍意義的政策評估框架，其方法是通過對實施某一政策所涉及的各種“成本”和“收益”進行全面的綜合性比較分析，最后以政策總成本和政策總收益的比率，來判別該項產(chǎn)業(yè)政策效果的優(yōu)劣。 n綜合效益標準提示我們，成功的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該是以最小的投入獲得最大的綜合收益，或者等量的投入獲得更大收益的政策。忽視環(huán)境和資源代價，片面追求產(chǎn)值增長的傳統(tǒng)觀念顯然是不符合“綜合效益標準”的。發(fā)展中國家應(yīng)當努力避免那種為片面追求產(chǎn)值而不惜發(fā)展高能