1、目 錄引言1第一章 異地管轄制度的產(chǎn)生與發(fā)展2一、行政訴訟異地管轄的含義與法律性質(zhì)2二、異地管轄制度產(chǎn)生的原因3（一）改革前的管轄制度及其缺陷3（二）管轄制度功能不彰的深層次原因5第二章 異地管轄制度的歷史沿革9（一）異地管轄制度的初創(chuàng)9（二）提級(jí)管轄的嘗試10（三）異地管轄制度的推廣與成熟12第三章 異地管轄制度實(shí)施中產(chǎn)生的問題13（一）規(guī)避級(jí)別管轄，滋生新的地方保護(hù)13（二）異地管轄案件范圍過大，損害基層人民法院一般地域管轄權(quán)13（三）對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)保護(hù)存在缺陷14（四）增大了法院“協(xié)調(diào)”和執(zhí)行判決的難度14（五）產(chǎn)生新的干擾審判的因素，法院之間形成請(qǐng)托利益關(guān)系16第四章 異地管轄的制度的完

2、善17一、完善異地管轄制度的理論基礎(chǔ)17（一）實(shí)現(xiàn)行政訴訟目的17（二）司法獨(dú)立與司法公正原則18（三）保護(hù)行政訴權(quán)20（四）訴訟經(jīng)濟(jì)原則21（五）當(dāng)事人程序性主體原則24二、完善異地管轄制度的具體措施25（一）完善對(duì)原告的程序權(quán)利保障25（二）明確異地管轄的案件的適用條件26（三）規(guī)范對(duì)管轄規(guī)定法律條文的適用28（四）完善異地管轄行政案件“協(xié)調(diào)”工作的相應(yīng)機(jī)制30結(jié)語30參考文獻(xiàn)31引言 管轄作為“訴訟的入口”或稱“訴訟的前奏”胡建淼主編：行政訴訟法修改研究，浙江大學(xué)出版社2007年版，第156頁。，法院管轄的確定是行政訴訟程序運(yùn)行的起點(diǎn)。在行政法制健全和發(fā)達(dá)的國家，行政訴訟管轄制度所具有的

3、意義更多是程序和技術(shù)上的，但是管轄制度在中國卻能產(chǎn)生特殊的作用。雖然，按照一般地域管轄由被告所在地人民法院管轄能夠保證“執(zhí)行機(jī)關(guān)依據(jù)與審判機(jī)關(guān)依據(jù)的一致性，避免出現(xiàn)因區(qū)域不同而產(chǎn)生的規(guī)范或依據(jù)沖突，”應(yīng)松年主編：行政訴訟法學(xué)，中國政法大學(xué)出版社，第101頁。但是，由于中國現(xiàn)實(shí)環(huán)境中的一些原因，行政審判由被告所在地法院進(jìn)行引起了很大的對(duì)于法院審判不公正的指責(zé)。因此，對(duì)于行政訴訟管轄制度的改革“更可能具有保障裁決公正的實(shí)體價(jià)值。”馬懷德主編：司法改革和行政訴訟制度的完善，中國政法大學(xué)出版社2004版，第155頁。為了解決原有管轄制度中的一系列問題，我國行政法學(xué)界和實(shí)務(wù)界提出了一些行政訴訟管轄制度的

4、改革方案和構(gòu)想，也在實(shí)踐中作出了一系列的嘗試。異地管轄的設(shè)想就是在這樣的背景下產(chǎn)生，隨著其他方案和措施的紛紛折戟，異地管轄制度終于在中國的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下應(yīng)運(yùn)而生。在異地管轄制度的醞釀?dòng)懻撨^程中，眾多學(xué)者和實(shí)務(wù)專家進(jìn)行了深入地探討和爭論，對(duì)于異地管轄制度的評(píng)價(jià)也是不一而足。但是，自最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定頒布實(shí)施之后，學(xué)界與司法界對(duì)于異地管轄制度的進(jìn)一步討論和研究逐漸減少。筆者認(rèn)為，但凡制度由設(shè)想付諸實(shí)踐之后，必然會(huì)遇到與原來設(shè)想不同的情況。在異地管轄制度化之后，我們更有必要對(duì)異地管轄制度梳理和探討，并且要結(jié)合異地管轄制度實(shí)施過程中產(chǎn)生的效果和發(fā)現(xiàn)的問題，對(duì)其進(jìn)行制度評(píng)價(jià)。第一章

5、異地管轄制度的產(chǎn)生與發(fā)展一、行政訴訟異地管轄的含義與法律性質(zhì)行政訴訟異地管轄制度，也稱異地審理，是指經(jīng)有管轄權(quán)的人民法院提請(qǐng)上一級(jí)人民法院裁定或經(jīng)上一級(jí)人民法院自行裁定，將案件指定由其他人民法院審理的制度。“異地管轄”的表述事實(shí)上并未見諸于我國現(xiàn)行行政訴訟法與其他規(guī)范性文件當(dāng)中，在最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定于2007年12月17日由最高人民法院審判委員會(huì)第1441次會(huì)議通過，2008年1月14日發(fā)布，自2008年2月1日起施行。（以下簡稱管轄規(guī)定）中也沒有使用異地管轄的表述。同時(shí)，在我國的行政法學(xué)著作的傳統(tǒng)理論對(duì)于管轄的三種分類當(dāng)中也未

6、有異地管轄的種類。異地管轄盡管是對(duì)地域管轄制度的改革，但其本身究竟屬于地域管轄抑或裁定管轄，管轄規(guī)定未出臺(tái)之前還有爭論。2008年之后，依照新頒布的管轄規(guī)定的規(guī)定，則可以確認(rèn)異地管轄的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)屬于裁定管轄。管轄規(guī)定對(duì)于異地管轄的準(zhǔn)確表述是：“指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄。”同時(shí)其第9條規(guī)定：“中級(jí)人民法院和高級(jí)人民法院管轄的第一審行政案件需要由上一級(jí)人民法院審理或者指定管轄的，參照本規(guī)定。”異地管轄由上級(jí)人民法院以裁定的形式確定由下級(jí)異地人民法院行使管轄權(quán)。具體的來說，異地管轄屬于裁定管轄中的指定管轄，即由于某種特殊情況，有管轄權(quán)的人民法院不能行使管轄權(quán)，不能適用級(jí)別管轄和地域管轄，由上級(jí)人

7、民法院以裁定的方式確定具體的管轄法院。異地管轄制度具體來說可以分為以下幾種情況：一是當(dāng)事人以案件重大復(fù)雜為由或者認(rèn)為有管轄權(quán)的人民法院不宜行使管轄權(quán)，直接向上一級(jí)人民法院起訴，上一級(jí)人民法院可以指定本轄區(qū)其他下級(jí)人民法院管轄；二是當(dāng)事人向有管轄權(quán)的人民法院起訴，受訴人民法院在7日內(nèi)未立案也未作出裁定，當(dāng)事人向上一級(jí)人民法院起訴，上一級(jí)人民法院可以指定本轄區(qū)其他下級(jí)人民法院管轄；三是下級(jí)人民法院對(duì)其管轄的第一審行政案件，認(rèn)為需要由上一級(jí)人民法院審理或者指定管轄的，可以報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民法院決定，上一級(jí)人民法院可以指定本轄區(qū)其他下級(jí)人民法院管轄；四是上一級(jí)人民法院對(duì)其下級(jí)人民法院管轄的第一審行政案件，

8、根據(jù)案件情況，可以指定本轄區(qū)其他下級(jí)人民法院管轄。異地管轄制度從初創(chuàng)到制度化形成司法解釋歷經(jīng)近6年的時(shí)間，行政訴訟期間經(jīng)過了各地各級(jí)人民法院的摸索與實(shí)踐逐漸形成制度。而2015年新出臺(tái)的行政訴訟法第三章管轄部分，第十八條第二款也明文規(guī)定：經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。異地管轄制度之所以被認(rèn)為是對(duì)傳統(tǒng)管轄制度的改革與突破，是因?yàn)樵谠泄茌犞贫鹊哪Ｊ较乱l(fā)了一系列弊端與問題，影響了行政訴訟制度的整體運(yùn)行效果。因此，在法院內(nèi)部對(duì)行政訴訟改革需求中和社會(huì)大眾對(duì)于行政訴訟改革迫切呼聲下，異地管轄作為對(duì)管轄制度的改革措施應(yīng)運(yùn)而生。二、異

9、地管轄制度產(chǎn)生的原因（一）改革前的管轄制度及其缺陷行政訴訟的管轄是法院內(nèi)部各級(jí)法院及同級(jí)不同地區(qū)法院之間審理第一審行政案件的權(quán)限分工。行政訴訟管轄的功能在于明確第一審行政案件的審判權(quán)所屬的具體法院，及解決第一審行政案件具體應(yīng)當(dāng)由何級(jí)、何地法院受理的問題。 參見馬懷德主編：行政訴訟法學(xué)，北京政法大學(xué)出版社2004年版，第95頁。從行政訴訟管轄的概念上來看，管轄的程序功能在于解決確定由哪級(jí)、哪個(gè)法院行使審判權(quán)和當(dāng)事人向哪個(gè)法院申請(qǐng)救濟(jì)的問題。從學(xué)理上看管轄的意義主要在于明確由哪個(gè)法院行使審判權(quán)和保護(hù)當(dāng)事人行使訴權(quán)的確定技術(shù)上。因此，在國外，行政訴訟管轄問題相對(duì)而言“并不是一個(gè)復(fù)雜的問題”。薛剛凌主

10、編：外國及港澳臺(tái)行政訴訟制度，北京大學(xué)出版社2006年版，第25頁。而在中國的特殊環(huán)境下，管轄不只具有引導(dǎo)行政訴訟程序開始的程序意義，更重要的是具有能夠在一定程度上影響裁決公正的實(shí)體價(jià)值。有學(xué)者坦言：“選準(zhǔn)了管轄法院等于官司贏了一半。”孔祥林：影響司法公正的制度性缺陷分析，載唯實(shí)2000年第3期。因此，目前管轄制度運(yùn)行中產(chǎn)生的弊病成為了影響行政訴訟制度整體功能發(fā)揮的重大問題，如何改進(jìn)和完善管轄制度也就具有了值得探討的價(jià)值。改革前，依照行政訴訟法第十三條所規(guī)定的級(jí)別管轄內(nèi)容：“基層人民法院管轄第一審行政案件。”基層人民法院除了法律有特殊規(guī)定以外，原則上管轄所有的一審行政案件。同時(shí)，按照行政訴訟法

11、第十七條規(guī)定：“行政案件由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。”這就是行政訴訟地域管轄所遵循的“原告就被告”原則，即由被告所在地的人民法院行使管轄權(quán)。綜合級(jí)別管轄和地域管轄的規(guī)定，一審行政案件原則應(yīng)由被告所在的基層人民法院管轄。由基層人民法院行使對(duì)于一審案件的一般管轄權(quán)，是基于這樣的考慮：“基層人民法院的轄區(qū)在一般情況下既是原告與被告所在地，又是行政行為和行政爭議的發(fā)生地，把大量的行政案件放在基層人民法院審理，既便于原告和被告參加訴訟，又便于法院調(diào)查取證，正確、及時(shí)處理行政案件；便于法院對(duì)當(dāng)事人和廣大

12、群眾進(jìn)行法制教育。”馬懷德主編：司法改革和行政訴訟制度的完善，中國政法大學(xué)出版社2004版，第167頁。這樣規(guī)定的初衷是為了便于法院高效、公正地行使審判權(quán)，同時(shí)也有利于當(dāng)事人行使訴權(quán)。但這樣的管轄原則給基層人民法院審理行政案件帶來了一系列的困擾，并導(dǎo)致了兩大問題的產(chǎn)生，即原告權(quán)利難以依法得到保護(hù)和法院難以正常行使行政審判權(quán)，這兩問題貫穿于行政訴訟的全過程，影響了行政訴訟各個(gè)環(huán)節(jié)程序的正常進(jìn)行。這些問題主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一、立案難度大，主要表現(xiàn)為立案的阻力大、環(huán)節(jié)多、時(shí)間久。一些地方領(lǐng)導(dǎo)要求法院在受理行政訴訟案件之前必須報(bào)經(jīng)地方政府批準(zhǔn)，有一些地方政府則明確要求法院對(duì)于某些案件不準(zhǔn)立案，

13、或者是在“保證政府勝訴”的前提下才可以立案；某些基層人民法院在地方黨政部門和人大的壓力下，規(guī)定行政訴訟案件必須報(bào)經(jīng)院領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后才予立案；有的法院對(duì)原告提出行政訴訟案件設(shè)置重重障礙，能不受理的盡量不受理；有的法院則采取不作為的方式，對(duì)有的行政案件既不予受理，亦不作出任何書面通知或裁定，使原告起訴無門、上訴無據(jù)；有的法院立案時(shí)，經(jīng)常拖延超過法定的立案期限，能拖則拖。第二、依法審理難，主要表現(xiàn)為違法撤訴多、違法協(xié)調(diào)多、違法判決多。有的法院被當(dāng)?shù)攸h委、政府納入“依法行政責(zé)任制考核”，法院要對(duì)行政機(jī)關(guān)的敗訴率負(fù)責(zé)，要保證將行政機(jī)關(guān)的敗訴率控制在一定的限度內(nèi)，否則將對(duì)法院的考核扣分，使法院的行政審判動(dòng)輒得

14、咎；某些地方領(lǐng)導(dǎo)要求辦理案件的法官主動(dòng)向地方黨委、人大、政府匯報(bào)案件辦理的進(jìn)程，增大了法官辦案的壓力；有的法院一味采取“協(xié)調(diào)”的方法結(jié)案，變相調(diào)解，使被告規(guī)避了司法審查，或久“調(diào)”不決、久拖不決，讓原告委曲求全。不少法院在審判時(shí)不平等對(duì)待雙方當(dāng)事人，往往偏袒和傾向行政機(jī)關(guān)，能維持的盡量維持，有的法院明知具體行政行為不合法也要維持，甚至在裁判前與被告協(xié)商裁判理由、適用法律和判決結(jié)果；有的法院還規(guī)定,凡被告敗訴的案件,一律要先告知被告,并必須報(bào)院長批準(zhǔn)后才可以判決；有的法院不讓合議庭決定行政案件的裁判結(jié)果，指令所有行政案件的判決結(jié)果必須由審判委員會(huì)討論決定，導(dǎo)致合議庭職能的虛化。第三、判決執(zhí)行難，

15、其主要表現(xiàn)是判決行政機(jī)關(guān)敗訴后，有不少行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行法院的判決。對(duì)于判決要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的案件，面對(duì)被告行政機(jī)關(guān)消極不履行的狀況，法院顯得無可奈何；對(duì)于有些被告為基層人民政府和財(cái)政、建設(shè)和國土等部門的案件，判決其敗訴后，由于法院由于自身有很多工作和利益受當(dāng)?shù)卣瓦@些行政機(jī)關(guān)牽制，其不敢“得罪”行政機(jī)關(guān)，不得不對(duì)行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定的現(xiàn)象聽之任之，或讓原告到上級(jí)法院去申請(qǐng)執(zhí)行，一推了之。（二）管轄制度功能不彰的深層次原因前文所指出的這些問題所折射的是法院、法官在行使審判權(quán)時(shí)所受到的來自外部與內(nèi)部的諸多干擾和壓力。作為被告的行政機(jī)關(guān)為了避免敗訴，往往施展其在人、財(cái)、物等方面的優(yōu)勢和

16、影響，干擾、要挾甚至命令法院，而法院內(nèi)部也存在著法院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)法官審理案件的干預(yù)，導(dǎo)致行政訴訟功能難以正常行使。這些問題是行政訴訟和司法制度在運(yùn)行中所出現(xiàn)的扭曲現(xiàn)象，從制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行的層面分析，筆者認(rèn)為導(dǎo)致問題產(chǎn)生的原因可以總結(jié)為以下幾個(gè)方面：1.制度性因素（1）司法權(quán)的地方化司法權(quán)地方化是地方保護(hù)主義在司法領(lǐng)域的具體表現(xiàn)，是指司法機(jī)關(guān)或者其工作人員在司法活動(dòng)過程中受到地方黨政機(jī)關(guān)或者地方利益團(tuán)體的不當(dāng)控制和干擾，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)及其工作人員喪失其應(yīng)有的獨(dú)立權(quán)力和地位，從而出現(xiàn)的一種司法異化現(xiàn)象。參見張衛(wèi)平等著：司法改革：分析與展開，法律出版社2003年版，第36頁。為了本地區(qū)利益，地方黨政機(jī)關(guān)、其他

17、機(jī)關(guān)或個(gè)人干涉司法機(jī)關(guān)正常行使職權(quán)，司法權(quán)地方化使司法淪為保護(hù)地方不正當(dāng)利益的工具，嚴(yán)重?fù)p害了司法獨(dú)立和司法統(tǒng)一。在行政訴訟中，人民法院特別是各地基層人民法院面對(duì)這種干擾顯得無力抗拒，只能從維護(hù)當(dāng)?shù)卣娴慕嵌瘸霭l(fā)進(jìn)行審判。“這是司法權(quán)地方化在行政訴訟中的具體表現(xiàn)，根源在于現(xiàn)有的司法體制。”馬懷德主編：司法改革和行政訴訟制度的完善，中國政法大學(xué)出版社2004版，第169頁。司法權(quán)地方化主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，司法機(jī)關(guān)設(shè)置的地方化。各級(jí)地方法院完全依照地方行政區(qū)域的設(shè)置，其司法管轄區(qū)域與權(quán)力機(jī)關(guān)管轄區(qū)域、行政管轄區(qū)域完全重合。第二，司法人員管理的地方化。依照我國憲法和地方各級(jí)人民代表大會(huì)

18、和地方各級(jí)人民政府組織法、人民法院組織法的規(guī)定，各地法院院長由同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，副院長、審判委員會(huì)委員、正副庭長和審判員由本級(jí)人大常委會(huì)任免。同時(shí)，中國共產(chǎn)黨的組織原則要求“黨管干部”，地方黨委擁有對(duì)于法院主要干部的推薦權(quán)和罷免建議權(quán)。對(duì)于當(dāng)?shù)攸h委組織部門提交的人選和任免建議，人大一般都會(huì)通過。也就是說，“在法官任免的實(shí)際運(yùn)作中，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)起著直接決定作用。”王利明：司法改革研究，法律出版社2000年版，第167頁。因此，地方化的法官管理體制，使得行政機(jī)關(guān)能夠通過對(duì)于法官任職的影響進(jìn)而影響司法審判的正常進(jìn)行。第三，法院財(cái)政管理的地方化。按照我國的財(cái)政制度，地方法院的預(yù)算和經(jīng)費(fèi)列入地方

19、各級(jí)政府的總體預(yù)算，法院的司法經(jīng)費(fèi)和法官的生活保障實(shí)際上仰賴政府的提供。更有甚者的是，由于“司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)一樣采取地方經(jīng)費(fèi)包干的措施”張衛(wèi)平等著：司法改革：分析與展開，法律出版社2003年版，第41頁。，法院的物質(zhì)利益與地方財(cái)政的收入狀況掛鉤，這就使得法院有主動(dòng)采取地方保護(hù)態(tài)度的動(dòng)機(jī)。在司法權(quán)地方化的影響下，法院很難在涉及地方利益時(shí)獨(dú)立進(jìn)行審判，有時(shí)甚至退化成一個(gè)政府部門的角色，法官被重新定義為行政機(jī)關(guān)的一個(gè)官僚張思之先生在2004年第10期南風(fēng)窗上所言：“我并不認(rèn)為當(dāng)前所有的法官都是素質(zhì)低下的，他可能也對(duì)法律懷有信念，但是他沒有能力抵抗來自行政的干預(yù)，因?yàn)樗囊磺猩矸菽酥链龈＠际沁@個(gè)

20、行政系統(tǒng)和政權(quán)結(jié)構(gòu)中的一環(huán)，除非他有勇氣拋棄這一切，而他拋棄以后又很快有聽話的人來接替他的位置。對(duì)于自己內(nèi)心也不認(rèn)同的行政干預(yù)，他也許會(huì)頂頂牛，但最后他必須服從政治，服從組織安排，說得好聽點(diǎn)叫做服從大局，因?yàn)樗紫仁沁@個(gè)官僚體系中的一顆螺絲釘，其次才是一個(gè)法律工作者。很多情況下法律成為權(quán)力的仆人。”。凡事皆須服從地方發(fā)展大局，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)提供保障，正常行使審判職能無從談起。參見為縣域經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展提供司法保障，/public/detail.php?id=360383，最后訪問時(shí)間：2010年3月19日；強(qiáng)化職能，為云南藏區(qū)發(fā)展穩(wěn)定服務(wù)，ht

21、tp://public/detail.php?id=345858，最后訪問時(shí)間：2010年3月19日；堅(jiān)持“三個(gè)至上”指導(dǎo)思想，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航（2）法院體制的行政化法院體制的行政化，是指法院在整個(gè)體制構(gòu)成和運(yùn)作方面與行政管理體制構(gòu)成和運(yùn)作有著基本相通的屬性，是按照行政體制的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式建構(gòu)和運(yùn)行的。參見張衛(wèi)平等著：司法改革：分析與展開，法律出版社2003年版，第22頁。其主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：第一，法院與法官的行政等級(jí)化。我國的各級(jí)法院和行政機(jī)關(guān)一樣具有相應(yīng)的行政級(jí)別。另一方面，法院內(nèi)部的工作人員也被納入到行政等級(jí)體系，審判員存在著副科級(jí)、科級(jí)、副處

22、級(jí)、處級(jí)乃至部級(jí)的區(qū)分。這種按照行政機(jī)關(guān)科層制模式劃分的行政等級(jí)，實(shí)際上為上下級(jí)法院和法官之間形成命令與服從的關(guān)系埋下了伏筆。第二，法院內(nèi)部管理與審判的行政化。法院內(nèi)部工作人員之間具有行政級(jí)別的差別，這就使得法院領(lǐng)導(dǎo)與其他工作人員，包括專業(yè)從事業(yè)務(wù)的審判員之間存在著隸屬與服從的關(guān)系。同時(shí)，法院內(nèi)部的審判業(yè)務(wù)也依照處理行政事務(wù)的方式運(yùn)轉(zhuǎn)，雖然有些案件院長、審判委員會(huì)或者庭長并不直接參與，而是由具體負(fù)責(zé)案件的法官進(jìn)行審理但是由于他們之間存在著領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，案件的判決最終需要按照院長、審判委員會(huì)和業(yè)務(wù)上領(lǐng)導(dǎo)的意見進(jìn)行判決，他們能夠干涉一線法官對(duì)于具體案件的審理。第三，上下級(jí)法院關(guān)系的行政化。上

23、下級(jí)法院之間的關(guān)系名義上是監(jiān)督與被監(jiān)督，實(shí)際存在著命令與服從的關(guān)系。下級(jí)法院也會(huì)經(jīng)常在審判具體案件時(shí)向上級(jí)法院報(bào)告和請(qǐng)示，而上級(jí)法院也往往會(huì)就個(gè)案對(duì)下級(jí)法院發(fā)出詳細(xì)的命令和指示，這實(shí)際上是上級(jí)法院越權(quán)干涉下級(jí)法院的審判活動(dòng)。“上一級(jí)法院對(duì)下一級(jí)法院指導(dǎo)工作,甚至對(duì)個(gè)案進(jìn)行提前介入,而下一級(jí)法院因處于被領(lǐng)導(dǎo)地位而不能不接受來自上級(jí)的指示,主動(dòng)地向上一級(jí)法院請(qǐng)示匯報(bào)已成為通行做法。”李紅楓：行政訴訟管轄制度現(xiàn)狀及對(duì)策分析，載行政法學(xué)研究2003年第1期。蘇力先生曾言：“法院自身擁有自足的司法行政權(quán)將會(huì)使目前的行政化色彩更濃。”蘇力：論法院的審判職能與行政管理，載中外法學(xué)1999年第5期。法院體制的

24、行政化實(shí)際上為外部因素干擾、影響具體行政案件的審判，構(gòu)筑了內(nèi)部途徑，造成法院的不獨(dú)立和法官喪失自主判斷的權(quán)力。2.社會(huì)性因素造成原有管轄制度在行政訴訟實(shí)踐當(dāng)中舉步維艱的另一個(gè)因素是中國的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。盡管中國自辛亥以來已經(jīng)走過近百年的時(shí)間，期間種種戰(zhàn)火兵燹、運(yùn)動(dòng)風(fēng)潮早已將傳統(tǒng)倫理社會(huì)的規(guī)范蕩滌地面目全非，但是傳統(tǒng)倫理治下的人情社會(huì)仍然在中國扎根蔓延。與西方社會(huì)的團(tuán)體格局相區(qū)別，中國社會(huì)仍然是一個(gè)鄉(xiāng)土人情社會(huì)，其是以私人道德所維系并誕生出來的差序格局。參見費(fèi)孝通:鄉(xiāng)土中國、生育制度，北京大學(xué)出版社，1998年版，第24-30頁。“一個(gè)差序格局的社會(huì)，是由無數(shù)私人關(guān)系搭成的網(wǎng)絡(luò)。”同前注，第73頁。因

25、此，人的交往和生活方式就是不斷地進(jìn)行私人關(guān)系的建立、維護(hù)和更新，而看待問題會(huì)首先從人情的角度出發(fā)。這樣的狀況隨著市場經(jīng)濟(jì)的蕩滌使人們的利益關(guān)系高度分化之后，逐漸在一些經(jīng)濟(jì)、社會(huì)較為發(fā)達(dá)的地方有所緩解。不爭的事實(shí)是，由于中國本身具有廣袤的疆域和一個(gè)巨大的農(nóng)村，這樣的人情社會(huì)和私人關(guān)系網(wǎng)為主的格局在基層仍然較為普遍。這種現(xiàn)實(shí)困境在基層的法院和法官面前顯得尤為突出，在一個(gè)以人們?nèi)后w生活地域?yàn)榛A(chǔ)的管轄區(qū)域內(nèi)，滋生著種種復(fù)雜的人情和人際關(guān)系。法官也只是他所生存的這個(gè)環(huán)境中巨大人情關(guān)系中的一環(huán)而已，其職業(yè)和工作之外的因素和力量比起法官這個(gè)職業(yè)對(duì)其有更多的影響和作用力。同時(shí)，人情社會(huì)由差序格局中的各種私人

26、道德波狀所構(gòu)成同前注，第59頁。，在一定社會(huì)階層中這種私人道德所維系的社交圈子往往能夠使其成員相互左右。而當(dāng)前中國的法院與政府同屬于權(quán)力機(jī)關(guān)所派生出的一府兩院，實(shí)際上政府與法院的人員屬于同一個(gè)私人關(guān)系格局，行政機(jī)關(guān)的首腦與法院的領(lǐng)導(dǎo)、行政機(jī)關(guān)的工作人員與法院的法官被容納在一個(gè)交際圈中，他們之間的私人關(guān)系也會(huì)左右行政訴訟的正常進(jìn)行。制度的變革可以消除許多制度性的影響因素和渠道，但是對(duì)于生活環(huán)境和交往模式的革新并非單純的通過法律制度的變革就能推動(dòng)的，其需要制度背后文化、道德甚至利益分配模式上做深刻和長遠(yuǎn)的調(diào)整。因此，在行政審判實(shí)踐中，基層法院與法官以基層社會(huì)為存在空間，這當(dāng)中存在的種種人情關(guān)系格局

27、與交際圈，都難免會(huì)左右法官依法行使行政審判權(quán)的水平。3.主觀性因素造成管轄制度功能不彰的一個(gè)重要的主觀性因素是法官的整體職業(yè)水準(zhǔn)較低。法律職業(yè)是指以法官、檢察官與律師為代表的，受過專門訓(xùn)練，具有嫻熟的法律技能與法律倫理的人所組成的自制共同體。參見孫笑俠主編：法律人之治法律職業(yè)的中國思考，中國政法大學(xué)出版社2005年版，第21頁。而法官則是受過專門的法律訓(xùn)練，具有嫻熟的法律技能和法律倫理的司法審判人員。我國法院中法官的非職業(yè)化程度嚴(yán)重。“在我國，司機(jī)可以轉(zhuǎn)干當(dāng)法官，軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部可以當(dāng)法官，工人可以轉(zhuǎn)干當(dāng)法官。一天法律沒有讀的，跟法律一點(diǎn)兒都不沾邊的，一轉(zhuǎn)呢，就可以當(dāng)法官了。”參見賀衛(wèi)方：外來和尚

28、和中國法官，載宋冰編：程序、正義與現(xiàn)代化外國法學(xué)家在華演講錄，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第469頁法官的職業(yè)化水平不高嚴(yán)重影響了法院審判工作的質(zhì)量，影響了行政訴訟制度功能的實(shí)現(xiàn)，其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，法官職業(yè)化程度不高，難以形成法官的職業(yè)共同體，不利于共同抵抗來自外界的影響與壓力。法官的職業(yè)共同體中，存在著對(duì)于一種品格的共同堅(jiān)守，其對(duì)法律有著共同的信念。“法官職業(yè)共同體對(duì)法律精神和法治理念有著共同的追求，其能堅(jiān)守公正與中立的態(tài)度。蘭薇，雷振揚(yáng)：試述法律職業(yè)共同體的概念及特征，載行政與法2007年第1期。法官的職業(yè)共同體在一定程度上，能夠以法官整體的身份抵制來自外界對(duì)于審判公正的

29、干擾和影響，有利于保障法官依法行使審判權(quán)。缺乏這樣的共同體，就使得法官以個(gè)體的身份面對(duì)來自各方面的壓力。在行政審判中，這樣的壓力和影響特別顯著，法官個(gè)人的抵御能力和堅(jiān)守的意志也就顯得十分脆弱。第二，法官職業(yè)化程度不高，使法官的職業(yè)功能定位模糊。法官本應(yīng)是司審判的專業(yè)司法人員，但是在我國由于法官職業(yè)化程度不高，使得法官還承擔(dān)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等其他職能。這就使得法官在形式上并不具有專業(yè)性和獨(dú)立性的特征，其仍被視為如同一般地方行政機(jī)關(guān)工作人員。這就使得在行政訴訟中，法官很難完全從法律和訴訟本身出發(fā)審理案件，其還需要承擔(dān)其他非屬裁判業(yè)務(wù)的職責(zé)，這些職責(zé)往往與當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)的施政目標(biāo)具有一定

30、的牽連關(guān)系，這就使得法官很難不受外界，尤其是行政機(jī)關(guān)對(duì)其的影響。第三，法官職業(yè)化程度不高，造成法官的個(gè)人職業(yè)道德修養(yǎng)有所欠缺。臺(tái)灣著名法學(xué)家史尚寬先生嘗言：“雖有完美的保障審判獨(dú)立之制度，有徹底的法學(xué)之研究，然若受外界之利誘物欲之蒙蔽，舞文弄墨，徇私枉法，則反而以其法學(xué)知識(shí)為其作奸犯科之工具，有如為虎添翼，助紂為虐，是以法學(xué)修養(yǎng)雖為切要，而品格修養(yǎng)尤為重要。”史尚寬：憲法論叢，榮泰印書館1973年版，第336頁如果法官的職業(yè)道德修養(yǎng)不夠，自身對(duì)于法律的信仰與法治的追求必然也不會(huì)堅(jiān)定，面對(duì)行政訴訟中各種直接、間接涉及其自身利益的誘惑和壓力，其公正、獨(dú)立審判的信念也必然會(huì)產(chǎn)生動(dòng)搖。因此，法官職業(yè)化

31、程度不高從法官群體內(nèi)部和法官自身的角度為黨政機(jī)關(guān)干擾行政審判提供了可乘之機(jī)，一定程度上惡化了當(dāng)前行政訴訟制度扭曲的現(xiàn)象。第二章 異地管轄制度的歷史沿革（一）異地管轄制度的初創(chuàng)行政訴訟異地管轄制度的探索在臺(tái)州的萌芽，其背后有上文所述的深刻和復(fù)雜的背景和原因，這是制度改革產(chǎn)生的必然性因素和普遍條件。但是這一變革首先產(chǎn)生在臺(tái)州也有特殊的條件，原因正是在于當(dāng)?shù)匦姓徟刑厥猸h(huán)境和困局。在實(shí)行異地管轄之前，臺(tái)州市每年受理的行政訴訟案件數(shù)量較多，一審受案數(shù)長期以來僅次于溫州市法院，位于全省第二。同時(shí)臺(tái)州市各基層人民法院在行使行政審判的職權(quán)時(shí)遭遇到了較大的阻力，在行政訴訟的實(shí)踐中發(fā)生了大量干擾、阻撓和影響行政

32、審判秩序的事件：行政機(jī)關(guān)在法院審理案件時(shí)，當(dāng)庭抓走案件的原告與證人；在某縣人代會(huì)召開期間，發(fā)生近70%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表聯(lián)名要求罷免行政庭庭長、法院撤銷行政庭，后經(jīng)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)斡旋、協(xié)調(diào)后，才沒有上演這樣可笑的一幕；某市的市委書記曾責(zé)令法院院長“領(lǐng)回”行政庭發(fā)給市長的傳票。面對(duì)這樣的壓力與困難，有的法院不得不實(shí)行“5%審判原則”，即對(duì)被告是縣政府的行政案件一律予以維持，以換取縣政府對(duì)法院審判其他行政案件的支持。此類案件占到該縣法院每年受理行政案件數(shù)量的5%，而受理的行政案件總數(shù)近200件，5%就相當(dāng)于將近每年有10件行政案件，是“違心下判的”。頗為吊詭的是，這一原則還被作為該法院實(shí)現(xiàn)行政訴訟“良性循環(huán)”的

33、經(jīng)驗(yàn)廣為介紹，成為臺(tái)州基層人民法院審理行政案件時(shí)應(yīng)對(duì)政府壓力和干擾的無奈之舉。 參見浙江高院課題組，包祥冰：行政案件管轄問題研究以浙江省行政案件異地管轄為典型展開，載法制研究2007年第2期。臺(tái)州當(dāng)?shù)貜氖滦姓徟械姆ü傩蜗蟮貙⑺?jīng)歷的挫折和困難概括為：“政府不配合、百姓不敢告、法院不敢受、法官不敢判、判決難執(zhí)行”。為了解決這樣的困難和問題，2002年初，在臺(tái)州市中級(jí)人民法院召開的各基層人民法院行政庭長會(huì)議上，各基層人民法院提出中級(jí)人民法院能否對(duì)被告為縣級(jí)以上人民政府和原告為10人以上的集體訴訟案件行使管轄權(quán)，以減少政府對(duì)行政審判的干預(yù)。但這個(gè)想法由于臺(tái)州市中級(jí)人民法院行政庭只配備了三名審判員，

34、不具備充分的司法資源和審判力量，無法實(shí)現(xiàn)基層人民法院提出的要求。會(huì)后，經(jīng)過臺(tái)州市中級(jí)人民法院行政庭法官在各基層人民法院的進(jìn)一步調(diào)研和思索后，異地管轄的設(shè)想被初步提出。2002年7月，在所謂“不發(fā)文件、不發(fā)通知、不宣傳、不報(bào)道”的不公開條件下，異地管轄制度開始在臺(tái)州試水。異地管轄改革最初嘗試的具體做法是：原告起訴案件到中級(jí)人民法院后，中級(jí)人民進(jìn)行立案審查，如決定受理的，作出行政裁定確定由某一異地基層人民法院管轄，由取得管轄權(quán)的人民法院向原告送達(dá)異地管轄的行政裁定書。然后，該異地基層人民法院按照通常的立案程序向原告發(fā)送受理案件通知書等文書，并將案件移交給該法院行政庭審判。（二）提級(jí)管轄的嘗試其實(shí)，

35、在臺(tái)州市各基層人民法院在“悄悄”進(jìn)行異地管轄改革嘗試的同時(shí)，另一場對(duì)于管轄制度的改革也在大張旗鼓地推行，這就是提級(jí)管轄制度。所謂提級(jí)管轄,是指由上級(jí)人民法院審理下級(jí)人民法院管轄的行政案件的制度。參見李榮珍，潘娜：論我國行政訴訟管轄制度的改革與完善，載海南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）2009年第2期。其目的在于減小和排除當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)對(duì)于行政審判的干擾，保證行政審判活動(dòng)順利、公正地進(jìn)行。1999年，最高人民法院出臺(tái)了關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋（以下簡稱若干解釋），其中對(duì)于屬于中級(jí)人民法院管轄的“重大復(fù)雜”案件作出了解釋，將“被告為縣級(jí)以上人民政府，且基層人民法院不

36、適宜審理的案件”和“社會(huì)影響重大的共同訴訟、集團(tuán)訴訟案件”列入中級(jí)人民法院管轄的范圍，“目的在于擴(kuò)大中級(jí)人民法院一審行政案件的管轄范圍。”浙江高院課題組，包祥冰：行政案件管轄問題的調(diào)研報(bào)告，載法律適用2007年第1期。但是，若干解釋實(shí)施后并沒有改變大量應(yīng)當(dāng)由中級(jí)人民法院管轄的案件仍然由基層人民法院管轄的狀況，以浙江省為例，從2000年到2002年，浙江省各級(jí)法院受理一審行政案件9523件，全省各市中級(jí)人民法院受理案件數(shù)量為353件，同期全省法院受理的以縣級(jí)以上人民政府為被告的案件和10人以上集團(tuán)訴訟、共同訴訟案件的案件數(shù)量為943件，其中中級(jí)人民法院一審案件的比例為3.7%，與行政訴訟法實(shí)施以

37、來約4%的年均比例基本持平。同前注。為了推進(jìn)管轄制度改革，落實(shí)提級(jí)管轄效果，浙江省高院于2003年出臺(tái)關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行行政訴訟法及相關(guān)司法解釋關(guān)于級(jí)別管轄規(guī)定的通知，其要求：“以縣級(jí)以上人民政府為被告、10人以上 的集團(tuán)訴訟和共同訴訟案件下放管轄權(quán)，必須辦理審批手續(xù)。”浙江省高級(jí)人民法院關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行行政訴訟法及相關(guān)司法解釋關(guān)于級(jí)別管轄規(guī)定的通知規(guī)定：“二、對(duì)涉案標(biāo)的較小、被告為縣級(jí)以上人民政府的頒發(fā)土地、房屋權(quán)屬證書的案件，以及放在當(dāng)?shù)貙徖碛欣诨饷艿娜后w性案件，報(bào)經(jīng)省法院行政庭同意后可以移交或指定相關(guān)基層人民法院審利。三、需移交或指定基層人民法院審理的，相關(guān)中級(jí)人民法院應(yīng)及時(shí)嚴(yán)格按照規(guī)定辦理

38、審批手續(xù)。情況緊急的，可采用電傳方式辦理審批手續(xù)。溫州、臺(tái)州兩市中級(jí)人民法院由于審理二審案件較多，確需將此類案件移交或指定基層人民法院審理的，應(yīng)經(jīng)分管院長批準(zhǔn)并報(bào)省法院行政庭備案。”實(shí)際上將此類案件的管轄權(quán)收歸中級(jí)人民法院。但是在改革試行之初，就有部分中級(jí)人民法院打報(bào)告要求下放審判權(quán)。基層黨政機(jī)關(guān)也希望將案件解決在基層，不希望本地案件由上級(jí)法院來審理，部分黨政機(jī)關(guān)強(qiáng)烈要求將案件放在當(dāng)?shù)貙徖怼＿@樣的條件下，為了處理好與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系，基層人民法院不愿也不敢將案件移送到中級(jí)人民法院管轄。參見浙江高院課題組，包祥冰：行政案件管轄問題研究以浙江省行政案件異地管轄為典型展開，載法制研究2007年第2期。

39、改革措施僅僅實(shí)施一年零兩個(gè)月的時(shí)間即告終結(jié)（2003年3月下發(fā)通知至2005年5月宣布停止）。事實(shí)上，若干解釋出臺(tái)之后，浙江之外的其他省市也曾經(jīng)作了提級(jí)管轄的改革嘗試，但是最終因?yàn)樾Ч槐M如人意而不了了之。“如海南省高級(jí)人民法院于2001年就率先在全國較早地將“提級(jí)審理”的改革方案在全省行政審判領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施。海南省高院于當(dāng)年發(fā)布的海南省高級(jí)人民法院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政審判工作，依法維護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的通知中，提出要適當(dāng)提高行政案件的級(jí)別管轄，對(duì)市、縣政府作被告的行政案件，省廳、局作被告的行政案件，在市縣有重大影響的行政案件，以及其他重大復(fù)雜的新類型疑難案件原則上由中級(jí)人民法院受理，減

40、少人民法院在審理行政案件中的干擾和阻力。”（見程凡卿：行政訴訟管轄制度改革與司法公正的實(shí)現(xiàn)兼析最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定，載海南人大2008年第5期。）提高行政訴訟案件的審判級(jí)別的作法在保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益方面，確實(shí)取得了一定的效果。“在兩年中,全省中級(jí)人民法院一審判決撤銷率為17.42%,比同期全省各級(jí)法院一審行政案件判決撤銷率11.81%高出近6個(gè)百分點(diǎn);中級(jí)人民法院一審判決維持率為20.41%,比同期全省各級(jí)法院一審行政案件判決維持率21.99%低近1.6個(gè)百分點(diǎn)。可見提級(jí)管轄以后,上級(jí)法院面對(duì)基層政府為被告的行政案件,提高了行政審判的司法審查力度,加強(qiáng)了對(duì)

41、政府行為的監(jiān)督,提高了行政審判的公信力。”（見浙江高院課題組，包祥冰：行政案件管轄問題研究以浙江省行政案件異地管轄為典型展開，法治研究2007年第2期。）但是各省市法院對(duì)于提級(jí)管轄的嘗試卻紛紛宣告失敗，究其主要原因在于：“一是改革導(dǎo)致中級(jí)人民法院和基層人民法院的審判資源配置不平衡，中級(jí)人民法院受理案件數(shù)量過多，而基層人民法院面臨無案可審的局面；二是提級(jí)審判導(dǎo)致了矛盾上移，一些當(dāng)事人在省高院開庭結(jié)束后，直接到省政府申訴上訪，造成社會(huì)的不穩(wěn)定。”參見浙江高院課題組，包祥冰：行政案件管轄問題的調(diào)研報(bào)告，載法律適用2007年第1期。筆者認(rèn)為，這兩個(gè)原因有一定的合理性，但是并非提級(jí)管轄嘗試不成功的根本原

42、因。相較而言，第二個(gè)理由似乎更能委婉道出高院的一些苦衷，對(duì)于高院判決的上訪申訴，造成了所謂的社會(huì)不穩(wěn)定。在我國目前的制度下，對(duì)于上訪，特別是群訪的處置責(zé)任落實(shí)到具體單位負(fù)責(zé)。如果因高院對(duì)于行政案件的審理引起集體性上訪事件在省會(huì)城市的發(fā)生，影響了省會(huì)城市的社會(huì)穩(wěn)定，那將關(guān)系到對(duì)高級(jí)法院的整體考核。由此給高院帶來了一定的政治壓力，這才是第二個(gè)理由背后的潛臺(tái)詞。因此，提級(jí)管轄的改革難以在全國各省市普遍推廣。（三）異地管轄制度的推廣與成熟2004年在最高人民法院的重視下，異地管轄制度在全國其他省市相繼推廣試行，上海、江蘇、山東濟(jì)寧等地在管轄制度的改革嘗試中都不同程度采納了異地管轄的理念，并且取得了一定

43、的成效。 “為了減少基層人民法院行政審判的壓力，上海市法院系統(tǒng)對(duì)以區(qū)、縣級(jí)人民政府為被告的行政案件，如果有管轄權(quán)的基層人民法院覺得不適合審理，或者審理有難度的，可以由中級(jí)人民法院管轄審理，即實(shí)行提級(jí)管轄，中級(jí)人民法院可自行審理，也可指定其轄區(qū)內(nèi)的其他法院審理。實(shí)行這一制度后，上海地區(qū)的司法環(huán)境又得到了很大的凈化山東省濟(jì)寧市中級(jí)人民法院創(chuàng)建了行政訴訟個(gè)案異地管轄制度它是以行政訴訟管轄資源上的靈活優(yōu)化配置換取公正審判、以較小改革成本獲取較大社會(huì)效益2005年11月，江蘇省法院系統(tǒng)制定了關(guān)于行政訴訟案件管轄若干問題的意見（試行），加大指定管轄、移送管轄的力度，推廣交叉管轄和異地管轄，進(jìn)一步暢通全省行

44、政案件立案渠道。”（見張瑞蘭：行政訴訟異地管轄制度研究D，蘇州大學(xué)2008年，第10頁。）此后，2005年至2007年，最高人民法院相繼在浙江三門、山東青島、吉林長春、甘肅蘭州和北京等地相繼召開了五次專題論證會(huì)，研擬起草關(guān)于管轄制度改革的司法解釋，異地管轄是其中的重點(diǎn)討論內(nèi)容。最高人民法院院長肖揚(yáng)也在第五次全國行政審判工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“要積極推進(jìn)行政案件管轄制度的改革和完善，通過加大指定管轄、異地審理的力度，防止和排除地方非法干預(yù)，為人民法院依法獨(dú)立公正審理行政案件提供制度保障。”李國慧，曹穎遜：第五次全國行政審判工作會(huì)議在北京召開，載法律適用2007年第5期。經(jīng)過各地法院的實(shí)踐，以及司法機(jī)關(guān)

45、、學(xué)者和社會(huì)各界的深入調(diào)研和廣泛探討，最高人民法院于2007年12月17日出臺(tái)了關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定（以下簡稱管轄規(guī)定），并自2008年2月1日開始施行，該司法解釋共計(jì)有十條，對(duì)行政訴訟法中關(guān)于行政案件管轄若干問題作出具體規(guī)定，明確通過指定管轄、異地審理和提級(jí)管轄等方式，防止和排除不當(dāng)干擾，保證人民法院依法公正審理行政案件。異地管轄制度是管轄規(guī)定的核心內(nèi)容，管轄規(guī)定的出臺(tái)實(shí)際上是對(duì)異地管轄改革探索、實(shí)驗(yàn)成果的制度轉(zhuǎn)化。第三章 異地管轄制度實(shí)施中產(chǎn)生的問題（一）規(guī)避級(jí)別管轄，滋生新的地方保護(hù)在筆者的調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，臺(tái)州市中級(jí)人民法院對(duì)于部份符合管轄規(guī)定第1條規(guī)定應(yīng)當(dāng)由中級(jí)人民法院管轄的案

46、件，卻以管轄規(guī)定第2條為依據(jù)指定至基層人民法院進(jìn)行異地管轄。據(jù)筆者了解，此類現(xiàn)象早在管轄規(guī)定出臺(tái)之前就已經(jīng)普遍存在，部份中級(jí)人民法院通過管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的方式，將本應(yīng)由中級(jí)人民法院管轄的案件移交給基層人民法院，使得這些案件的終審裁判權(quán)依然保留在中級(jí)人民法院。由于案件終審權(quán)依然由中級(jí)人民法院控制，使得地方保護(hù)主義有了可乘之機(jī)，也使得在某些案件中依然出現(xiàn)了違法維持行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的判決。 “邯鄲中級(jí)人民法院掌握的原則為所有以邯鄲市人民政府為被告的行政訴訟，一律由基層人民法院管轄，這樣如果一方上訴，仍然在中級(jí)人民法院掌控之中。”（見崔更國，李培志：關(guān)于行政訴訟管轄制度的思考，載石家莊鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院

47、學(xué)報(bào)2005年第4期。）實(shí)際上以管轄規(guī)定第2條為依據(jù)指定異地管轄而降低某些案件的審級(jí)，其背后依然是司法權(quán)地方化在產(chǎn)生影響。對(duì)此類案件指定異地管轄實(shí)際上為干擾法院審判提供了新的途徑，本地政府（地市一級(jí)人民政法）希望行政案件的審級(jí)降低，為的是將案件的審理結(jié)果掌握在自己可以“影響”的范圍之內(nèi)，避免由于案件的審級(jí)過高超越自身的“影響”之外，而產(chǎn)生對(duì)自身不利的后果。這種以異地管轄的形式來規(guī)避級(jí)別管轄的做法，滋生了新的不公正，不利于法制環(huán)境的澄清。 “應(yīng)當(dāng)說,將地市級(jí)政府為被告的案件指定到基層人民法院審理,是臺(tái)州法院異地交叉管轄制度創(chuàng)新中的軟肋，也可能是這場改革必要的代價(jià)。”（見參見浙江高院課題組，包祥冰

48、：行政案件管轄問題研究以浙江省行政案件異地管轄為典型展開，載法制研究2007年第2期。）司法機(jī)關(guān)也意識(shí)到應(yīng)當(dāng)對(duì)這種現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)范，2009年初，浙江省高院發(fā)文各中級(jí)人民法院，要求各中級(jí)人民法院今后對(duì)于符合管轄規(guī)定第1條的案件，確有特殊情況需要指定異地管轄時(shí)，應(yīng)報(bào)請(qǐng)高級(jí)人民法院批準(zhǔn)。這意味著原則上禁止降低此類案件的審級(jí)，意在杜絕規(guī)避級(jí)別管轄情況的發(fā)生。（二）異地管轄案件范圍過大，損害基層人民法院一般地域管轄權(quán)原告向市中級(jí)人民法院起訴的案件，除了一部分應(yīng)當(dāng)由中級(jí)人民法院管轄的案件由中級(jí)人民法院直接受理外，其余案件中級(jí)人民法院一律指定異地管轄。這些被指定異地管轄的案件是否都屬于“重大復(fù)雜”的情況？是否

49、可以有其他處理的方式？筆者總結(jié)認(rèn)為，法院之所以傾向于對(duì)所有的案件都采用異地管轄的方式 “我們傾向于全部案件均可實(shí)行異地交叉管轄,因?yàn)樵皆诨鶎?地域范圍越狹小,政府機(jī)關(guān)與法院人員的聯(lián)系越密切,許多是抬頭不見低頭見,有的甚至就在同一個(gè)樓里辦公,不受影響很難。對(duì)原告來講,法院形象不公,就影響法院審判的公信力。為使所有的行政案件原告都能分享訴訟管轄制度改革帶來的實(shí)惠,并且徹底地扭轉(zhuǎn)行政訴訟困難的局面,將所有行政案件全部異地交叉管轄,為最佳選擇。”（見參見浙江高院課題組，包祥冰：，有以下兩個(gè)原因：一是中級(jí)人民法院從技術(shù)的層面考慮，將所有案件都進(jìn)行異地管轄在操作上更為簡便；二是中級(jí)人民法院從維護(hù)基層人民法

50、院審判權(quán)的角度出發(fā)，對(duì)所有案件都采用異地管轄能夠使其避免陷入既要公正審判又要應(yīng)對(duì)干擾的尷尬境地中，也就是本地法院既不與被告行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生沖突，也不會(huì)陷入到原告不滿判決結(jié)果而指責(zé)其不公平的困境中。“一刀切”式地指定異地管轄，剝奪了當(dāng)?shù)胤ㄔ簩?duì)于那些非屬“重大復(fù)雜”情況的案件和能夠排除干擾進(jìn)行審判的案件的管轄權(quán)，實(shí)際上有悖于行政訴訟法關(guān)于基層人民法院對(duì)行政案件的一審一般地域管轄權(quán)的規(guī)定。（三）對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)保護(hù)存在缺陷依據(jù)管轄規(guī)定的規(guī)定，原告在向中級(jí)人民法院起訴之后，就無法對(duì)法院的處理案件管轄的程序產(chǎn)生任何影響，對(duì)法院是否采用異地管轄，指定何地法院管轄，沒有任何表達(dá)意見的程序權(quán)利。這個(gè)現(xiàn)象反映了在指定異

51、地管轄的訴訟程序中顯然缺乏對(duì)當(dāng)事人的訴權(quán)保護(hù)，不得不認(rèn)為是此次司法解釋的重大缺憾。筆者認(rèn)為，異地管轄制度對(duì)原告訴權(quán)保護(hù)的忽視主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：第一，作出異地管轄裁定的過程中，缺乏對(duì)于原告參與程序權(quán)利的保障。司法解釋賦予了中級(jí)人民法院在指定異地管轄過程中巨大的裁量權(quán)，但是卻忽略了當(dāng)事人的程序參與，沒有考慮原告是否要求指定異地管轄，指定何地管轄是否在原告的意愿和承受能力范圍之內(nèi)。實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)對(duì)于某些當(dāng)事人要求由本地法院管轄的，但是本地法院消極不受理的案件，原告依照管轄規(guī)定第3條的理由起訴后，中級(jí)人民法院卻按照管轄規(guī)定第2條指定異地管轄的情況，這顯然違背了案件的真實(shí)情況和當(dāng)事人本身的意愿，也不符合

52、司法解釋的要求。第二，指定異地管轄的裁定作出以后，由于在先行的程序當(dāng)中沒有規(guī)定當(dāng)事人表達(dá)意見的權(quán)利，因此，當(dāng)事人對(duì)于法院指定管轄的裁定不滿時(shí)只能通過管轄權(quán)異議的方式來保護(hù)自己的權(quán)利。然而，依照管轄規(guī)定中對(duì)當(dāng)事人管轄權(quán)異議的處理方式，當(dāng)事人對(duì)法院作出的通知沒有可以提起救濟(jì)的渠道，無疑對(duì)當(dāng)事人的訴權(quán)造成了二次侵害。（四）增大了法院“協(xié)調(diào)”和執(zhí)行判決的難度行政訴訟“協(xié)調(diào)”是當(dāng)前我國法院在行政訴訟過程中所肩負(fù)的一項(xiàng)重要工作，“協(xié)調(diào)”率的高低影響著對(duì)法院行政審判工作的評(píng)價(jià)。“協(xié)調(diào)”本質(zhì)上即是調(diào)解，這點(diǎn)為基層人民法院的法官們所承認(rèn)。 行政案件管轄問題研究以浙江省行政案件異地管轄為典型展開，載法制研究200

53、7年第2期。）其目的是為了取得比審判的更好的社會(huì)效果，實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”。實(shí)際上，進(jìn)行“協(xié)調(diào)”并非從事行政審判的法官們的專業(yè)為了“符合”法律的規(guī)定，我們將調(diào)解稱為“協(xié)調(diào)”。因此“協(xié)調(diào)”實(shí)質(zhì)上就是調(diào)解的代名詞而已。職責(zé)，法官的本職工作在于居中裁判，進(jìn)行“協(xié)調(diào)”工作往往由來自于各方的壓力所致：一是法院本身對(duì)于“協(xié)調(diào)”進(jìn)行考核的壓力；二是由于當(dāng)?shù)胤ㄔ菏艿礁蓴_多、壓力大，很多案件難以判決，或者即使判決原告勝訴后還存在執(zhí)行難的問題。反之，如果判決被告勝訴又面臨著原告上訴、上訪的困擾。因此，從現(xiàn)實(shí)的角度看，如果在通過“協(xié)調(diào)”而使原告的利益能夠得到一定程度保護(hù)的條件下，雙方和解撤訴，同時(shí)又使行政審判獲得一個(gè)“

54、案結(jié)事了”的效果，對(duì)法院來說不失為一個(gè)較好結(jié)局。但這類能夠?qū)崿F(xiàn)原告權(quán)利訴求的“協(xié)調(diào)”工作，相較直截了當(dāng)?shù)呐袥Q，往往需要法官花費(fèi)大量精力和時(shí)間。筆者認(rèn)為，“協(xié)調(diào)”率下降的原因在于：一是異地法院不存在來自當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)的壓力，其不存在判決原告勝訴后難以執(zhí)行或原告敗訴后不斷上訪的諸多顧慮，自然能夠獨(dú)立地、嚴(yán)格地依照法律進(jìn)行判決；二是異地審判增大法院與行政機(jī)關(guān)之間溝通的難度，案件本身在當(dāng)?shù)夭划a(chǎn)生社會(huì)影響，異地法院對(duì)于付出過多時(shí)間、精力進(jìn)行“協(xié)調(diào)”沒有內(nèi)在動(dòng)力。現(xiàn)階段行政訴訟“協(xié)調(diào)”案件數(shù)量的下降，對(duì)于追求徹底化解矛盾，從而實(shí)現(xiàn)行政審判的社會(huì)效果和法律效果相統(tǒng)一的法院來說，確實(shí)成為了一道難題。實(shí)行異地管轄

55、之后，法院采用判決方式確認(rèn)被告敗訴的案件增多，需要被告執(zhí)行法院判決的情況也增多。有的案件雖然被告敗訴，但是作為被告的行政機(jī)關(guān)置判決于不顧，拒不履行情況也有發(fā)生。特別是遇到某些起訴行政機(jī)關(guān)不作為的案件，雖然判決確認(rèn)行政機(jī)關(guān)必須履行法定職責(zé)，但是法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)拒不履行判決也顯得無可奈何。通常只能采用處以罰金和發(fā)出司法建議書的方式，但收效甚微。這種來自行政機(jī)關(guān)對(duì)于司法權(quán)威的不尊重和對(duì)法院判決的不執(zhí)行的案件，在采用異地管轄后明顯增多。比如，被告B縣人民政府在行政訴訟中敗訴，A縣法院的判決要求其依法履行辦理土地產(chǎn)權(quán)證的法定職責(zé)，但B縣人民政府拒不履行，對(duì)于法院的司法建議書置之不理，判決生效一年多后原告

56、的訴訟請(qǐng)求仍然沒有得到實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，審理案件的法官也只能表示無奈，法院沒有強(qiáng)制政府機(jī)關(guān)作出具體行政行為的權(quán)力，只能采取司法建議的方式督促履行，如果行政機(jī)關(guān)拒不履行，法院也無法保障原告實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。（五）產(chǎn)生新的干擾審判的因素，法院之間形成請(qǐng)托利益關(guān)系對(duì)于異地管轄制度的一大疑問就是異地管轄制度是否能夠真正完全排除來自黨政機(jī)關(guān)的干擾和壓力，從而形成公正的審判環(huán)境。筆者認(rèn)為，異地管轄改革是在原有司法體制下的局部改革，在司法環(huán)境沒有徹底改觀之前，寄希望于異地管轄制度就能消除行政審判中的所有弊端，這樣的目的難以實(shí)現(xiàn)。異地管轄實(shí)施之后，異地法院承受的來自被告所在地黨政機(jī)關(guān)的直接壓力被化解，法院行使審判權(quán)的

57、環(huán)境得到改善。但是在筆者的調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，確實(shí)有新的干擾和壓力從其他途徑仍然能夠間接地影響到法院，其主要來自兩個(gè)方面：一是被告行政機(jī)關(guān)通過異地法院所在地黨政機(jī)關(guān)向法院施加壓力，試圖影響法院的審判；二是行政機(jī)關(guān)通過被告所在地法院向異地法院施加干擾，這又可以分為兩種情形：一類是來自其他法院的“人情攻勢”，這種狀況有時(shí)候甚至比前一種方式產(chǎn)生更大的干擾作用。一些參與審理異地管轄案件的法官對(duì)筆者坦言：“雖然同為法院工作人員，彼此沒有隸屬關(guān)系，但是法院、行政庭之間的交流很多，法官之間關(guān)系密切，當(dāng)兄弟法院的法官出面說情時(shí)，案件的審判往往難以繼續(xù)依法進(jìn)行。這種說情往往比來自黨政機(jī)關(guān)的壓力干擾作用更大。”另一類是

58、法院之間形成請(qǐng)托利益關(guān)系，為干擾行政審判提供了新的途徑。因?yàn)楣茌犚?guī)定沒有具體明確規(guī)定確認(rèn)異地管轄法院的方法和標(biāo)準(zhǔn)，所以各地中級(jí)人民法院對(duì)于指定到哪個(gè)具體法院具有裁量權(quán)。雖然有的法院形成了一套指定的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，但是此類規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)在執(zhí)行過程也會(huì)發(fā)生新的問題。畢竟中級(jí)人民法院轄區(qū)范圍內(nèi)的基層人民法院是有限的，隨著時(shí)間的推移，法院之間難免產(chǎn)生固定對(duì)應(yīng)審判案件的情況，久而久之，法院之間會(huì)形成默契和新的利益關(guān)系。迫于來自所在地黨政機(jī)關(guān)的干擾和壓力，法院之間對(duì)于各自審理對(duì)方所在地政府、行政機(jī)關(guān)的案件就會(huì)相互請(qǐng)托，互開方便之門，影響和干擾對(duì)方法院審理異地管轄的行政案件。筆者在調(diào)研過程發(fā)現(xiàn)已經(jīng)有行政機(jī)關(guān)通過法院之間的利益關(guān)系，從而影響案件公正審判的情況出現(xiàn)。但是也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，異地管轄制度實(shí)施之后所產(chǎn)生的新的干擾和壓力，相較過去來自地方黨政機(jī)關(guān)的直接干擾和壓力確實(shí)有所減輕。異地管轄制度也增加了干擾行政審判的環(huán)節(jié)和成本，一定程度上有助于廓清行政審判的司法環(huán)境。第