1、關于農村土地流轉的幾點思考發布時間：2015-12-24作者：周桂娟陳衛東金璋農發行應堅持有所為有所不為，選擇合適的支持路徑，發揮好政策導向、信貸引領、宏觀調控、彌補市場失靈等重要政策職能，這樣才能在土地流轉的改革大潮中有所作為。近年來，全國各地的農村土地流轉進程明顯加快，農業規模經營蓬勃發展，但是土地流轉的形式千差萬別，金融信貸如何規范支持農村土地流轉需要進行深入思考。一、農村土地流轉的法律依據2002年8月29日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過的中華人民共和國農村土地承包法，是我國關于農村土地流轉和規模經營的最主要的法律法規。關于農村土地承包經營權，從法律意義上來說，是

2、一種從集體土地所有權中分離出來的土地產權，屬于一種相對獨立的土地他物權，具有一般物權的獨占性和排他性。土地承包法第三條規定國家實行農村土地承包經營制度”，同時，第四條規定農村土地承包后，土地的所有權性質不變”，明確了我國農村土地的所有權”仍屬農村集體所有。第五條規定農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地”，點明了農村集體經濟組織成員具有承包土地的權利，即日常所說的土地承包權”。第九條規定，保護承包方的土地承包經營權，任何組織和個人不得侵犯：指出了承包的土地可以用于生產經營，即承包方擁有承包土地的經營權"（使用權”）。因而，筆者認為，土地承包法中關于土地承包經營

3、權包括兩種權能，即土地承包權和土地經營權，土地經營權也即我們經常提到的土地使用權。關于引導土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見也進一步明確，引導農村土地經營權有序流轉，堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置。二、當前農村土地流轉的主要形式在當前的實踐操作中，各地的農村土地流轉形式更加多樣化，主要有以下幾種形式。（一）轉包。是指承包方在一定時期內將承包土地經營權轉給其他農戶，轉包后原土地承包關系不變，接包方按轉包時約定的條件對轉包方負責。（二）出租。是指承包方將承包土地經營權租賃給他人從事農業生產經營，出租后原土地承包關系不變，承租方按出租時約定的條件對承包方負責。（三

4、）互換。是指承包方之間為方便耕作或者各自需要，對承包地塊進行交換、調換，互換后原土地承包關系不變，主要適合土地零碎分散的農戶進行土地調換以利于連片集中和規模經營，與目前部分地區的聯耕聯種有著異曲同工之妙。（四）轉讓。是指經承包方申請和發包方同意，將土地承包經營權讓渡給其他農戶，轉讓后原土地承包關系自行終止，原承包方承包期內的土地承包經營權滅失。土地承包法對此亦進行明確規定。經自行（五）代耕代種。是指暫時無力或不愿經營或外出打工而又不愿放棄承包地的農戶,協商臨時把承包地交由別人耕種，代耕代種或托管，分有償或無償等形式，但原承包合同關系不變。（六）聯耕聯種。是指由村兩委引領，承包方按照自愿的原則，

5、破除田展，將碎片化的農地集中起來，實現有組織的連片種植，實行統一的聯管聯營，與部分地區的大田托管相似。（七）入股入社。是指承包方之間自愿聯合，將土地承包經營權量化為股權，組成股份公司或者合作社等從事農業合作生產經營。合作社或股份有限公司對土地實行招標承包，或者對外租賃，或者直接開發，農民按股分紅。（八）反租倒包。是指由鄉鎮政府或村集體主導，將農民手中的責任田以一定的租金反租過來，再倒包給農業大戶或農業企業從事規模經營，原土地承包關系不變。（九）其他新型流轉方式。2007年，重慶獲國家批準成為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，九龍坡區作為重慶先行的試點區域，在農村土地使用制度方面進行了大膽嘗試，開創了

6、憲基地換住房、承包地換社保”的方式。近年來，江蘇無錫市惠山區等地也進行類似探索。這種雙置換”方式，農戶自愿放棄土地承包權和經營權，從土地中解放出來，主要從事二、三產業。三、農村土地流轉的主要類型分析按照農戶流轉的是土地承包權，還是經營權（使用權），抑或農民完全脫離土地，不再保留任何權利，可將當前土地流轉的幾種形式分為：小流轉”-保留承包權、流轉經營權；大流轉”-有條件保留承包權、放棄經營權；雙置換”農戶放棄土地承包權和經營權，以承包權換社保、以住宅換安置房，農民變市民。（一）小流轉轉包、出租是小流轉”的比較典型代表，這種方式不改變原有的農村土地承包關系，農戶履或有償或無償；有行原有合同的義務，

7、只是將現有承包地轉給門旁鄰居或親朋好友去耕種,的將承包地租給種田大戶，收取一定租金；少數地區以村集體經濟組織為主導，集體將承包地轉包或出租。其主要特點是：一是流轉范圍小、對象明確，流轉雙方一般限于同一經濟集體組織，流轉的為自家的承包地。二是形式簡單明了、手續簡便，一般只需口頭協議，存在糾紛也由雙方當事人協商解決。三是流轉時限短，多是臨時性的2、3年，主要針對暫時無力經營土地或在鄉鎮就業從事非農產業且不愿完全放棄土地的農戶。但是，這種方式存在的最大問題就是流轉關系不夠穩定。近年來，受工業企業持續低迷影響，一些農民工相繼返鄉，紛紛要求返還承包土地的使用權。另外，農業規模化經營前期投入多、投資回報期

8、限長，但流轉期限的不確定性，使得接包方對流轉后的土地投入不大，農田提質增效不明顯，甚至可能會對流入土地進行掠奪式經營。（二）大流轉轉讓、入股入社是大流轉”的主要典型代表。一些從農村土地中解放出來的勞動力，他們有著穩定的非農職業和非農收入，自愿放棄土地，將土地承包經營權讓渡出來，流轉給專業的農村土地流轉經營公司或產業化龍頭企業等。有的經濟發展較快的集體經濟組織內的農戶，以各自土地承包權入股組成股份有限公司或者農業生產合作社，統一經營，按股份進行分紅。這種方式一方面能夠讓農民在脫離土地約束”的情況下，分享土地增值收益，另一方面，土地經營權的轉讓，又推動了農村剩余勞動力的轉移，帶動了農村第二、第三產

9、業的發展。同時，由于土地流轉的期限較長，相對穩定，合作社和股份公司或接包方可以對流入的土地進行長期、持續地投入，有利于發展規模農業，促進農業現代化建設。存在的主要困難是：大規模的土地轉讓需要當地土地流轉工作（包括土地確權、合同簽訂等）已經成熟，并具有一套完善的操作制度；入股入社的附加條件多，程序比較復雜，農戶分享的股份無法繼承，不得贈送、轉讓與抵押等。此外，企業一旦出現經營不善甚至虧損，農戶入股的承包土地經營將被用于清償債務，農民將喪失基本的生產資料，勢必影響農村穩定。（三）雙置換目前，一些經濟社會發展水平較高、農村勞動力轉移就業占比大、農民以非農收入為主的地區，以政府為主導，農戶自愿退出土地

10、承包經營權，享受城鎮市民的各種社會保障，同時，農戶用農村的宅基地來換取安置房，基本上完全脫離了土地，農民變市民。雙置換后，對原農戶承包的耕地進行大面積的農田流轉，有利于建設高標準農田，調整優化種植結構和生產方式，開展農業規模化、集約化、機械化種植，推動現代農業建設邁上新臺階。同時，對原來農民宅基地進行整治、復耕，整飭農田，增加了可耕種農田面積，有利于政府對城鎮的總體規劃，騰挪出更多的農業用地，用于涉農的二、三產業發展。此外，也有利于當地農業生態保護，進一步改善農村、農民的居住環境。存在的主要問題是：農民變市民后能否快速融入城鎮，新市民”的利益能否得到有效保障；農民失地后，可能發生無地少地農民的

11、社會問題，不利于農村和整個社會的穩定，特別是土地承包權落入集體經濟組織之外的主體手中，可能瓦解集體經濟組織；流轉后土地的性質是否會發生變化，土地的用途如何進一步監管，是否會存在耕地非農化”問題等。四、農發行支持農村土地流轉的選擇農發行應堅持有所為有所不為，選擇合適的支持路徑，發揮好政策導向、信貸引領、宏觀調控、彌補市場失靈等重要政策職能，實現好政府意圖，這樣才能在土地流轉的改革大潮中有所作為。（一）全力做好雙置換”項目由政府主導，對自愿退出土地承包經營權的農戶，通過生基地換住房、承包地換社保”的方式，促進農村土地的集約利用，發揮農村土地使用效益，消除土地對農村勞動力轉移的束縛。對農戶退出的宅基

12、地和承包地，由政府主導成立專門公司，開展集中規劃、集中流轉、集中整治和配套基礎設施建設，對整治完畢的農田直接從事經營管理，用于建設現代農業示范區、高效良田整治、特色農業等園區建設。目前，江蘇省分行支持的無錫陽山現代物聯智慧農業產業園區建設3.8億元項目，是由無錫市惠山區委、區政府主導，進行農村住宅置換安置房、土地承包權置換社保”的積極探索。惠山區政府與承貸企業一一潤陽農業公司簽訂委托代建合同，由該公司作為項目的委托代建人，承擔項目的建設及管理工作。潤陽農業公司與項目建設區域村委會進行土地流轉的協商，在農戶自愿的前提下，將土地流轉至公司名下，用于大規模的水蜜桃種植、研究，桃園區域的基礎設施建設，

13、以及水蜜桃物聯網建設等。潤陽公司為農民提供安置房，繳納社保費用。這種土地流轉方式，進一步優化了農村土地資源配置，將農村土地流轉、農業提質增效、加快推進農業現代化和社會主義新農村建設密切聯系起來。（二）主動拓展大流轉”貸款大力支持政府開展農村土地產權流轉交易和綜合服務平臺建設，是拓展大流轉”的有效方式。由政府部門引導有著穩定非農職業和非農收入、自愿放棄土地的農戶，將土地承包經營權讓渡給政府出資成立的專業土地經營管理公司，將零散的土地集中起來，統一規劃，統一經營，再將流轉土地轉包給本地家庭農場、農民專業合作社和農業龍頭企業等新型經營主體，并為這些經營主體提供技術支持、信息支撐和周轉資金等全方位的服

14、務。目前，江蘇省分行支持的漢潤農村土地流轉經營有限公司，系政府成立的專業土地流轉經營公司，企業管理職能包括流轉土地的現場勘查與價值評估，對土地經營權相關手續的審核、調查；服務職能包括土地二次流轉中介服務，農業土地開發利用規劃；融資職能包括向家庭農場、農民合作組織等經營主體提供資金服務；經營職能包括自身流轉土地的經營、二次流轉前土地空置期的經營，農機農資等生產資料的經營等。其自身經營的萬頃良田是江蘇試點單位。此外，由該類平臺公司對流轉土地實施整理、復墾后，建成高標準農田，發展訂單農業，打造優勢農業品牌，同時返聘農民進行耕作，帶動農民增收，推動農村一二三產業加速融合。（三）探索創新小流轉”業務審慎

15、直接支持家庭農場、農民專業合作社、小微龍頭企業的農村土地流轉和規模經營業務。農發行要根據自身經營管理特點，充分利用政策性優勢，與其他商業金融機構進行差別化競爭，審慎支持依法登記并取得法人資格的農民專業合作社，暫不支持按照個體工商戶注冊的種田大戶、家庭農場、農民專業合作社。基層行要深入領會、認真把握政策要求，雖然目前家庭農場和農民專業合作社不是業務拓展的重點群體，但可以通過積極搭建相應的政府增信平臺或成立專門的統貸統還主體，通過批發的方式間接支持。也可以擇優支持政府給予政策扶持的產業化龍頭企業、農墾系統農場，從事大規模土地連片耕種和統一管理，實施訂單農業，以及生產基地建設。同時，要進一步拓寬思維、創新思路，圍繞糧棉油、林牧漁、經濟作物等種養、購加銷和冷鏈物流、互聯網+等全產業鏈建設，通過產業化龍頭企業+家庭農場（農民合作社）”等形式，探索出與農發行經營管理特點高度契合的信貸支持模式。（四）需要注意的幾個問題一是必須嚴格遵守農村土地承包法和農村土地承包經營流轉管理辦法的有關規定，堅守農戶自愿、程序合法、手續完備”的原則開展土地流轉，決不能違背農民的意愿強迫流轉，不得擅自改變原有耕地的農業用途。二是充分結合我國國情和民情，穩妥處理土地流轉違約糾紛矛盾，防止企業將包袱甩給地