1、第五章第五章 公共政策執(zhí)行公共政策執(zhí)行本章要點本章要點政策執(zhí)行模型4政策執(zhí)行的相關(guān)條件3政策執(zhí)行的基本內(nèi)容2政策執(zhí)行研究的興起1中國公共政策的執(zhí)行5 第一節(jié)第一節(jié) 公共政策執(zhí)行概述公共政策執(zhí)行概述1.1 政策執(zhí)行研究興起的背景政策執(zhí)行研究興起的背景（1）政策科學早期的認識 雖然拉斯韋爾等早期政策科學家把政策執(zhí)行看成了政策過程中的一個環(huán)節(jié)，但是政策執(zhí)行并沒有引起政策科學學者的足夠重視。 （2）政策執(zhí)行不受重視的原因）政策執(zhí)行不受重視的原因 A.天真地假設(shè)政策執(zhí)行過程是簡單的且人所共知的； B.強調(diào)權(quán)威決策者的作用而排除了“低層次”官員對政策執(zhí)行過程負責； C.執(zhí)行過程涉及嚴重的邊界問題，往往難以

2、界定相關(guān)的行動者； D.時間和資源的巨大消耗。 1.2 政策執(zhí)行研究興起的契機政策執(zhí)行研究興起的契機（1）美國奧克蘭計劃沒有取得預(yù)期的成功（2）政策科學研究視野的拓寬1.3 政策執(zhí)行興起的主要途徑政策執(zhí)行興起的主要途徑（1）自上而下的途徑（2）自下而上的途徑（3）政策/行動連續(xù)途徑（4）政策工具選擇途徑1.4 政策執(zhí)行的基本內(nèi)容政策執(zhí)行的基本內(nèi)容 政策執(zhí)行的含義 政策執(zhí)行是一個動態(tài)過程，它是政策執(zhí)行者通過建立組織機構(gòu)，運用各種政策資源、采取解釋、宣傳、實驗、實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動，將政策觀念形成的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實際效果，從而實現(xiàn)既定政策目標的活動過程。1.5政策執(zhí)行的特點政策執(zhí)行的特點v政策目

3、標的明確性v政策范圍的限定性 v政策執(zhí)行影響的廣泛性 v政策執(zhí)行的動態(tài)性 1.6公共政策執(zhí)行模型公共政策執(zhí)行模型v史密斯執(zhí)行過程模型史密斯執(zhí)行過程模型 麥克拉夫林相互調(diào)試模型麥克拉夫林相互調(diào)試模型 霍恩和米特系統(tǒng)模型霍恩和米特系統(tǒng)模型 循環(huán)模型循環(huán)模型 綜合模型綜合模型本節(jié)案例本節(jié)案例 案例案例5-1 好政策為什么不受歡迎？好政策為什么不受歡迎？ -寧夏西海固地區(qū)種草政策中遇到的問題問題：1、在這項公共政策的執(zhí)行中，較為突出的是哪種政策執(zhí)行模型？2、好政策為什么不受歡迎，問題的癥結(jié)在什么地方？v案例5-2孫志剛事件孫志剛事件背后的公共政策過程分背后的公共政策過程分析析v問題:v 1、結(jié)合本案例

4、，簡要說明公共政策過程分析模型的主要內(nèi)容，你對此有何評價。v2、試舉出與你利益相關(guān)的一項政策，并選擇適當?shù)哪Ｊ綄ζ溥M行分析。第二節(jié)第二節(jié) 公共政策執(zhí)行過程和公共政策執(zhí)行過程和 手段手段v2.1政策執(zhí)行的諸環(huán)節(jié)政策執(zhí)行的諸環(huán)節(jié)v（一）政策宣傳v（二）政策分解 v（三）物質(zhì)準備v（四）組織準備v（五）政策實驗v（六）全面實施2.2政策執(zhí)行的兩個層次政策執(zhí)行的兩個層次 v（一）行政自由裁量（一）行政自由裁量v從宣布執(zhí)行開始，政策執(zhí)行就已包含了參與政策執(zhí)行的個人裁量。從法律觀點而言，行政裁量是指行政機關(guān)在法律積極明示的授權(quán)或消極默示許可的范圍內(nèi)，基于行政目的，自行斟酌，選擇認為正確的行為，而不受法院的

5、審查。也有人認為，裁量是裁度推量之意，是人類對事物考慮的內(nèi)在心理意識的過程。裁量不是隨意的，而是有其依據(jù)和目標的，裁量具有積極性，以追求“正確性”為目的，不過，這種“正確性”不能客觀地加以確定，而是主觀斟酌的。v（二）行政執(zhí)行的象征層面（二）行政執(zhí)行的象征層面v政策執(zhí)行的象征性（symbolism）層面，所關(guān)切的不僅是如何執(zhí)行政策問題，而且是執(zhí)行多少的問題。M艾德曼（Muaary Edelman）在政治象征性的應(yīng)用（the symbolic uses of politics）一書中指出“政治只是一連串抽象的象征”，政策過程中所發(fā)生的許多事都是象征性的，通過無法執(zhí)行的立法就是一例子 。2.3政策

6、執(zhí)行的手段政策執(zhí)行的手段 v（一）行政手段（一）行政手段 行政手段是指依靠行政組織的權(quán)威，采用行政命令、指示、規(guī)定及規(guī)章制度等行政方式，按照行政系統(tǒng)、行政層次和行政區(qū)劃來實施政策的方法。v （二）法律手段（二）法律手段 法律手段是指通過各種法律、法令、法規(guī)、司法、仲裁工作，特別是通過行政立法和司法方式來調(diào)整政策執(zhí)行活動中各種關(guān)系的方法。 v（三）經(jīng)濟手段（三）經(jīng)濟手段 經(jīng)濟手段是指根據(jù)客觀經(jīng)濟規(guī)律和物質(zhì)利益原則，利用各種經(jīng)濟杠桿，調(diào)節(jié)政策執(zhí)行過程中的各種不同經(jīng)濟利益之間的關(guān)系，以促進政策順利實施的方法v（四）思想誘導手段（四）思想誘導手段v思想誘導手段是一種以人為中心的人本主義管理方法，它通過

7、運用非強制性手段，誘使政策執(zhí)行者和政策對象自覺自愿地去貫徹執(zhí)行政策，而不從事與政策相違背的活動。 本節(jié)案例v案例案例5-3反貧困反貧困 政府重要的公共政府重要的公共政策政策問題：1、為什么政府要承擔反貧困的主要責任？2、在反貧困問題上，政府主要使用了哪些政策執(zhí)行手段？ v案例案例5-4營口市委貫徹執(zhí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包營口市委貫徹執(zhí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制責任制 v思考：1、公共政策執(zhí)行的過程包括哪些環(huán)節(jié)，該案例是如何體現(xiàn)這些環(huán)節(jié)的？ 第三節(jié)第三節(jié) 創(chuàng)造性執(zhí)行政策的問題創(chuàng)造性執(zhí)行政策的問題 v3.1原則性與靈活性相結(jié)合原則性與靈活性相結(jié)合v在政策實施過程中要堅持原則性與靈活性相統(tǒng)一的原則。政策作為指導和

8、規(guī)范人們正確行動的依據(jù)和準則，它本身體現(xiàn)著事物的本質(zhì)和規(guī)律，在實施過程中，具有高度的原則性。這種原則性是由政策的本質(zhì)決定的，如果原則性被破壞，政策的性質(zhì)就會改變，政策的積極作用和實施效果就會受到影響。因此，執(zhí)行者在實施政策時，一定要嚴格按照政策本身所規(guī)定的特定調(diào)控對象和作用范圍去落實政策。沒有政策實施的原則性，就失去了政策的嚴肅性和權(quán)威性，就會縱容“有令不行，有禁不止”，“上有政策，下有對策”的惡劣現(xiàn)象。3.2政策變通政策變通（一）政策變通的形式（一）政策變通的形式v有的學者概括了三種變通形式，即一“求神似，去形似”；二“不求神似，只求形似”；三“既不求神似，也不求形似”。只有第一種是合理、正

9、確的變通形式，另外兩種實際上是對政策的歪曲。（二）如何做到政策變通正確、合（二）如何做到政策變通正確、合理理v1、了解上情。加強政策學習，領(lǐng)會精神實質(zhì)，這是合理變通的前提條件。v2、摸清下情。要深入調(diào)查研究，明了實際情況，這是合理政策變通的實踐基礎(chǔ)。v3、上下情有機結(jié)合。堅持政策的原則性和靈活性相結(jié)合的原則，把政策的基本精神和實際情況相結(jié)合，這是政策變通的關(guān)鍵 3.3討論專題：討論專題：“上有政策、下有對上有政策、下有對策策”現(xiàn)象剖析現(xiàn)象剖析 v一、上有政策、下有對策一、上有政策、下有對策”現(xiàn)象的主要表現(xiàn)現(xiàn)象的主要表現(xiàn)v1、“你有政策，我有對策”替換性執(zhí)行。v2、“曲解政策，為我所用”選擇性執(zhí)

10、行。v3、“軟拖硬抗，拒不順從”象征性執(zhí)行。v4、搞“土政策”附加性執(zhí)行二、二、“上有政策，下有對策上有政策，下有對策”現(xiàn)象的成因現(xiàn)象的成因中中央央-地方、上級地方、上級-下級利益博弈下級利益博弈v第一、中央利益與地方利益之間的矛盾和討價還價空間。v第二、政策本身的缺陷。政策脫離實際，缺乏科學性、完整性、穩(wěn)定性、連續(xù)性、配套性、嚴肅性、權(quán)威性，政策多變，政出多門，彈性過大，朝令夕改，v第三、相互抵觸。v第四、政策執(zhí)行主體的本位主義、部門利益和地方利益驅(qū)使，扭曲、截留、肢解、轉(zhuǎn)變政策，以土政策、小政策取代大政策。v第五、法治不健全，對政策執(zhí)行監(jiān)控不力。缺乏有效的監(jiān)控機制，搞形式、走過場，有令不行

11、、有禁不止。v第六、 各地情況復雜、差異大，政策難以整齊劃一，給各地“因地制宜”變通執(zhí)行政策留有余地。三、三、“上有政策，下有對策上有政策，下有對策”現(xiàn)象的危害現(xiàn)象的危害v第一、破壞政策的完整性、嚴肅性和權(quán)威性，導致各類違法違規(guī)層出不窮。v第二、曲解、扭曲政策，導致政策走樣、失效，甚至使政策走向反面，影響政策目標和政策效果。v第三、肢解架空政策，任意取舍、陽奉陰違，使政策落空。v第四、影響國家政策的統(tǒng)一和完整，助長分散主義、地方保護主義、地方分割封鎖和部門攬權(quán)壟斷，挑戰(zhàn)中央權(quán)威，危害公眾利益 。四、四、“上有政策，下有對策上有政策，下有對策”現(xiàn)象的治理現(xiàn)象的治理v第一、形成制度化的中央-地方以

12、及地方各級關(guān)系，按照權(quán)責對等、公平有效的原則，合理、規(guī)范地劃分中央-地方及地方各級事權(quán)與財權(quán)。既維護中央的統(tǒng)一領(lǐng)導和權(quán)威，又充分調(diào)動和發(fā)揮地方的積極性、創(chuàng)造性。v第二、建立科學合理的政策體系，提高政策質(zhì)量和水平，減少政策漏洞和缺陷。v 第三、處理好局部與全局、整體的關(guān)系，維護中央權(quán)威，保證政令暢通，反對地方保護主義、分散主義和部門利益取代國家利益。只要處理好局部和全局的關(guān)系，“上有政策、下有對策”就失去了立足之地。v第四、加強法治，加強監(jiān)督，依法行政，從嚴治政，建立健全相對獨立的監(jiān)督體系。要使各項政策得到真正有效的貫徹落實，首先必須進一步加強檢查監(jiān)督工作；其次必須建立和健全相對獨立的監(jiān)督體系；

13、最后必須實行有法可依，執(zhí)法必嚴，違法必究的監(jiān)督原則 。3.4 處理好政策執(zhí)行中的原則性與處理好政策執(zhí)行中的原則性與靈活性總結(jié)靈活性總結(jié)v第一、政策執(zhí)行中的原則性與靈活性統(tǒng)一，就是要把政策精神和實際情況相結(jié)合，既要把握政策界限，又要創(chuàng)造性地實施政策。v第二、靈活性是在原則允許的范圍內(nèi)的靈活，不是違反政策的隨心所欲，不是對政策原則的蔑視和踐踏。v第三、政策目標是靈魂，政策靈活性是手段與方法，政策原則是基礎(chǔ)和界限 。本節(jié)案例v案例5-5 被扭曲的城市房屋拆遷被扭曲的城市房屋拆遷 v案例思考：v1、結(jié)合本節(jié)知識，該政策為什么會執(zhí)行失敗？v2、結(jié)合案例，試論在政策的實施中，如何處理好政策的原則性與靈活性

14、的關(guān)系？v案例案例5-6 武漢市的武漢市的“麻木麻木”難題是如何破難題是如何破解的解的v案例思考：v1、武漢的“禁麻”政策為何能夠成功？v2、案例中，如何體現(xiàn)了原則性和靈活性的統(tǒng)一？ 第四節(jié)第四節(jié) 公共政策執(zhí)行的有效性公共政策執(zhí)行的有效性 v4.1影響政策執(zhí)行的主要因素影響政策執(zhí)行的主要因素 v（一）政策本身 v（二）機構(gòu)因素v（三）人的因素 v（四）政策外的因素 如政治的、經(jīng)濟的、社會的環(huán)境條件，社會的文化背景和傳統(tǒng)，與政策相關(guān)的技術(shù)水平等 。4.2政策有效執(zhí)行應(yīng)具備的條件政策有效執(zhí)行應(yīng)具備的條件 v一、必要的政策資源一、必要的政策資源v 二、順從的目標群體二、順從的目標群體（一）政策方案對

15、政策對象的規(guī)定（二）政策對象對政策的接受程度 （三）政策執(zhí)行成本對目標群體的影響 三、正確的執(zhí)行策略三、正確的執(zhí)行策略（一）原則性與靈活性相結(jié)合原則性和靈活性辯證統(tǒng)一的一種思路政策提倡政策禁止政策界限政 策 靈 活變 通 范 圍走邊緣、不出線，用足用活用好政策走邊緣、不出線，用足用活用好政策（二）建立有效的制度安排（三）利用各種執(zhí)行手段 v思想教育手段v經(jīng)濟刺激手段v行政調(diào)控手段v法律規(guī)范手段（四）重視成本效益分析（五）勝任的政策執(zhí)行隊伍 1.執(zhí)行人員的素質(zhì)要求執(zhí)行人員的素質(zhì)要求 政治素質(zhì)：政治素質(zhì)：公仆意識，全心全意為人民服務(wù)公仆意識，全心全意為人民服務(wù) 品德素質(zhì)：品德素質(zhì)：廉潔奉公、盡職盡

16、責廉潔奉公、盡職盡責 知識素質(zhì)：知識素質(zhì)：直接直接/間接知識、學歷水平間接知識、學歷水平/內(nèi)行專家、內(nèi)行專家、資歷資歷/上上 進心、合理的知識結(jié)構(gòu)進心、合理的知識結(jié)構(gòu) 能力素質(zhì)：能力素質(zhì)：應(yīng)變、管理、溝通、創(chuàng)新、表達應(yīng)變、管理、溝通、創(chuàng)新、表達 心理素質(zhì)：心理素質(zhì)：抑制力、臨危不亂、心理承受能力抑制力、臨危不亂、心理承受能力 身體素質(zhì)身體素質(zhì)2.執(zhí)行隊伍的互補執(zhí)行隊伍的互補：取長補短，木桶理論v知識互補：知識在交流中增值多學科、多層次、知識內(nèi)容綜合、專業(yè)門類齊全v能力互補：思想家、指揮員、筆桿子、宣傳員、戰(zhàn)術(shù)家v年齡互補：老中青合理搭配、以中青年為主、梯型年齡結(jié)構(gòu)v性別互補：賴斯、希拉里、吳儀

17、“男女搭配、干活不累”v個性互補：氣質(zhì)與性格互補，需要磨合期 （六）有效溝通溝通是成功的法寶 執(zhí)行中的溝通主要是指執(zhí)行機構(gòu)之間、執(zhí)行機構(gòu)與有關(guān)部門之間、上下級之間、執(zhí)行人員之間、執(zhí)行人員與目標群體之間為實現(xiàn)政策目標所進行的信息交換 。在政策執(zhí)行中，存在著溝通障礙有：v（1）語言方面的障礙）語言方面的障礙 ：語意差異：語意差異v（2）知識經(jīng)驗差距過大：對牛彈琴、陽春白雪）知識經(jīng)驗差距過大：對牛彈琴、陽春白雪v（3）組織結(jié)構(gòu)不合理：管理幅度過寬、信息失真）組織結(jié)構(gòu)不合理：管理幅度過寬、信息失真v（4）曲解造成的障礙）曲解造成的障礙v（5）溝通技能方面的障礙）溝通技能方面的障礙 ：“談判專家談判專家

18、”“”“雞同鴨講雞同鴨講”v（6）心理因素的障礙：知覺選擇性）心理因素的障礙：知覺選擇性/個性沖突個性沖突/情緒影響情緒影響/ 否定逆言否定逆言的心理的心理本節(jié)案例v案例案例5-7 S縣計劃生育土政策執(zhí)行縣計劃生育土政策執(zhí)行 v案例思考：該政策執(zhí)行為什么失效？如何提高政策有效性，怎么改進？v案例案例5-8 高額收費能管理寵物犬嗎？高額收費能管理寵物犬嗎？-北北京限養(yǎng)政策分析京限養(yǎng)政策分析v問題：問題：1、政策執(zhí)行的障礙在何處？v2、你能提出合理的建議確保政策目標的實現(xiàn)嗎？ v案例案例5-9 退耕還林政策執(zhí)行有失退耕還林政策執(zhí)行有失v問題：1、運用本章所學知識，分析上述案例，指出“退耕還林”政策

19、在執(zhí)行中存在的主要問題。2、分析影響“退耕還林”政策執(zhí)行效能的障礙因素。3、如果你作為一個政策執(zhí)行者，你將如何推行該項政策的執(zhí)行 第五節(jié)第五節(jié) 中國公共政策的執(zhí)行中國公共政策的執(zhí)行v5.1中國公共政策執(zhí)行的特征中國公共政策執(zhí)行的特征v（一） 執(zhí)行手段方法單一、手段粗暴；v（二） 法律手段使用不夠；忽視思想教育手段的運用；v（三） 政策手段的選擇、使用缺少成本效益意識。5.2中國公共政策執(zhí)行中存在的中國公共政策執(zhí)行中存在的問題問題v（1）替代執(zhí)行v替代執(zhí)行是指執(zhí)行人員在執(zhí)行政策時執(zhí)行與上級政府的政策不相一致的政v策方案，使原有的政策方案難以得到貫徹實施。v（2）象征執(zhí)行v象征執(zhí)行是指執(zhí)行人員在執(zhí)行政策時敷衍塞責，做表面文章，實際上拒不執(zhí)v行上級政策。v（3）選擇執(zhí)行v選擇執(zhí)行是指政策執(zhí)行人員在執(zhí)行政策時采取“為我所用”的做法，有意曲解政策的精神實質(zhì)或部分內(nèi)容，導致政策無法真正得到貫徹落實，甚至遭遇到與初衷相悖的結(jié)果。v（4）附加執(zhí)行v附加執(zhí)行是指政策在執(zhí)行過程中由執(zhí)行人員附加了一些不恰當?shù)膬?nèi)容，盲目v擴大政策外延，使