1、論我國憲法監督制度的存在問題及其完善 .docx試論我國憲法監督制度的存在問題及其完善憲法監督概述憲法作為根本大法，在一國的法律體系中居于最高的法律地位和具有最高的法律效力，它維護和捍衛公民基本尊嚴和權利，授予國家權力并嚴格界定各種權力行使的范圍界限。我國現行的 1982 年憲法是一部具有中國特色的社會主義憲法，同時也是新中國建國以來制定得最好的一部憲法。為了保證憲法的貫徹實施，必須對憲法實施實行有效的監督。憲法監督制度是保證法律、法規等規范性文件以及國家機關、社會組織和公民個人嚴格依憲行事的一切制度和措施的總和。其實質是對國家機器運轉的審查，保證國家公共權力在憲法軌道上運行，從而切實保障公民

2、的基本權利。一、憲法的概念憲法監督有廣義和狹義之分。廣義的憲法監督，是指對有關涉憲活動實行的全面監督。就監督主體來說，除了憲法監督的專職機關以外，還包括其他國家機關、政黨、人民團體、群眾組織以及公民。就監督對象來說，既包括國家機關的立法活動、行政活動、司法活動，也包括公民個人的活動以及政黨人民團體、群眾組織的活動。狹義的憲法監督，是指依法負有憲法監督職能的機關對立法活動和行政活動所實施的監督。憲法監督是一個非常中國化的保障憲法實施的概念。它比憲法實施和憲法保障的概念要小，因為憲法保障和憲法實施這兩個概念至少包括通過立法途征保障憲法實施的內容。憲法監督是通過違憲審查、合憲審查、憲法解釋、法規備案

3、審查和憲法訴訟等方式保障憲法實施的制度。違憲審查是憲法監督最主要和核心的內容。我國的憲法監督是一種最高國家權力機關俯視性的自上而下的監督，而自己不受約束。監督的內容主要是通過主動審查或受理對立法、行政、司法行為可能違憲的投訴，審查撤銷違憲的法律、法規和行政行為及司法的解釋和判決。這個憲法監督就是指全國人大及其常委會行使的保障憲法實施的一種具體監督權，而不是象憲法保障制度那樣無所不包的不確定的權力。具體來說憲法監督是指憲法第62 條第 2 項，全國人大有權改變或者撤銷全國人大常委會不適當的決定 ; 第 67 條第 1 項全國人大常委會有權解釋憲法，有權撤銷同憲法相抵觸的法律、行政法規或決定; 以

4、及立法法第五章適用與備案中的第 78 條、第 88 條、第 90 條和第 91 條等有關條款中法律、法規、規章與憲法相沖突時如何適用憲法和撤銷違憲的內容。我國憲法監督的主體是最高立法機關，對象是法律、法規、規章和政府行為等的違憲。憲法監督的概念確實大于違憲審查，但是，違憲審查是憲法監督制度的核心。2二、我國憲法的現狀我國現行憲法在總結我國憲法監督實踐經驗教訓的基礎上，根據我國社會主義建設新時期的發展需要，同時借鑒世界其他國家憲法監督的有益做法，對我國的憲法監督制度作出了新的規定，使我國的憲法監督制度得到了進一步的發展和完善。現行憲法對憲法監督制度的規定主要體現在以下方面。（一）憲法的根本法地位

5、和最高的法律效力憲法序言規定：“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”（二）憲法監督的總的原則這是指對憲法監督規定的比較原則，即只規定了憲法監督的總原則。第 5條規定：“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。

6、任何組織或個人都不得有超越憲法和法律的特權。”( 三 ) 憲法監督機關，擴大了憲法監督機關的范圍憲法第 62 條和第 67 條分別規定了全國人大和全國人大常委會擁有監督憲法實施的職權，從而明確了我國的憲法監督機關。現行憲法增加全國人大常委會同為憲法監督機關的規定，彌補了前幾部憲法只規定全國人大為憲法監督機關所造成的全國人大閉會期間憲法監督機關缺位的不足，使憲法監督活動更具經常性和規范性。不僅如此，現行憲法第70 條和第 71 條還規定了全國人大各專門委員會和特定問題的調查委員會，協助全國人大及人大常委會行使監督憲法實施的功能。( 四 ) 建立逐級監督和保證憲法實施的監督體系現行憲法規定： (1

7、) 全國人民代表大會有權改變或者撤銷全國人大常委會不適當的決定 ;(2) 全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令，有權撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議 ;(3) 國務院有權改變和撤銷各部委發布的不適當的命令、指示和規章，有權改變或者撤銷地方各級行政機關的不適當的決定和命令 ;(4) 縣以上地方各級人大有權改變或者撤銷本級人大常委會不適當的決定 ;(5) 縣級以上地方各級人大常委會有權撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令，撤銷下一級人大的不適當的決議;(6)縣級以上的地方各人民政府有權改變或者撤銷所屬各部門

8、和下級人民政府的3不適當的決定。此外，我國現行憲法還規定，省、直轄市的人大及其常委會制定的地方性法規，須報全國人大常委會備案 ; 自治區的自治條例和單行條例須報全國人大常委會批準后生效 ; 自治州、自治縣的自治條例和單行條例須報省或自治區的人大常委會批準后生效，并報全國人大常委會備案。( 五 ) 規定事先審查和事后審查相結合的監督方法現行憲法規定的“自治區的自治條例和單行條例須報全國人大常委會批準后生效 ; 自治州、自治縣的自治條例和單行條例須報省或自治區的人大常委會批準后生效，并報全國人大常委會備案”。“批準后生效”和“備案”顯然是一種事先審查的監督方法。現行憲法規定的“全國人大常委會有權撤

9、銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令，有權撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議”。“撤銷”顯然是一種事后審查的監督方法。三、我國憲法監督制度存在的問題我國的憲法監督制度得到了進一步的完善，中國特色的社會主義憲政建設也取得了一定成就。但也要看到，在現實生活中，不同程度的違憲現象仍然存在，憲法監督制度還存在許多不完備的地方，憲法監督有待進一步專業化、制度化、法律化。（一）設立專任的憲法監督機關雖然我國現行憲法規定全國人大及其常委會是負責監督憲法實施的專門機關，但是全國人大及其常委會并不是專任憲法監督實施的專任機關。全國人大及其常委

10、會是我國的最高權力機關。按照憲法規定，全國人大的職權有15 項之多，全國人大常委會的職權有21 項之多。憲法監督只是這些職權中的一項職權。在全國的憲法監督體制中，相對于其他國家機關、社會組織和個人來說，全國人大及其常委會是憲法監督專門機關。但就它們的法律地位和職權來說，并不是專任監督憲法實施的機關。在它們的輔助性機構中，包括法律委員會，也不是專任憲法監督的。特定問題的調查委員會也不是只有在處理違憲問題的情況下才成立的。因此，全國人大及其常委會是我國憲法監督的專門機關，但不是專任機關。專門機關要求它們主持憲法監督和全權處理違憲問題，而非專任機關又使它們不能集中時間和精力來專注于憲法監督工作。由于

11、上述原因，致使目前全國人大及其常委會的憲法監督作用沒有充分發揮出來。（二） 缺乏完善的憲法監督程序及相關規定現行憲法雖然規定全國人大及其常委會有權監督憲法的實施，但這種監督權具體包括哪些方面、如何具體行使、程序如何，憲法都未作出具體規定。 2000 年制定的立法法對違憲審查程序作了一定的補充和完善，這對于進4一步完善我國的憲法監督制度，提高憲法的權威，保證憲法的有效實施，具有極大的積極作用。但從憲法監督的實踐角度來看，我國的憲法監督程序仍有待進一步完善。（三） 憲法監督內容不全面現我國憲法序言和憲法第 5 條雖然規定“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法

12、律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或個人都不得有超越憲法和法律的特權。”憲法第 62 和 67 條雖然也明確規定全國人大和全國人大常委會的職權之一是“監督憲法的實施”，但就憲法規定的全國人大和全國人大常委會的具體監督內容來看，主要是側重于對法律、法規的合憲性監督，而對其他具體行為的合憲性監督則不夠明確具體 ; 并且這種監督只是側重于對國家機關的監督，而對“各政黨、各社會團體和各企業事業組織”等其他憲法主體特別是執政黨的監督則缺乏明確的規定。只有將執政黨的行為納入憲法的框架之內，憲法監督才可能真正有效、全面。這里需要著重強調兩方面的內容：1. 我國缺失成熟的輿論監督制度，輿論監

13、督實際上處于無法可依的狀態。在高度信息化的今天，輿論監督特別是以網絡、電視為載體的新聞監督是完善憲法監督、建設民主政治、實行依法治國方略的一個極其重要的組成部分。由于我國的干部選拔制度是自上而下的垂直任命（除了基層的村委會和居委會），這就造成了各級官員和各級政府只“唯上”而不“唯下”，只對上級負責，對待公民往往是高高在上。當公民遭到公權力依據“違法違憲文件”所做出的侵害行為時，由于沒有制度化的、可操作的救濟手段，只能將自己的“冤情”訴諸新聞媒體，以期征得社會的支持和官方的關注。而我國在輿論監督的制度建設方面還很蒼白。2憲法監督內容的不全面尤其體現在缺乏優良規范的“產出”制度和不良規范的“淘汰”

14、制度。( 四 ) 違憲制裁措施不夠強憲法監督還缺乏應有的嚴肅性和強制性，從而在一定程度上降低了憲法監督的權威。從制裁角度來說，無論是撤銷違憲法律、法規，還是不批準違憲法律、法規，都不具備嚴格意義上的制裁性。雖然罷免具有一定的制裁性，但它本身不是一項專門的違憲制裁措施，因而在對違憲責任者的制裁中所起的作用并不大。( 五 ) 憲法監督制度不完善立法機關進行憲法監督的制度實質上是排除了法律的違憲及其審查，因而是一種不完全的憲法監督制度。在立法機關審查制下，法律的合憲性，主5要是通過立法機關對法律的立、改、廢來保證的。在我國國家權力機關的立法和監督中，實際上也是將法律違憲的可能性排除在外。全國人大及其

15、常委會監督憲法的實施，實際上只對行政法規、地方性法規等規范性文件進行合憲性審查，并不包括全國人大及其常委會制定的法律。在當今世界憲法監督制度的發展與完善中，法律的合憲性已成為憲法監督的一項重要內容。我國現行憲法也明確規定：一切法律、行政法規和地方性法規都不得與憲法相抵觸。因此，法律違憲的可能性及其補救措施，理當在為完善我國法律監督制度的一項重要內容。在我國，大量的立法工作是由全國人大及其常委會承擔的，而由其來裁決自己通過的法律違反憲法，顯然是不可能的，也是不現實的。在現行的憲法監督體制下，通過增設憲法監督的專門委員會，可以在一定程度上促進對行政法規、地方性法規和規章的違憲性審查，卻難以解決法律

16、的合憲性審查問題。四、我國憲法監督制度的完善為了提高憲法的權威，保證現行憲法的全面貫徹實施，必須進一步完善憲法監督制度。目前，我們應著重在以下幾個方面努力：( 一 ) 制定憲法監督的有關法律比如制定如監督法、政黨法等相關憲法監督的法律，以明確其具體職責及工作程序，使憲法監督實施進一步規范化、法律化。同時為了使憲法監督活動具有權威和有效實施，我們要加快研究制定并出臺監督法，對憲法監督專門機關的組成、職權、行使職權的方式和監督內容、監督程序等進行規定，從而使憲法監督有章可循，有法可依。（二）建立專門的憲法監督機關為了進一步加強和完善最高國家權力機關的憲法監督職能。人民代表大會制度是我國的一項根本政

17、治制度。全國人民代表大會及其常務委員會是憲法確定的我國憲法監督機關。完善我國的憲法監督制度，最根本的是進一步加強和完善人民代表大會制度，強化最高權力機關的憲法監督職能。為此，可考慮在全國人大現有的體制內建立一個專門負責憲法監督的機關 - 憲法委員會。憲法委員會與目前存在的全國人民代表大會各專門委員會一樣，由全國人民代表大會選舉產生，在全國人民代表大會閉會期間，受全國人民代表大會常務委員會的領導。憲法委員會專門負責調查、研究憲法實施的狀況，并就憲法實施中需要解決的問題及時提出意見和建議 ; 對法律、行政性法規、地方性法規等規范性文件，進行初步審查，確定其是否與憲法或法律相一致，并向全國人大及其常

18、委會提出正式的報告意見 ; 監督國務院及其所屬機關、最高人民法院和最高人民檢察院的活動是否符合憲法 ; 裁決有關國家機關的權限爭議，主要是中央國家機關之間、中央與地方之間的權限爭議; 解釋憲法，6等等。憲法委員會這一專任憲法監督機關的建立，將會進一步加強全國人大及其常委會的憲法監督職能，使其能夠更好地發揮憲法監督的作用。（三）建立憲法訴訟制度和違憲審查制度1、憲法訴訟是公民的憲法權利受到非法的或不當的侵害后，能向有關機關申訴，消除侵害，并請求給予救濟的訴訟制度。憲法訴訟與同民事、刑事、行政訴訟有密切的關系，但又有所不同。一般來說，憲法權利通常能成為民法、刑法、行政法所保護的對象。但在許多情況下

19、，一個國家的法律制度往往是不完備的，而且法律也不可能完全囊括和體現憲法的全部權利，總會有一些憲法權利得不到部門法的具體保護，這樣就在公民權利的法律保護方面留下了空白。這些空白如果不給予填補，法律對公民權利的保護就是不全面的。我國的現行憲法相對來說比較簡括和原則，我國的法律也還談不上達到了完備無缺的程度。因此，建立相應的憲法訴訟制度是必要的。當然，由于憲法的特殊性質和作用，憲法訴訟應是一種特殊的訴訟。這種憲法訴訟需要受到一定的限制，即凡是有部門法具體保護的權利，一律由部門法加以保護。這就是憲法訴訟的有限性。但是當窮盡部門法而對憲法規定的權利無法給予救濟和保護時，就可以通過憲法訴訟來加以解決。建立

20、憲法訴訟制度，是增強憲法權威、完善憲法監督制度不可缺少的環節。2、所謂“違憲”，是指一國的法律、行政法規、地方性法規、決議、決定、命令等規范性文件以及國家機關工作人員行使憲法、法律規定的職權職責行為與憲法的原則、內容及精神直接相違背。所謂“違憲審查監督制度”，是指通過對一國的立法和行政行為是否符合憲法進行審查，對違憲行為予以糾正和制裁，以保證憲法的實施，維護憲法的尊嚴。違憲審查的目的是通過建立一套行之有效的違憲審查、糾正機制，保障憲法的真正貫徹與實施 ; 通過對違憲行為的審查處理來保障公民權利和自由的實現，保證國家權力的運行符合憲法和人民的利益，維護憲法所確立的國家政治、經濟和社會生活等方面的

21、基本制度和基本原則。如前所述，目前我國憲法審查范圍過窄，只規定了對立法的違憲審查而沒有規定對其他違憲行為的審查，也沒有規定全國人大是否可以對自己的立法進行違憲審查。完善我國的憲法監督制度，必須把違憲審查置于首要的地位。依法治國，首先是依憲治國。如果缺乏有效的違憲審查制度，違憲 行為不能及時予以糾正，不僅會破壞法制的統一與尊嚴，不利于實現依法治國的目標，而且也會危及我國改革與開放所取得的成果和社會的穩定。( 四 ) 加強和改善黨對憲法監督的領導機制為了保證憲法的實施，我們必須加強和改善黨對憲法監督工作的領導。一方面，要堅持黨的領導，這是建立憲法實施保障制定的重要政治保證和前7提條件。因為黨在憲法監督中的領導地位和作用是由黨在整個國家中的地位和作用決定的。在我國，無論是建立憲法監督制度，還是加強憲法監督工作，都離不開黨的正確領導。任何企圖消弱或者擺脫黨的領導的思想和做法都是錯誤的。另一方面，又必須改善黨對憲法監督工作的領導，實現堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國特別是依憲治國的統一。堅持和改善黨的領導，就要求黨必須堅持依法執政，依法實施黨對國家和社會的領導