1、1艱難轉型艱難轉型中國區域戰略中國區域戰略2目目 錄錄l 前言前言l 走出誤區走出誤區 三江源地區過度開發的教訓三江源地區過度開發的教訓 三江源教訓的背后是對區域經濟發展的誤解，也是區域戰略的誤區三江源教訓的背后是對區域經濟發展的誤解，也是區域戰略的誤區 區域戰略的誤區帶來的問題區域戰略的誤區帶來的問題 國家發改委做出關于規劃體制改革的意見國家發改委做出關于規劃體制改革的意見l 艱難啟動艱難啟動 主體功能區的課題，遭到科研單位和專家的拒絕主體功能區的課題，遭到科研單位和專家的拒絕 主體功能區構想是否列入主體功能區構想是否列入“十一五十一五”規劃引發的爭論規劃引發的爭論l 一代人的夢想一代人的夢

2、想 主體功能區大體的實現步驟主體功能區大體的實現步驟 “十一五十一五”規劃中的主體功能區進展順利，將對規劃中的主體功能區進展順利，將對“十二五十二五”規劃有指導作用規劃有指導作用l 超前的構想超前的構想 楊偉民的樂觀與眾多專家的不樂觀的鮮明對照楊偉民的樂觀與眾多專家的不樂觀的鮮明對照 構想的補充點構想的補充點3前前 言言 “十一五十一五”規劃綱要的一個重要構想：將中國國土規劃綱要的一個重要構想：將中國國土空間劃分為開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類空間劃分為開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，按照主體功能定位調整完善區域政策和績主體功能區，按照主體功能定位調整完善區域政策和績

3、效評價，規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構。效評價，規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構。 中國區域戰略在多年搖擺之后，第一次有可能從以中國區域戰略在多年搖擺之后，第一次有可能從以GDP為標準變成以人為本。為標準變成以人為本。4 走走 出出 誤誤 區（一）區（一）l 三江源地區過度開發的教訓三江源地區過度開發的教訓 三江源地區是世界三大河流長江、黃河、瀾滄江的發源地。這個地區過度開發的教訓是中國過去區域政策誤區的一個縮影。 過去幾十年畜牧業的過渡開發，造成水土流失、草原退化、水源減少等惡果。 三江源地區的社會經濟運行模式陷入了“貧窮-破壞草地生態環境-更貧窮”的惡性循環之中。 今年中

4、國政府投入75億元的三江源自然保護區生態保護和建設工程在青海全面啟動。過去開發帶來一些小的效益，現在要付出更大的代價去彌補。5l 三江源教訓的背后是對區域經濟發展的誤解，也是區域三江源教訓的背后是對區域經濟發展的誤解，也是區域 戰略的誤區。戰略的誤區。各個地方，各級政府都把增加GDP作為主要的發展目標，結果是適合集中發展經濟的地區在迅速發展，不適合經濟發展的地區也在拼命趕超。隨著長三角、珠三角、京津冀的迅速倔起，許多不適宜大規模發展經濟的地區，也在學習，追趕中迷失了方向。 走走 出出 誤誤 區（二）區（二）6l 區域戰略的誤區帶來的問題區域戰略的誤區帶來的問題 國土空間開發秩序混亂,該開發的、

5、不該開發的都在開發，結果帶來水土流失、沙漠化等等環境問題。 城市化面臨同樣的問題，中國661個城市，110個嚴重缺水，但是這些城市中，許多仍然在盲目地擴大規模。開發區更是全面開花,有沒有條件的地方都紛紛設立。 在發展導向上，把縮小區域差距定位于縮小經濟距離，各個地方都追求GDP的排名的靠前。 區域政策沒有針對性，比如土地供應，該增加的地區增加不夠，該限制的限制不住。 環境、資源壓力越來越大，長三角、珠三角水網密集的地區都出現了缺水問題。l 國家發改委做出關于規劃體制改革的意見國家發改委做出關于規劃體制改革的意見 2000年，發改委作了關于規劃體制改革的意見，提出空間協調與平衡的理念。就是政府在

6、制定規劃時，不僅要考慮產業分布，還要考慮空間、人、資源環境的協調。 增加規劃的空間指導，成為主體功能區構想的源頭。走走 出出 誤誤 區（三）區（三）7 l 主體功能區的課題，遭到科研單位和專家的拒絕主體功能區的課題，遭到科研單位和專家的拒絕 發改委規劃司找到科研單位，希望能接手主體功能區的課題，但是卻被專家們潑了冷水。 發改委國土開發與地區經濟研究所副所長肖金成拒絕接手這個課題。劃分4種功能區也確實是客觀存在的需求，但最大的問題就是根據這個構想研究出的方案是“好提不好收”。 國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員劉勇，也沒有接手四大功能區的課題。艱艱 難難 啟啟 動（一）動（一）他感

7、到，四大主體功能區構想是一個亮點，方向是正確的,但需要與其它層次的區域劃分體系相結合。根據國外的經驗，一般為4個層次:宏觀區域經濟格局的劃分;綜合經濟區域的劃分;標準經濟區的劃分;都市圈地域的劃分。就中國而言，第一個層次是指東部、中部、西部和東北的區域劃分，第二個層次是指京津冀魯沿海綜合經濟區、滬蘇浙沿海綜合經濟區、粵港澳閩臺經濟區、黃河上中游經濟區、長江上中游經濟區、珠江上中游經濟區、人口稀疏的遠西部經濟區等區域劃分，第三個層次就是指功能區的規劃。前兩個層次的區劃還要進一步研究和明確，雖然可以開展一些第三個層次的區劃工作，但是前兩個層次的區劃方案尚待完善，因此第三個層次的區劃工作難度是比較大

8、的。8艱艱 難難 啟啟 動（二）動（二） l 主體功能區構想是否列入主體功能區構想是否列入“十一五十一五”規劃引發的爭論規劃引發的爭論 主要爭論集中在優化開發功能區和重點開發功能區。 優化開發區優化開發區是指國土開發密度已經較高、資源環境承載能力開始減弱的區域，要改變依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實現經濟較快增長的模式，把提高增長質量和效益放在首位，提升參與全球分工與競爭的層次。 重點開發區重點開發區則是指資源環境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好的區域，要充實基礎設施，改善投資創業環境，促進產業集群發展，壯大經濟規模，加快工業化和城鎮化，承接優化開發區的產業轉移，承接限制開發

9、區和禁止開發區的人口轉移，逐步成為支撐全國經濟發展和人口集聚的重要載體。 多數地區希望能列入重點開發區。由于激烈的爭論使得發改委規劃司沒敢公開方案中重點開發和優化開發兩個方面的內容。 9一代人的夢想（一）一代人的夢想（一）l 主體功能區大體的實現步驟主體功能區大體的實現步驟 主體功能區構想的落實應該劃分為實施實施和形成形成兩個階段。 實施階段要解決實施階段要解決3個問題個問題 一是為什么在中國搞主體功能區是為什么在中國搞主體功能區?原因就是前面提到的種種問題。這個問題已經解決的標志是列入“十一五”規劃綱要，現在實現主體功能區不只是規劃司的工作，同時也是“全委 （國家發改委)的重要任務，國務院的

10、重要任務”。 二是怎么做，也就是怎么劃分的問題。二是怎么做，也就是怎么劃分的問題。這是一個龐大的系統工作，也是目前的核心工作。涉及到很多問題，比如由哪一級政府主導功能區的劃分?以什么單元劃分(省、地市、還是縣、鎮)?劃分的標志是什么?規劃工作所需要的基礎數據如何保證?這些問題清楚后，許多地方政府就不會不顧一切地盲目搞開發。 三是怎么落實三是怎么落實?這是指政策配套的問題，是下一個階段的重點問題。這是指政策配套的問題，是下一個階段的重點問題。 主要是解決政策上對不同的功能區區別對待。比如，對列為限制開發和禁止開發區的官員的政績考核，就一定不能再以GDP來要求。另外，對這樣的地區中央和省級財政要進

11、行補償，讓這些經濟不能迅速發展地區的人民，享受和經濟發達地區人民接近的公共服務。這也是功能區構想體現以人為本精神的重要因素。 10一代人的夢想（二）一代人的夢想（二）解決好上面的問題以后，主體功能區進入形成階段。解決好上面的問題以后，主體功能區進入形成階段。 在形成階段，重點開發區將得到各種支特，迅速成集聚經濟和人口的中心地帶。 在這個過程中，優化開發區在產業升級后，一些產業和人口要向重點開發區轉移，限制和禁止開發區的人口也要逐漸向重點開發區轉移。 形成階段將是一個相當漫長的過程，在楊偉民看來，主體功能區真正形成之日，也就是中國全面進入小康社會之時。“比如人口的遷移,就可能需要一代人的時間才能

12、完成。在一些限制和禁止開發地區，小孩子受到良好的教育，然后到經濟集中的地區工作并且逐漸定居，等他們的父母老去,人口的轉移才算完成。 人口的轉移在一定程度上決定了三江源這樣的生態功能區的命運。 11一代人的夢想（三）一代人的夢想（三）l “十一五十一五”規劃中的主體功能區進展順利，將對規劃中的主體功能區進展順利，將對“十二五十二五”規規劃有指導作用。劃有指導作用。 “十一五”期間主體功能區的進展，楊偉民相當樂觀：中央層面的規劃一定能完成，如果順利，地方的也不成問題。今后再作十二五規劃時，就不會出現各級規劃都是面面俱到，上下一般粗的現象，各個地區都會根據自己的主體功能，作有針對性的規劃。 12超前

13、的構想（一）超前的構想（一）l楊偉民的樂觀與眾多專家的不樂觀的鮮明對照楊偉民的樂觀與眾多專家的不樂觀的鮮明對照 肖金成、劉勇，社科院的區域專家魏后凱，都是區域經濟領域頂尖的專家，他們都認為，主體功能區構想是一個很好的方向，但在“十一五”期間能落實到什么程度，實在不容樂觀。 魏后凱分析：魏后凱分析：主體功能區劃分的主體功能區劃分的3 3個依據：現有經濟開發程度，資源環境承載能個依據：現有經濟開發程度，資源環境承載能力力; ;未來發展潛力。第一個依據比較清楚，但后兩個目前還沒有人作系統的研究，未來發展潛力。第一個依據比較清楚，但后兩個目前還沒有人作系統的研究，這是個耗時費力的基礎工作，如果不作扎實

14、，就可能出現這是個耗時費力的基礎工作，如果不作扎實，就可能出現“拍腦袋拍腦袋”劃分的現劃分的現象。象。 劉勇介紹：劉勇介紹：現在提出的四大功能區，和楊偉民說的第三個層次的功能區還是不現在提出的四大功能區，和楊偉民說的第三個層次的功能區還是不同的概念。真正落實的功能區應該是有具體功能的，比如煤炭開發功能區、糧同的概念。真正落實的功能區應該是有具體功能的，比如煤炭開發功能區、糧食種植功能區等等，可以分出數百個種類。比如美國，就有食種植功能區等等，可以分出數百個種類。比如美國，就有173173個標準功能區。個標準功能區。而我們現在提出的叫做主體功能區，只是為了政策制定提出的而我們現在提出的叫做主體功

15、能區，只是為了政策制定提出的4 4個類型，還處在個類型，還處在初級階段。初級階段。 肖金成認為：肖金成認為：由中央為主體進行功能區規劃不太現實，最直接的原因是中央財由中央為主體進行功能區規劃不太現實，最直接的原因是中央財政可能支付不起全部的補償。由省為主體規劃也面臨類似的問題。比較而言，政可能支付不起全部的補償。由省為主體規劃也面臨類似的問題。比較而言，他認為以市為主體，以縣為單元進行規劃可能相對更容易操作。因為目前中國他認為以市為主體，以縣為單元進行規劃可能相對更容易操作。因為目前中國的幾級政府中，市級政府財政相對來說更充裕的幾級政府中，市級政府財政相對來說更充裕。 楊偉民對以上觀點不認同：

16、楊偉民對以上觀點不認同：因為隨著技術的進步，這些問題不是什么大的障礙，因為隨著技術的進步，這些問題不是什么大的障礙，目前發改委正準備聯合環保總局、國土資源部等部門展開大規模的研究工作，目前發改委正準備聯合環保總局、國土資源部等部門展開大規模的研究工作，并且今后省管縣可能是中國區劃變革的大方向并且今后省管縣可能是中國區劃變革的大方向, ,市級政府規劃將不具備操作性。市級政府規劃將不具備操作性。 13超前的構想（二）超前的構想（二）l構想的補充構想的補充 還有一個問題，是否需要成立專門的部門來負責規劃的具體制還有一個問題，是否需要成立專門的部門來負責規劃的具體制定工作定工作? 功能區的規劃需要長期的調研、持續的監督