1、關于北京市農村殘疾人勞動扶持和社會保障問題的調查【英文標題】A Study on the Issues of Labor Supporting and Social Security for the Rural Disabled People in Beijing【關 鍵 詞】農村殘疾人/勞動扶持/社會保障/北京市黨的十六大以來，北京市在城鄉統籌和社會主義新農村建設中取得了重大進展，但由于各區縣的經濟發展不盡平衡，如何進一步完善農村殘疾人社會保障體系，將成為北京市貫徹十七大精神，推進城鄉一體化過程中亟待解決的重要問題。我以2006年第二次全國殘疾人抽樣調查(以下簡稱“二抽”)數據為基礎，結合自

2、己搜集的北京市各郊區的歷史資料數據，對北京市農村殘疾人勞動扶持和社會保障問題進行了調查。一、北京市農村殘疾人勞動扶持和社會保障概況根據“二抽”數據推算，截至2006年4月1日，北京市約有殘疾人99.9萬，占全市總人口的6.49，其中農村殘疾人口29.9萬人，占殘疾人總數的29.93。農村殘疾人約占農村總人口的7.63，略高于城市殘疾人口的比率。從調查數據看，北京市農村殘疾人在收入消費、就業、社會保障，以及接受服務或扶持等方面與城市殘疾人有著不同的特點，全市各個區縣之間也呈現出一定程度的差異。(一)農村殘疾人及其家庭基本特征1.農村殘疾人老齡化現象嚴重、文盲率較高北京市農村殘疾人主要集中在40歲

3、以上的中老年人群，其中6580歲的老年殘疾人的比例超過了1/3。在6歲及6歲以上的殘疾人中，農村殘疾人受教育程度顯著低于城市殘疾人，其中農村殘疾人的文盲率高達41.7，而城市殘疾人只有19.7。2.農村殘疾人家庭收入少、消費水平低數據顯示，有29.5的殘疾人家庭戶分布在農村，占農村家庭戶的20.45。2005年，有殘疾人的農村調查戶人均年收入為3 383元，遠低于農村調查戶平均年收入的4 837元和城市殘疾人人均年收入的10 003元。受收入制約，農村殘疾人家庭的消費水平也較低。以家用電器的數量為例，農村殘疾人戶的冰箱、洗衣機、電腦的擁有率分別為50.4、42.5和7.3，而城市殘疾人家庭分別

4、為90.1、80.2和35.8，差距十分明顯。3.農村殘疾人人均住房面積低于農村平均水平，但房屋自有率較高調查顯示，農村殘疾人平均住房面積為28.8平方米，同期郊區農民人均住房面積為39.1平方米，二者相差10.3平方米；從房屋自有率看，94.6的房屋是自有房屋，租賃和借用極少。城市殘疾人人均住房面積為22.1平方米，自有率僅為72.9。4.農村殘疾人持證率及類型分布與城市殘疾人基本一致調查顯示，農村殘疾人總體持證率為23.8，其中一級殘疾的持證率最高，為33.6；二級、三級、四級殘疾的持證率相對較低，分別為27.1、20.2和21.0，這與殘疾程度越高持證率越高的趨勢基本吻合。(二)農村殘疾

5、人勞動就業及社會保障現狀1.和城市殘疾人相比，農村殘疾人在業比例較高，但在業性別差異較大受殘疾影響，15歲及15歲以上的農村殘疾人中，在業的比例為22.5，不在業的比例達到了77.5，與城市殘疾人9.8的在業人數相比，農村殘疾人在業比例相對較高，主要原因是：城市社會保障條件較好，而就業條件較高；農村殘疾人對“就業”的理解較寬，比較容易解決就業問題。當然，農村殘疾人和城市殘疾人相比，勞動報酬差距較大。從就業的性別狀況看，農村在業的殘疾人中男女比例約為31，女性在業比例明顯偏低。2.喪失勞動能力是農村殘疾人不在業的首要原因殘疾人不在業原因的調查顯示，農村殘疾人未工作的最主要原因是喪失勞動能力，占農

6、村未工作殘疾人的57.9；其次是料理家務，占28.9；再次是離退休，占9.5。相比城市殘疾人未工作情況，造成不在業的前三項比例的排序剛好相反：城市殘疾人不在業的最主要原因是離退休，占64.9；其次是喪失勞動能力，占17.5；再次才是料理家務，占10.5。這與城鄉殘疾人生活環境和就業方式不同有關，一般而言，農村殘疾人只要沒有完全喪失勞動能力，都會保持正規或非正規就業。3.家庭供養是農村殘疾人的首要生活依靠對于未工作的殘疾人來說，生活來源成了其要解決的首要問題。調查顯示，73.7的農村未工作殘疾人主要依靠家庭其他成員的供養，14.4的殘疾人依靠領取基本生活費，而只有9.6的殘疾人依靠離退休金。相比

7、之下，城市未工作殘疾人中，有64.0的殘疾人依靠離退休金，只有24.4的殘疾人由家庭其他成員供養，領取基本生活費的也只有10.8。這種差別與城鄉社會保障機制的不同有很大關系，家庭保障依然是農村殘疾人的首要生活依靠。4.農村精神、智力、多重殘疾人領取低保與救濟的比例較高調查數據顯示，有11.8的農村殘疾人領取低保金，有14.9的農村殘疾人曾經領取過救濟，二者之和為26.7，略高于城市殘疾人18.1的領取比例。其中智力、精神、多重殘疾的領取比例較高，分別為40.8、38.9、35.5。5.農村殘疾人社會保險投保率與城市相比偏低農村殘疾人參加各類社會保險的比例只有7左右，相比之下，城市殘疾人參保比例

8、要高得多，達到了42.3。從險種上看，盡管各個險種參加的比例都比較低，但是農村殘疾人參加養老保險(5.0)和醫療保險(5.6)的比例較其他險種要高一些，這與近年來北京市農村新型合作醫療等社會保障措施的推行有一定關系。6.農村殘疾人接受最多的服務是醫療服務殘疾人由于各種生理缺陷而無法完成正常的經濟、社會、文化活動，需要社會各方面的服務與扶助。數據顯示，農村殘疾人接受過這些服務或扶助的比例為85.3，低于城市比例(94.3)。在各類服務與扶助中，農村殘疾人接受醫療服務與救助的比例最高，達到了57.4；其次是對貧困殘疾人的救助與扶持，占12.7；再次是接受輔助器具，占8.7；第四是接受康復訓練與服務

9、，占2.6。此外，接受其他各種服務與救助形式的比例都十分低。二、北京市農村殘疾人勞動扶持和社會保障工作的基本經驗自1987年全國第一次殘疾人抽樣調查以來，北京市殘疾人整體生活水平有了較大提高，殘疾人康復、教育、就業、社會保障等狀況得到很大改善，殘疾預防工作取得明顯成效，工作的組織體系更加完善，服務網絡建設更加健全，殘疾人生活和工作的環境支持得到顯著改善。(一)北京市農村殘疾人社會保障的主要特點1.低保制度對殘疾人的覆蓋面逐步擴大，標準不斷提高北京市于2002年開始實施農村低保制度，根據“二抽”數據，全市約有11.8的農村殘疾人享受低保待遇。另據北京市民政局的資料，2006年北京市農村低保平均標

10、準達到了1 580元，比2005年提高了70元。2006年6月北京市民政局宣布，北京市農村將建立低保標準調整機制，今后各個區縣的農村低保標準將按照市民政局公布的統一測算方法制定，當物價消費指數變動時，各區縣可以自主調整低保標準。這個可調的低保標準測算辦法使全市農村的低保標準能及時隨著物價消費指數的變化而變動，也使各區縣之間低保更加趨于平衡。2.各區縣因地制宜，探索出多樣的農村殘疾人補助形式農村低保制度并不能覆蓋所有生活困難的農村殘疾人家庭。2007年3月北京市殘聯印發了關于對無固定性收入重殘無業人員給予生活補助的暫行辦法，辦法規定對年齡在1660歲沒有固定性收入、無業、無生活親屬或家人照料、未

11、享受農村低保待遇的重殘人進行補助，每人每月按照當地當年規定的農村低保標準發放補助金，資金由區縣殘疾人就業保障金支出。3.救助政策注重農村殘疾人自我發展能力的提高除了上述各種生活補貼外，各區縣、鄉鎮的殘聯還會同民政、農辦等部門對農村殘疾人就學、就醫、住房等方面制定了很多相應的救助政策，甚至村一級也根據自身財力制定一些相應的救助辦法，以提高農村殘疾人的自我發展能力。 (二)農村殘疾人勞動扶持模式多樣化扶持是針對有一定勞動能力的殘疾人而開展的，目的在于通過提高殘疾人自身的能力，實現自我保障和生計發展，促進農村減貧。結合課題組實地調研情況看，近年來，北京市各區縣探索出的農村殘疾人扶持模式主要有如下幾種

12、：1.培訓就業模式京郊農村受大城市輻射影響較大，城鎮吸納農村勞動力就業的能力較強，這對有勞動能力的農村殘疾人的非農就業帶來了機遇。平谷區某鎮2010年共組織各種殘疾人勞動技能培訓班10余期，拓寬了殘疾人的就業門路，10名農村殘疾人到附近企業就業，使他們生活質量得到了提高，重新樹立了對生活的信念。2.“協會”輻射、實體帶動、貸款扶持模式在農村，種植、養殖、傳統手工藝等都有著獨特的物質和文化資源，但是往往由于農戶市場信息不暢、規模較小而難以參與市場競爭，農副產品、手工藝品銷售難是農民最大的困難。同時，由于種養殖的先期投入較大，即便有些特色種養殖產品市場行情較好，但往往因為后續資金缺乏而喪失了市場機

13、遇。為此，需要政府對其在資金和銷售服務上做好必要的扶持工作。3.特色產業帶動模式以平谷區為例，由于該地區有較多的風景旅游區，所以對農村殘疾人從事民俗旅游接待進行幫扶是該區殘聯主要的扶持項目。據調查，民俗旅游可為農村殘疾人戶每年平均增收3 000元以上。例如某鎮鎮圍繞民俗接待產業，對“一條溝”地區的3個村共65戶殘疾人家庭以實物直補的方式進行扶持。2006年7月21日，該鎮扶助殘疾人民俗戶實物發放儀式在該村舉行，為某村的殘疾人家庭實物直補了5臺電視、7臺冰箱、12臺空調，價值6萬余元。此外，還在各級殘聯的支持下，堅持“康復助殘、環境益殘、產業扶殘”的原則，創建了殘疾人與健全人互助、共富、同樂的“

14、同樂之家”。鎮殘聯還為某村創建了“同樂之家”網站并給予殘疾人多方面的免費培訓，開辦民俗服務、食品營養、民俗常用英語、特菜、特餐等培訓班，舉辦殘疾人民俗廚藝大賽、知識競賽等。上述三大類型的扶持模式，對京郊農村殘疾人扶持模式的概括不盡完善，還有很多獨特而有效的扶持手段運用在促進農村殘疾人參與經濟活動、增加自身收入的工作中。這些扶持模式從資金、技術、宣傳、培訓、服務等各方面對殘疾人個體、殘疾人家庭以及殘疾人群體都產生了積極的社會效應。三、北京市農村殘疾人勞動扶持和社會保障存在的問題與面臨的挑戰在北京市政府、殘聯以及農村殘疾人自身的努力下，北京市農村殘疾人的生活狀況得到了顯著的改善，很多農村殘疾人家庭

15、甚至還率先進入了小康的行列。但是，北京市農村殘疾人的勞動就業和社會保障事業仍然滯后于全市經濟社會發展，農村殘疾人的勞動就業和社會保障也暴露出了一些問題，新時期北京市農村殘疾人事業的發展面臨著挑戰。(一)農村殘疾人首要的康復醫療需求滿足程度較低數據顯示，目前農村殘疾人第一位的需求是醫療救助和服務，選擇該項需求的殘疾人占到樣本數的32。北京市殘聯針對農村殘疾人的醫療訓練和救助做了很大的努力。例如平谷區殘聯把鎮鄉的康復工作以鎮鄉衛生院為依托，建立了殘疾人康復指導站，鎮鄉殘聯還通過開設家庭病床、家庭訪視、康復指導和監護等措施，對精神殘疾和智力殘疾進行了康復治療和管理，等等。從總體上看，雖然有關部門對于

16、農村殘疾人的康復和治療提供了各式各樣的醫療服務，但接受治療和手術的殘疾人數量僅占當地農村殘疾人很小的比例，幫助的力度還遠遠不夠。(二)殘疾人公共服務機構建設遠落后于需求針對農村殘疾人的公共服務，主要集中在醫療、衛生、法律、學校、文體活動等方面。北京市農村衛生室、法律服務所、特教學校和文化活動站的數量都少于城市，大約只占到城市數量的1/3。此外，農村醫務人員數量的限制也是農村衛生室普及的一個瓶頸。農村離特教學校的距離一般較遠(5公里以上的有32個，占整體的72.7)，這說明在針對農村殘疾人特教學校的設立點上，沒有真正從農村殘疾人的角度出發，使得很多本來就有困難的農村殘疾兒童上學難上加難。(三)農

17、村殘疾人家庭生活困難，急需更強有力的社區和社會扶持農村殘疾人家庭比普通農民家庭生活困難得多，不僅收入更少，而且花費更大，絕大部分農村殘疾人家庭都有負債，家庭生活處于勉強維持狀態。目前針對農村殘疾人救扶措施主要是針對殘疾人個人的，對殘疾家庭和農村社區的扶持政策較少。所以，在扶持的瞄準對象上，應該重點關注殘疾人家庭和殘疾人社區，以此來建立殘疾人扶持的長效供給機制。(四)稅改后的“普惠”政策使農村殘疾人獲得的實惠相對減少稅費改革前，北京市人民政府已經通過制定優惠或扶助殘疾人的政策，幫助農村殘疾人減免了稅費，農村取消各種稅費以后，原來針對農村殘疾人的部分稅費減免優惠政策已失去了意義，相當一部分農村殘疾

18、人并沒有在稅費改革中享受到實惠；稅費改革后，伴隨稅費改革實施的新政策如糧食、農機具補貼等殘疾人又很難享受到，使得農村殘疾人群體處于更加弱勢的地位。(五)農村殘疾人的需求和資源供給存在一定程度的錯位根據“二抽”數據，大部分農村殘疾人的需求和資源供給是一致的，但還是有一些項目尚存在一定程度的錯位現象，比如聽力殘疾第一位的需求是輔助器具而實際接受的是醫療服務；有的需求項在供給中沒有提供，或是有的提供了供給而需求項中根本沒有，比如智力殘疾和精神殘疾對康復訓練與服務的需求在供給項里根本沒有提供等。(六)現有農村殘疾人社會保障體系有待完善農村殘疾人的社會保障程度普遍偏低，根據“二抽”數據，北京市只有11.

19、8的農村殘疾人領取低保金；低保線的剛性使大量徘徊在低保線附近的農村貧困殘疾人被排除在低保范圍之外。因此，農村殘疾人的生活保障仍以家庭供養及臨時性的救助或救濟為主。目前面向農村的優惠政策很多，如“兩免一補”等都對農民減負、農村減貧起到了很大作用，但是這些政策都沒有特別地針對農村殘疾人。例如，合作醫療對維持殘疾人的日常醫療作用十分有限，對重殘康復更是缺少辦法；在同等優惠的政策環境下，農村殘疾人由于部分或全部失去勞動能力，無法真正享受到政策實惠，在一定程度上擴大了農村的貧富差距。(七)人口老齡化加速加大了農村殘疾人事業發展的壓力我國是世界上老年人口最多的國家。根據“二抽”數據測算，北京市60歲以上的

20、殘疾人占殘疾人總數的比例為13.36，全市60歲以上的農村殘疾人占農村殘疾人總數的比例達到52.2，農村殘疾人群體老齡化的現象已經對殘疾人事業提出了嚴峻的考驗。老年殘疾人勞動能力低，獲取經濟收入的能力差，只能更多地依賴社會救濟。而且，隨著老年殘疾人數量的持續增加，老年殘疾人群體對養老、醫療、社會服務等方面的需求也會越來越大，為此必然會帶來越來越沉重的財政負擔，進一步惡化農村殘疾人扶貧和社會保障的形勢，這就為下一步做好農村殘疾人就業扶持和社會保障工作提出了挑戰。(八)快速城市化增加了農村殘疾人就業與社會保障的難度在城市化過程中，土地保障功能的弱化和人口流動的加劇對農村殘疾人的社會保障事業提出了新

21、的考驗。對那些農村殘疾人來說，土地是他們生存和就業的最后一道防線，他們能夠通過簡單的農業生產勞動維持自己最基本的生存，所以土地具有的保障功能對農村殘疾人來說更為重要。這對農村殘疾人的社會保障事業提出了更高的要求。四、完善農村殘疾人勞動扶持和社會保障體系的對策課題組認為，要處理好北京市農村殘疾人社會保障中的諸多矛盾，應該本著保障殘疾人基本生活和滿足特殊需求相結合、國家和社會責任共承擔、依據勞動能力分層分類救助的原則，故而提出以下政策建議：(一)擴大助殘資金來源，加大農村助殘資金的投入目前，北京市部分區縣在醫療、教育、養老等方面已經專門制訂了一些針對殘疾人的優惠政策，但從總體上看，這些扶持政策的力

22、度很有限，且并不是全市每一個農村殘疾人都能夠享受。為此，要全面推進農村殘疾人事業，就必須使農村殘疾人在醫療、養老等方面享受比健康農民更加優惠的政策，區縣財政條件許可時可以予以免費，盡可能減輕他們的經濟負擔。同時，還應該增加扶殘資金的來源，增加慈善募捐活動，鼓勵企業、團體、個人等非政府主體對殘疾人特別是農村殘疾人的慈善捐助。區縣政府和殘聯組織應該為農村殘疾人中有勞動能力和發展潛力的殘疾人提供農村小額信貸擔保，并為農村殘疾人的創業活動開辟綠色通道，提供相關方面的政策扶持。(二)進一步完善農村殘疾人的公共服務網絡要不斷加大對農村殘疾人的醫療、學校、法律、文體等公共服務設施的投入。加大特教學校的數量建

23、設，努力使得北京市的農村殘疾兒童都能夠就近就學；在法律和文體等公共服務機構建設上，除了加大覆蓋面以外，還應該注重對農村殘疾人的維權意識和文化氛圍的培養。(三)尊重農村殘疾人的需求意愿，優先滿足緊迫性需求在對農村殘疾人進行救助和扶持時，應該充分考慮到殘疾人自身的需求意愿，對于不同類型的殘疾人給予不同的幫助。從總體上來看，農村殘疾人最主要和最迫切的需求是醫療服務與救助，雖然北京市殘聯已經加大了對農村醫療衛生設施的投入，但由于醫療需求是農村殘疾人最基本的生存需求，而且對于農村殘疾人此方面的需求還遠遠沒有滿足，所以要加大政府財政在醫療衛生上的轉移支付力度；在醫療服務上，要針對農村殘疾人實施一系列優惠政

24、策，尤其是價格上的優惠。此外，還要加大對農村衛生室(站、所)建設的投入，使農村殘疾人能夠就近就醫，降低治療成本。(四)鼓勵社會各種力量，開展多種形式的農村助殘服務在對農村殘疾人的扶持和救助過程中，要充分發揮基層康復工作者、家長與親友的作用，在農村社區營造良好的接納、容納環境，并給予積極有效的支持，使農村殘疾人有一種與正常人相當的常態生活。由此課題組提出“農村社區支持中心”的概念，建議依托農村社區建立“社區支持中心”，向農村殘疾人提供文明禮儀、熟悉社區環境、利用社區資源、安全常識等方面的服務，提高他們融入社會的能力。(五)完善農村殘疾人社會保障體系，建立新的殘疾人社會保障瞄準機制殘疾人是社會弱勢

25、群體中最困難的特殊群體，在農村推行社會保障制度和采取救助、扶助措施時，應優先照顧殘疾人；應將農村殘疾人繼續納入農村最低生活保障對象之中，應保盡保；對接近低保線但又未達到低保線的無業殘疾人也應納入低保，在有條件的地方按殘疾人個人而不是家庭的收入來確定其是否應該享受低保，并努力使之享受全額低保金；對一戶多殘、一戶重殘的殘疾人家庭，通過政府財政安排，社會統籌基金，使之享受定期化的社會救助，保障他們的基本生活；努力使農村低保制度之外的臨時救濟、特別補助等救助方式逐步轉變為穩定的社會救濟制度。(六)針對農村殘疾人構建“多重形式選擇+社會保險保底”的失地補償模式在郊區快速城市化過程中，農村殘疾人失去土地，

26、就失去了生存保障的最后一道防線，因此，應針對不同殘疾人特點采取不同的補償方式。如對于輕度傷殘、有一定勞動能力的殘疾人，可以選擇一次性貨幣安置方式或者單位招工安置的方式，而對于重度殘疾等完全失去生活能力的殘疾人，應該選擇投資入股安置、住房安置或者劃地安置的方式，重點是提供基礎生存資源。(七)構建“事前預防+事后控制”的農村老年殘疾人扶持和救助體系老齡化增加了殘疾風險和殘疾發生率，在供給資源約束下，簡單地依靠事后控制已經越來越難以有效地解決農村殘疾人所面臨的各種問題。為了應對老齡化給農村殘疾人扶貧和社會保障帶來的挑戰，需要建立起“事前預防+事后控制”的扶持和救助體系。具體而言，需要做好以下幾個方面的工作：一是加強對老年群體及家庭成員的健康知識宣教。二是在農村大力推進直接針對老年人的醫療扶貧活動。三是開辟農村老年人參與新型合作醫療的綠色通道。此外，隨著老齡化社會的到來，我國逐