1、淺談行政誠信在行政法中的地位許小蓮摘要:行政誠信應(yīng)不僅是道德的要求,而且應(yīng)是行政法的基本原則。行政誠信從道德到法律,并且在行政法中立足,是由于人民對政府的倫理要求提高、現(xiàn)代政府職能的轉(zhuǎn)變、行政權(quán)力的性質(zhì)和行政行為的效力理論、行政誠信在社會信用體系中的地位、政府誠信缺失的現(xiàn)實(shí)以及現(xiàn)代行政法理論的發(fā)展等多方要素綜合的必要和必然的結(jié)果。目前,行政誠信原則已在我國一些法律中確定,隨著行政法治的發(fā)展,這一原則必然貫徹到各種行政行為中,實(shí)現(xiàn)其指導(dǎo)價值。誠信,最早是一個非常重要的道德準(zhǔn)則,后來法律化。大陸法系法的鼻祖羅馬法率先規(guī)定了所謂的誠信契約,進(jìn)入20世紀(jì)以后,逐漸在各國法律中作為民法基本原則被普及,并

2、獲得“帝王條款”稱謂。但在傳統(tǒng)觀念中,該“帝王”只限于民法私法領(lǐng)域。隨著公、私法理論的發(fā)展,公、私法劃分的非絕對化,傳統(tǒng)觀念受到挑戰(zhàn)。事實(shí)上,誠信原則自一戰(zhàn)后首先在實(shí)務(wù)中擴(kuò)展到公法領(lǐng)域,有德國行政法院的判例為證。二戰(zhàn)后,在德國行政程序法、租稅通則、聯(lián)邦建設(shè)計(jì)劃書等法律中直接給予規(guī)定。至此,誠信原則真正在行政立法中得到確認(rèn),誠信原則沖破了私法的疆域,又在行政法中有了一席之地。行政誠信在行政法中應(yīng)該作為基本原則被提倡和貫徹,這是由行政實(shí)踐的發(fā)展、人們對政府的期待、行政機(jī)關(guān)本身的職能及行政權(quán)力的性質(zhì)等因素使然。一、人民對政府的倫理性要求的提高,為行政誠信原則在行政法中的確立提供了思想基礎(chǔ)在專制的制度

3、下,實(shí)行人治,官僚政府可以任意妄為,不需要承諾守信,人民生活在不可知的惶恐中,對政府的任何要求都是不可能的。我國由于兩千多年的封建傳統(tǒng)以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì),是人治而非法治,又由于政府行使行政權(quán)力實(shí)行首長負(fù)責(zé)制以及在行使權(quán)力過程中有較大的自由裁量權(quán),故人治觀念根深蒂固,人們習(xí)慣于按領(lǐng)導(dǎo)的意志辦事,領(lǐng)導(dǎo)換政策也就變,無信用可言,為此我們付出了沉重的代價。從二十世紀(jì)八十年代后半期我國對行政機(jī)關(guān)提出了依法行政的要求,進(jìn)而又提出了依法治國的方略,我國民主法制建設(shè)開始了新的里程,嚴(yán)格地依法辦事成為社會的主旋律。經(jīng)過十多年以后,人們的民主法治思想進(jìn)一步成熟。尤其是入世后,各種資源共享使我國事務(wù)相繼融入國際大熔爐,我

4、國的經(jīng)濟(jì)、政治和文化也受到重大影響并快速發(fā)展。人民民主權(quán)利意識深度覺醒,人民對于政府自然也就懷有由一定社會綜合條件所決定的關(guān)于真誠、善意、守信、合理的道德期待和倫理要求,以實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)益。這些又升華為一種社會理想,作為自然法的化身,和其他價值觀念一樣對包括行政法在內(nèi)的實(shí)在法產(chǎn)生重要的制約、指導(dǎo)作用。二、現(xiàn)代行政的新變化對政府提出了新要求,政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓\信原則的確立奠定了現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)近代以前的專制行政就是“治人”,人民只有服從,只有義務(wù),沒有任何權(quán)益可言。資產(chǎn)階級革命勝利以后,民主精神才講“人民主權(quán)”、人民利益,自此就有了如何保護(hù)社會上個人的利益不受侵犯的考量。然而在自由資本主義時期,行政

5、的職能相對落后,整個國家扮演的是“守夜人”的角色,其政權(quán)一般不需要介入到公眾生活中去,尤其不需要介入到私人生活中去,實(shí)行一種消極的秩序行政模式,其職能只是保證一個有利于資產(chǎn)階級發(fā)展生產(chǎn)和積累財(cái)富的和平環(huán)境。韋德引述泰洛對當(dāng)時情況的描述是:“除了郵局和警察以外,一名具有守法意識的英國人可以度過他的一生卻幾乎沒有意識到政府的存在”。1(P41)此故對政府的誠信要求無必要。然而自由資本主義時代結(jié)束,福利國家時代到來以后,問題便完全不同了,社會運(yùn)行機(jī)制發(fā)生了深刻變化,“從19世紀(jì)末到20世紀(jì),作為近代國家的功能也發(fā)生了明顯的變化,這主要是行政的功能有了顯著的變化,并且以行政功能的積極化、擴(kuò)大化和復(fù)雜多

6、樣化為基礎(chǔ)帶動了許多領(lǐng)域發(fā)生了變化。特別是第二次世界大戰(zhàn)以后這種趨勢飛快擴(kuò)展并且明顯加強(qiáng)。”2(P16)行政權(quán)力發(fā)生了巨大的社會滲透,它不但滲透到經(jīng)濟(jì)生活的各個領(lǐng)域,而且滲透到政治生活和公民個人生活的其他方面,人們從“搖籃到墳?zāi)埂倍几惺艿叫姓拇嬖?行政對人們的權(quán)益發(fā)生著巨大的影響。于是人們普遍要求行政要以普遍提高社會福利為其最終目的,傳統(tǒng)自由法治時代的單樣化的行政行為,即依靠行政處分,已不符合時代的需要,而應(yīng)根據(jù)不同的行政目的使用不同的行政方式。既然是福利行政或稱給付行政則要求國家行為不得損害私人利益,即使出于公共利益的需要而致私人利益受到損害或影響,政府也必須對私人予以補(bǔ)償或賠償。三、行政

7、權(quán)力的性質(zhì)和行政行為的效力理論決定了行政必須誠信行政行使的權(quán)力,在主權(quán)在民的國家制度之下行政權(quán)歸屬于人民或者公眾。中國是社會主義國家,憲法規(guī)定國家一切權(quán)力屬于人民,全國人民代表大會是代表人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān),一切國家機(jī)關(guān)均由全國人民代表大會產(chǎn)生,對其負(fù)責(zé)受其監(jiān)督。可見行政權(quán)力是人民賦予的,人民是“主人”,行政機(jī)關(guān)及其工作人員是“公仆”,“公仆”自然要誠信于“主人”,一心一意謀發(fā)展,提高和保障“主人”的權(quán)益,否則行政權(quán)力就會異化為“特權(quán)”,而失去人民權(quán)利的本色。根據(jù)行政法理論可知行使權(quán)力的行政行為的效力,具有確定力、拘束力、公定力、執(zhí)行力3(P78)。確定力是說有效成立的行政行為,具有不可變更

8、力。拘束力是說行政行為成立后,其內(nèi)容對有關(guān)人員或組織所產(chǎn)生的法律上的約束效力,有關(guān)人員和組織必須遵守、服從。公定力是說行政機(jī)關(guān)作出的行政行為,都推定為合法有效,公民、法人和其他組織與行政機(jī)關(guān)都應(yīng)加以遵守或服從。這“四力”凸現(xiàn)一個道理:行政行為本身應(yīng)該是可信任的,不容置疑的。我們的“公仆”應(yīng)當(dāng)會從其所肩負(fù)的神圣的維護(hù)公共利益職責(zé)出發(fā)作出公正合理的行政行為,否則就違背了人們賦權(quán)的初衷。人們組成一個國家就是為了保障自己的權(quán)利,如果國家(政府)會侵犯個人有效權(quán)利的疆域,那么沒有任何人同意組織一個國家(政府)。當(dāng)然也扭曲了行政權(quán)力的本性。因此基于這種對行政行為的信賴基礎(chǔ)上而服從行政行為所得的利益應(yīng)該受保

9、護(hù),否則會產(chǎn)生行政信用危機(jī),后患無窮。四、行政誠信是建設(shè)社會信用體系的關(guān)鍵行政誠信是社會誠信體系的一個關(guān)鍵部分,這是由政府在社會中的特殊地位決定的。良好的社會信用體系是社會主義市場經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的重要條件,我國目前尚處在社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期,社會信用體系尚未完全建立,重建社會信用體系已是當(dāng)務(wù)之急。常言道:“人無信不立,業(yè)無信難興,政無信必衰”,此“政”為政府。在個人誠信、社會誠信、政府誠信所組成的社會誠信體系中,政府的誠信是最大的誠信,是表率,是關(guān)鍵,沒有政府的誠信,重建社會誠信只能是一句空談。打造信用政府,提高政府公信力,應(yīng)是我國當(dāng)前解決誠信問題,建立和完善社會誠信體系的重點(diǎn)。也是政府取信于民之本

10、,是施政之基。政府要努力建成誠信的政府,提高政府的誠信力和信用度,作社會誠信的表率。政府講誠信,不僅反映公務(wù)員素質(zhì)和品德,更反映了政府執(zhí)政為民的政治責(zé)任,關(guān)系到政府良好的信用形象。政府誠信是最寶貴、最重要的資源,是行政文明的重要標(biāo)志,是凝聚民心,號召社會,積極推進(jìn)改革開放和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動力。可是,我國現(xiàn)實(shí)生活中政府誠信存在普遍缺失的傾向,主要表現(xiàn)在:一方面,政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部缺乏誠信。在縱向機(jī)構(gòu)和人員之間,朝令夕改、濫發(fā)指示、虛報浮夸、隱瞞欺騙、陽奉陰違的現(xiàn)象嚴(yán)重。在橫向機(jī)構(gòu)和人員之間,存在互相爭權(quán)奪利、人身依附、互相傾軋、推卸責(zé)任的現(xiàn)象。另一方面,政府機(jī)構(gòu)對公眾缺乏誠信,這表現(xiàn)在多方面:一是

11、政府決策的短視性、隨意性和私利性,“拍腦袋決策、拍胸脯擔(dān)保、拍屁股走人”的現(xiàn)象嚴(yán)重。二是政府踐諾能力喪失,對自己的行為出爾反爾。三是政府信息不透明,如政務(wù)暗箱操作、財(cái)政收支和執(zhí)法程序不透明等。四是形式主義嚴(yán)重,不少地方政府為了彰顯政績,大搞形象工程、亂提綜合指標(biāo),編造假報表、假信息。五是政府直接執(zhí)法違法,不僅在經(jīng)濟(jì)活動中違反合約,有時還再現(xiàn)為政府欠債和賴債行為。六是一些政府工作人員整體素質(zhì)欠缺,存在知法犯法、欺壓群眾的現(xiàn)象,不能在公眾中樹立誠信形象。4(P74)政府的這些失信行為造成了極壞的影響。要改變這些現(xiàn)象,除了加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的道德建設(shè)外,最有力的是切實(shí)加強(qiáng)行政誠信立法,也就是在

12、行政法中將行政誠信作為一個基本原則予以規(guī)范,并完善。五、公私法的相對融合為行政法援用私法的誠信原則提供了理論基礎(chǔ)公法和私法首先是大陸法系國家學(xué)者劃分法律的一種方法,現(xiàn)為我國多數(shù)學(xué)者接受。根據(jù)傳統(tǒng)法學(xué)理論,公、私法的劃分是清晰而又嚴(yán)格的,公法和私法有著本質(zhì)的區(qū)別,私法以任意規(guī)范為主,而公法多為強(qiáng)制性規(guī)定,兩者之間不得混合,在這個問題上的混同從某種意義上可能會帶來對公法和私法賴以存在的基礎(chǔ)的動搖。如以奧托、邁耶為代表的部分學(xué)者認(rèn)為作為公法的行政法與私法有著本質(zhì)的區(qū)別,因而,私法原則不可以適用于行政法領(lǐng)域。5(P32)特別是誠信原則從本質(zhì)上講是對確定性規(guī)范不足的補(bǔ)充,如適用于公法,就有可能破壞公法的

13、嚴(yán)格性。因此,誠信原則不能適用于行政法。但是,現(xiàn)代國家,特別是政府成為一種給付和服務(wù)主體之后,開發(fā)社會文明、增進(jìn)人民福利、提高人民生活水平,已成為國家責(zé)無旁貸的職責(zé),在這種情況下,國家與人民的關(guān)系較以前有了根本性的改變,在他們之間產(chǎn)生了越來越多的類似于私人契約性質(zhì)的法律關(guān)系。為維護(hù)這種新型的法律關(guān)系以及鞏固傳統(tǒng)的法律關(guān)系,國家不得不致力于提高自身的公信力,保護(hù)人民基于信賴所產(chǎn)生的合法的和合理的權(quán)益,以維護(hù)法律秩序的安定性,實(shí)現(xiàn)提高全民社會福利的職能目標(biāo)。這種需要無疑導(dǎo)致了公法與私法的相對融合,促進(jìn)了公、私法理論特別是兩者之間關(guān)系研究的深入,越來越多的學(xué)者傾向于認(rèn)為公私法之間雖有區(qū)別,但這些區(qū)別

14、并非絕對,而且也不排斥私法原則的援用,只不過,由于公法在主體與性質(zhì)上的不同,誠信原則在具體含義與適用規(guī)則方面必須體現(xiàn)各自的規(guī)律和特征罷了,從而為誠信私法原則在公法領(lǐng)域內(nèi)的適用奠定了法律上的理論基礎(chǔ)。事實(shí)上早在1926年誠信原則就在德國司法實(shí)踐中采用,二戰(zhàn)以后在行政立法上得到確認(rèn),在德國等大陸法系國家行政法上一般表述為“信賴保護(hù)原則”,在英國法中,誠信原則表現(xiàn)為“合理期待原則”,在美國,行政機(jī)關(guān)改變長期施行的政策時,如對真誠信賴政策的人產(chǎn)生影響,則不能通過裁決,而必須制定法規(guī)。而且,行政機(jī)關(guān)通過裁決建立規(guī)則不能違反原先得到政府同意的習(xí)慣。我國改革開放后,從發(fā)展經(jīng)濟(jì)的角度,誠信原則被提出并被上升為

15、法律。先是作為民法原則。如我國1986年的民法通則第4條就規(guī)定,民事活動應(yīng)遵循誠實(shí)信用的原則,以要求所有的民事行為。學(xué)者根據(jù)國外立法狀況,將其解釋為:應(yīng)以誠實(shí)信用的方式行使權(quán)利,應(yīng)以誠實(shí)信用的方式履行義務(wù)。1999年的合同法即取此意規(guī)定:當(dāng)事人行使權(quán)利,履行義務(wù)應(yīng)當(dāng)遵循誠實(shí)信用原則。行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán),履行職責(zé)應(yīng)該遵循誠實(shí)信用的原則,法律中雖然沒有統(tǒng)一的明確的規(guī)定,但是從憲法和法律的相關(guān)規(guī)定中可以引申出這個原則。如1982年憲法規(guī)定:一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持,經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監(jiān)督,努力為人民服務(wù)。這要求行政機(jī)關(guān)必須對人民群

16、眾守信義。代表行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的公務(wù)員有不得“弄虛作假,欺騙領(lǐng)導(dǎo)和群眾”、“損害政府和人民群眾的關(guān)系”的行為的紀(jì)律要求。具體法律如安全生產(chǎn)法第71條規(guī)定:“負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門和有關(guān)人民政府對事故情況不得隱瞞不報、謊報或者拖延不報。”對該領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)及其工作人員的誠信作了進(jìn)一步的要求。類似法律還有很多,包括公務(wù)員暫行條例在內(nèi)的法律、法規(guī)對弄虛作假者均規(guī)定予以行政處分。尤其可喜的是今年7月1日生效的行政許可法對行政誠信原則的規(guī)定具有特別重大的意義,豐富了行政誠信原則的內(nèi)容。該法第8條明確規(guī)定“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù),行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止,或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的,為了公共利益的需要,行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”我國所有學(xué)者將此解釋為行政許可的原則之一,即信賴保護(hù)原則,就是公民、法人或者其他組織因信賴行政機(jī)關(guān)作出的行政決定而從事的活動,要受到法律保護(hù);沒有違法行為,不得撤銷。通俗地講,就是行政機(jī)關(guān)要誠實(shí)信用,說出的話要算數(shù)