1、執法機構代碼：026002002江蘇省工商行政管理局行政處罰決定書蘇工商案字【2016】第00048號當事人：宿遷中石油昆侖燃氣有限公司注冊號：91321391772454694M法定代表人：李旭東企業類型：有限公司住所：宿遷經濟開發區開發區大道1號經營范圍：管道天然氣儲運、銷售；城市天然氣管網及配套設施建設；CNG汽車加氣（城市管道燃氣特許經營許可證有效至2035年3月28日）；燃氣產品的技術開發、技術咨詢、技術服務及相關技術轉讓；城市天然氣項目投資；燃氣器具和化工產品的批發兼零售；燃氣輸氣設備、材料供應；自有設備租賃業務；天然氣用戶開戶、繳費、充值和報修業務以及相關業務的辦理和咨詢服務。2

2、015年2月，本局接江蘇省宿遷市市區部分房地產開發企業舉報，反映宿遷中石油昆侖燃氣有限公司在新建居民小區開發過程中利用其獨家供氣的壟斷地位，限定房地產開發企業所開發樓盤的天然氣管道安裝工程必須由其承接安裝。2015年6月8日，經國家工商總局授權，本局對當事人涉嫌壟斷行為予以立案調查。一、本案相關市場的界定中華人民共和國反壟斷法第十二條規定，相關市場是指經營者在一定時期內就特定商品或者服務（以下統稱商品）進行競爭的商品范圍和地域范圍。國務院反壟斷委員會關于相關市場界定的指南第三條第二款規定，相關商品市場，是根據商品的特性、用途及價格等因素，由需求者認為具有較為緊密替代關系的一組或一類商品所構成的

3、市場。（一）本案相關商品市場本案中，當事人提供的商品為城市管道燃氣供氣服務。自2005年當事人與宿遷市簽訂了宿遷市城市管道燃氣特許經營協議，取得行政授權以來，在宿遷市城區范圍內承擔了市政燃氣管道和設施的投資建設，完成了居民小區通氣的外部條件。雖然宿遷市區范圍存在著從事罐裝液化氣經營的企業，但是按照原宿遷市建設局關于加強市區住宅小區燃氣管網配套建設的通知（宿建發2005103號）文件“自2005年7月1日起，市區范圍內新建住宅小區必須配套管道燃氣設施，管道燃氣設施與住宅主體工程應同時設計、同時施工、同時竣工驗收”的要求，加上罐裝液化氣與管道燃氣相比，產品價格相對較高、使用便捷性和持續性受限、安全

4、隱患更多、環境污染也更大，商品可替代性弱，難以替代當事人提供的城市管道燃氣服務。城市管道燃氣服務供應是房地產企業對當事人最大的依賴所在，也是當事人指定交易的基礎。因此本案相關市場中的商品范圍確定為城市管道燃氣供氣服務。（二）本案相關地域市場本案中，投訴人反映的當事人在提供城市管道燃氣供氣服務時指定交易的行為均發生在宿遷市城區（宿城區、宿豫區、經濟開發區、蘇宿工業園區）地域范圍內，依據2005年3月28日當事人與原宿遷市建設局簽署的宿遷市城市管道燃氣特許經營協議，當事人擁有宿遷市城區范圍內管道燃氣供應的特許經營權。當事人具備唯一經營者地位，不存在同類經營的競爭關系，用戶在所屬地域內只能選擇當事人

5、提供的管道燃氣的供氣服務，不存在其他可替代的地域市場。本案相關市場中的地域范圍界定為宿遷市城區（宿城區、宿豫區、經濟開發區、蘇宿工業園區）地域范圍。綜上，本案相關市場界定為：宿遷市城區（宿城區、宿豫區、經濟開發區、蘇宿工業園區）地域范圍內城市管道燃氣供氣服務。二、當事人在宿遷市城區管道燃氣供應服務市場具有市場支配地位根據市政公用事業特許經營管理辦法，原宿遷市建設局經宿遷市人民政府授權與當事人簽訂了宿遷市城市管道燃氣特許經營協議，協議明確規定當事人在宿遷市城區（宿城區、宿豫區、經濟開發區、蘇宿工業園區）范圍內獨家經營天然氣管道儲運、銷售、天然氣利用、技術開發、城市天然氣管網及配套設施建設、運銷。

6、當事人在特許經營區域內獲得獨家提供管道燃氣的壟斷地位，占據了宿遷市城區范圍內城市管道燃氣供應服務的全部份額。當事人公用企業的性質及其唯一經營者的地位，使得其具有控制特許經營區域管道燃氣供應與否、如何供應及其他相關交易條件的能力。管道燃氣作為一種高效的清潔能源，客觀上具有不可替代性、公益性的特點。因此，在本案相關地域市場內，管道燃氣用戶等其他經營者對當事人在城市管道燃氣供應服務上具有很強的依賴性。同時，城鎮燃氣管理條例、江蘇省燃氣管理條例等行政法規和地方性法規，對經營城市管道燃氣供氣有著嚴格的主體資格要求，城市管道燃氣供應管網及其附屬設施投資大、難度高、成本收回周期長的特點，以及天然氣資源的有限

7、性、供氣安全的嚴肅性，決定了其他經營者進入宿遷市城區提供管道燃氣供應服務的難度極大。因此，依據反壟斷法第十八條第一款第（一）、（二）、（四）、（五）項的規定，可以認定當事人在宿遷市城區管道燃氣供應服務市場中具有市場支配地位。三、當事人濫用市場支配地位限定施工工程和施工材料交易的行為1、當事人限定房地產開發企業只能將所開發住宅小區的燃氣管道工程交由當事人承建。當事人利用在宿遷市城區范圍內管道燃氣供氣市場獨家供應管道燃氣的市場支配地位，在房地產開發企業申請管道燃氣接入時，要求房地產開發企業與其簽訂燃氣管道報裝合同，限定在當事人特許經營區域內（宿遷市城區范圍內）房地產開發企業所開發住宅小區的燃氣管道

8、安裝工程只能交給當事人施工。當事人的法定代表人和工程開發部經理在詢問調查筆錄中均表示因為有特許經營權，房地產開發企業必須找當事人安裝燃氣管道工程，否則當事人不承擔后續的維護責任。當事人通過與房地產開發企業簽訂燃氣管道報裝合同的形式，將住宅小區的燃氣管道安裝工程所涉及到的材料費、安裝工程建設費等費用進行打包計算，按照每戶2500元標準收取費用。2、當事人限定房地產開發企業在與其簽訂的燃氣管道報裝合同中所需用的施工材料只能由當事人提供。當事人利用在宿遷市城區范圍內管道燃氣供應市場獨家提供管道燃氣的市場支配地位，以保障施工工程質量和后期維護為由，在房地產開發企業申請管道燃氣接入時，要求房地產開發企業

9、在與其簽訂的燃氣管道報裝合同中所需用的施工材料只能由當事人提供。當事人的工程開發部經理在詢問調查筆錄中承認為了確保工程質量和后期維護，由開發商提供施工材料不合適。工程材料主要有管材（包括PE管、無縫鋼管、鍍鋅管）、管件、閥門、燃氣表、調壓箱等。四、當事人限定房地產開發企業只能與自己交易沒有正當理由。1、對于限定住宅小區燃氣工程施工方面，當事人理由是：（1）自己通過與宿遷建設局簽訂宿遷市城市管道燃氣特許經營協議獲得了宿遷市城區范圍內天然氣及相關業務的特許經營資格，住宅小區的燃氣管道安裝施工工程理應包括在內。另外宿遷市政府相關部門發布的文件也明確了當事人具有住宅小區燃氣管道安裝施工的法定職責。（2

10、）房地產開發企業所開發居民小區的燃氣管道工程如果交給當事人之外的第三方承建，安全性得不到保證，且如果當事人不承建居民小區的燃氣管道工程，則也不負責后期的維護工作。針對當事人的申辯理由（1）第一，本局認為依據2005年原宿遷市建設局與宿遷中油管道燃氣有限公司（2009年8月名稱變更為宿遷中石油昆侖燃氣有限公司）簽訂的宿遷市城市管道燃氣特許經營協議（以下簡稱為協議）第二章2.7市政管道燃氣設施：市政規劃紅線內所有燃氣管道設施，2.8庭院管道燃氣設施：市政規劃紅線外所有燃氣管道設施，2.11特許經營權：是指本協議中甲方授予乙方的、在特許經營期限內獨家在特許經營區域范圍內運營、維護市政管道燃氣設施、以

11、管道輸送形式向用戶供應燃氣，提供相關管道燃氣設施的搶修搶險業務等并收取費用的權利。從上述相關條款可以明確當事人在宿遷市城區的城市管道燃氣特許經營權包括運營、維護市政管道燃氣設施范疇內，并不包括庭院管道燃氣設施，因此住宅小區的燃氣管道安裝施工工程包括在特許經營權業務范圍之內與上述條款的內容相矛盾。另外協議第五章燃氣設施的建設、維護和更新中5.1燃氣設施建設項下的5.11：在本協議規定的區域范圍內，乙方應根據城市規劃和燃氣專業規劃的要求，承擔市政燃氣管道和設施的投資建設；以及2005年以來宿遷市區住宅小區庭院管道燃氣設施是由房地產開發企業投資而非宿遷中石油昆侖燃氣有限公司投資的實際情況，都表明當事

12、人在宿遷市城區范圍內只負責市政管道燃氣設施的投資建設而不包括住宅小區庭院管道燃氣設施的投資建設。因此住宅小區的燃氣管道安裝施工工程包括在特許經營權業務范圍之內也與上述實際情況相矛盾。第二，2005年原宿遷市建設局與當事人簽訂的宿遷市城市管道燃氣特許經營協議已然明確了宿遷市城區范圍內住宅小區的燃氣管道安裝施工工程不在特許經營權業務范圍之內。由于當事人不具備住宅小區的燃氣管道安裝施工的資質，因此當事人聲稱住宅小區燃氣管道安裝施工是其法定職責與上述實際情況相悖。依據工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的規定第五條“經營者不得從事下列行為：（三）以依據行政機關和法律、法規授權的具有管理公

13、共事務職能的組織制定、發布的行政規定為由，達成、實施壟斷協議和濫用市場支配地位”的相關規定，當事人不能以宿遷市政府相關部門發布文件明確其具有住宅小區燃氣管道安裝施工的職能作為其限定施工工程交易的正當理由。第三，依據國家計委、財政部關于全面整頓住房建設收費取消部分收費項目的通知（計價格2001585號）第五條“對住房開發建設過程中，兩管三線（燃氣、自來水、電力、電話、有線或光纜電視）安裝工程要打破壟斷，引入競爭，由房地產開發企業向社會公開招標，自主選擇有相應資質的企業承擔安裝工程”的規定，可以明確居民小區燃氣管道安裝工程應當從供氣行業剝離，其市場應是開放的、自由競爭的。因此宿遷市城區居民小區燃氣

14、管道安裝工程施工不應在特許經營范圍之內，而應當由房地產開發企業自主選擇有相應資質的企業承擔安裝工程。針對當事人的申辯理由（2），本局認為：國務院城鎮燃氣管理條例第十九條“管道燃氣經營者對其供氣范圍內的市政燃氣設施、建筑區劃內業主專有部份以外的燃氣設施，承擔運行、維護、搶修和更新改造的責任”，江蘇省物業管理條例第三十七條“新建住宅物業管理區域內的供水、供電、供氣、供熱等終端用戶的分戶計量表或者終端用戶入戶端口以外的專業經營設施設備，應當符合國家技術標準和專業技術規范，建設單位在組織竣工驗收時，應當通知供水、供電、供氣、供熱等專業經營單位參加；在竣工驗收合格后，應當將住宅物業管理區域內專業經營設施

15、設備交給專業經營單位負責管理。專業經營單位應當接收并承擔維修、養護和更新的責任，有關費用由專業經營單位承擔”。可見，相關法律法規對新建住宅小區內燃氣管道的維護、更新、改造等責任及相關費用已有明確規定，燃氣經營者對居民小區內燃氣管道的維護更新有著不可推卸的法律義務，當事人以居民小區燃氣管道工程不是自己承建就不負責后期維護工作的理由是不合法的。至于當事人提出的燃氣管道工程不是自己承建施工安全得不到保障，更是沒有合理解釋。依據相關規定，只有具備了中華人民共和國特種設備安裝改造維修許可證（壓力管道）資質，方可從事燃氣管道安裝施工工程。經調查，當事人未取得特種設備安裝改造維修許可證（壓力管道）資質證書，

16、當事人承接燃氣管道安裝施工工程本身就是違法的。從實際操作來看，當事人從房地產企業手中承接燃氣管道工程后，也還是發包給具備相應資質的施工單位承建。對于取得相關資質的施工企業而言，無論是從當事人手中還是從開發商手中承接燃氣管道施工工程，燃氣管道工程質量并無差異，在安全性方面也無區別。所以，當事人申辯理由（2）也是不成立的。2、對于限定住宅小區燃氣管道工程所需施工材料方面，當事人的理由是為了確保工程質量和后期維護的方便。對此我局認為江蘇省燃氣管理條例第十條規定“燃氣工程建設選用的設備、材料，應當符合國家標準”，同時并無其他法律法規規定要求燃氣工程建設選用的設備、材料只能由當事人提供，因此居民小區燃氣

17、管道工程施工所需的設備、材料符合國家標準即可使用，對于居民小區燃氣管道工程的投資建設方房地產開發企業而言，是自己采購施工設備、材料還是交由他方采購應當是自由的、不受限制的。另外從實際市場情況來看，向當事人提供燃氣施工材料的供應商也可以和房地產開發企業開展自由的商品交易活動，換而言之當事人能夠買到的施工材料，房地產開發企業以及其他單位也都可以從市場上自由地獲得，兩者的區別也可能僅僅是品牌和價格上的差異，考慮到工程施工結束后還有竣工驗收的環節，房地產開發企業從其他途徑購買符合國家標準的燃氣管道施工材料并不必然導致工程質量的問題。因此從確保工程質量角度了限定施工材料的采購是沒有法律依據也不符合事實的

18、。五、當事人濫用市場支配地位所造成的危害（一）剝奪了其他企業的公平競爭權，擾亂了公平競爭的市場秩序。新建住宅小區的燃氣管道施工工程領域，應當是一個自由、充分競爭的市場，只要具有特種設備安裝改造維修許可證（壓力管道）的企業，都可以憑借自己的信譽、實力，自由平等地參與燃氣管道安裝工程市場的公平競爭，通過競爭的方式獲得工程，獲取合理的利潤。但在宿遷市城區，當事人利用獨家提供管道燃氣的市場支配地位，要求宿遷市城區房地產開發企業必須將其所開發項目的燃氣管道工程交給自己承建，導致具備燃氣管道安裝資質的企業無法自由地、直接地進入宿遷市場，喪失了公平競爭的機會。同時新建住宅小區的燃氣管道施工材料領域，也應當是

19、一個自由、充分競爭的市場，材料供應商應當可以憑借符合國家標準的施工材料，直接地與房地產開發企業開展交易活動，但當事人利用獨家提供管道燃氣的市場支配地位，限定住宅小區燃氣管道施工所需材料只能由當事人提供。因此當事人的行為，剝奪了企業公平競爭的機會，擾亂了正常的市場秩序。（二）剝奪了房地產開發企業的自由選擇權。目前，沒有法律法規明確規定住宅小區燃氣管道工程必須由供氣企業施工，也沒有法律法規明確規定住宅小區燃氣管道工程所需的施工材料必須由供氣企業提供。作為房地產開發企業，在合同雙方地位平等的基礎上，可以根據本公司發展的需要，自由選擇符合本公司利益的具備特種設備安裝改造維修許可證（壓力管道）資質的企業

20、進行安裝燃氣管道工程；也可以按照住宅小區燃氣管道工程施工的要求，自由地選擇符合相關標準的供應商提供的施工材料。但在宿遷市城區，當事人利用獨家提供管道燃氣的市場支配地位，要求宿遷市城區房地產開發企業必須將其所開發居民小區燃氣管道工程交給當事人承建，同時住宅小區燃氣管道工程所需的施工材料也必須由當事人提供。上述當事人的行為剝奪了房地產開發企業自由交易的權利。六、主要證據及證明事項證據一：宿遷中石油昆侖燃氣有限公司登記資料及宿遷市城市管道燃氣特許經營協議等。證明要點：1、當事人主體身份及名稱變更情況；2、當事人在宿遷市城區（宿城區、宿豫區、經濟開發區、蘇宿工業園區）獨家經營燃氣業務，具有市場支配地位

21、。證據二：對宿遷中石油昆侖燃氣有限公司現場檢查筆錄，其法定代表人、工程開發部經理詢問筆錄，宿遷市物價局文件，相關人員身份證復印件等。證明要點：1、證明當事人限定宿遷市城區房地產開發企業開發居民小區的燃氣管道工程必須與自己進行交易的事實；2、當事人不具備燃氣管道工程施工資質的事實；3、燃氣管道工程款收費依據；4、相關人員身份。證據三：中石油天然氣集團公司文件，與當事人合作的興潤建設集團有限公司、徐州市中宇建設工程有限公司、江蘇工業設備安裝集團有限公司、濮陽市華隆建設工程（集團）有限公司、江蘇華能建設工程集團有限公司等五家燃氣管道工程施工企業名單、當事人與五家施工企業簽訂的合同、四家施工企業（徐州

22、市中宇建設工程有限公司、江蘇工業設備安裝集團有限公司、濮陽市華隆建設工程（集團）有限公司、江蘇華能建設工程集團有限公司）的相關資質、詢問筆錄等。證明要點：1、在宿遷市市區，當事人限定房地產開發企業將燃氣管道工程總承包給自己后，又將燃氣管道工程分包給五家具體安裝施工企業；2、其他具有燃氣管道安裝資質的企業無法進入宿遷市場承接工程的事實。證據四：宿遷中石油昆侖燃氣有限公司工程開發部經理詢問筆錄、中石油昆侖燃氣有限公司物資采購中心文件關于印發中石油昆侖燃氣有限公司物資采購管理辦法的通知、中石油昆侖燃氣有限公司市場準入商名單。證明要點：1、證明當事人限定宿遷市城區房地產開發企業開發居民小區的燃氣管道工

23、程施工所需材料必須由當事人提供的事實；2、當事人確定居民小區的燃氣管道工程施工所需材料的內部流程和內部采購管理規則。證據五：對當事人經營區域內26家房地產開發企業（1、江蘇隆源置業有限公司2、宿遷世典房地產開發有限公司3、江蘇宏利房地產開發有限公司4、江蘇佳德置業有限公司5、江蘇中港房地產開發有限公司6、宿遷星月城房地產開發有限公司7、宿遷恒大華府置業有限公司8、江蘇雅世置業有限公司9、宿遷市佳源房地產開發有限公司10、宿遷鵬潤地產有限公司11、江蘇眾大房地產開發有限公司12、宿遷嘉豪陽光置業有限公司13、宿遷中遠實業集團有限公司14、宿遷大陽房地產開發有限公司15、宿遷用世置業有限公司16、

24、江蘇凱林瑞置業有限公司17、江蘇省宿遷市金地房地產開發有限公司18、宿遷市恒源房地產開發有限公司19、宿遷鑫地置業有限公司20、宿遷市蘇宿置業有限公司21、宿遷市華盛房地產開發有限公司22、宿遷中央國際購物廣場有限公司23、宿遷市香瀾房地產開發有限公司24、江蘇萬晟實業有限公司25宿遷市蘇城置業有限公司26江蘇省潤石房地產開發有限公司宿遷分公司）的調查：企業營業執照、詢問筆錄、燃氣管道報裝合同、付款憑證、相關人員身份證復印件等。證明要點：1、房地產開發企業必須將所開發的住宅小區燃氣管道工程交給當事人安裝施工且房地產開發企業無其他選擇的事實；2、房地產開發企業無權采購、無權選擇燃氣管道工程施工所需材料的事實；3、當事人在燃氣管道報裝合同中將材料費、安裝