1、    試論我國處理中央與地方關系的八大原則鄭毅【學科分類】地方自治法【出處】嶺南學刊2010年第5期【摘要】隨著經濟發展和社會轉型的不斷深入，我國中央與地方關系在新的歷史條件下正體現出極大的張力。恰當地處理中央與地方關系，不論對于既有成果的保有還是體制改革的進一步深化都具有重要的意義。其中，確定調整該關系的主要原則是重要前提。明確了八項最為基本的原則，并對其具體含義作深入的剖析將在很大程度上促進中央與地方關系新的均衡格局的形成，對于理論和實踐無疑都具有重要的意義。【關鍵詞】中央與地方關系；基本原則；分析【寫作年份】2010年【中圖分類號】DF21【文獻

2、標識碼】A【文獻編號】1003-7462(2010)05-0049-06【正文】    本文意在為我國中央與地方關系問題的優化與解決提供原則性、基礎性的框架支撐。 一、統一性與靈活性相結合原則 處理中央與地方關系，必須堅持統一性與靈活性相結合的原則。確立這一原則的主要原因有二。第一，從理論上來說，這是由辯證唯物主義的基本原理所決定的。對于中央而言，其關心的要旨無外乎其意志能夠在全國范圍內無差別的、有效的貫徹到地方最基層；對于地方而言，則往往關注中央有關政策的制定能否契合本地區的實際，有利于本地區長遠、穩定、可持續的發展。因此，如何維持

3、這一矛盾整體結構性均衡，就成為擺在央地關系協調者面前的首要難題。而解決這一難題的最佳切入，無疑是統一性與靈活性相結合原則的貫徹與實現。第二，從實踐上來說，這是由我國中央與地方關系“多元一體”的基本特點所決定的。這是指由于多種因素的作用，我國的一般行政區域之間也在歷史、文化、社會、經濟、環境等多方面存在差異，處理它們同中央間的關系，自然也必須采用多元化的、有針對性的解決方案，這樣才能達到既定效果的最優實現。當然，雖然在細節上存在諸多差別，但是在指導思想、原則等方面卻仍要保持在中央層面的高度統一，即所謂的“一體”。對于“多元”而言，“一體”既是前提又是保障。 早在1995年，江澤民同志就

4、在一次重要講話中對處理中央與地方關系要統一性與靈活性相結合的觀點作了充分闡述。筆者以為，貫徹這一原則主要有統一性、靈活性的各自實現與對統一性與靈活性的統籌觀照兩個層面。第一，就統一性的實現而言，焦點多在中央的層面。我國是單一制的國家政體，中央在央地關系中具有崇高的、超然的憲法地位，是國家根本性事務的決策者、實施者；地方不具有明顯獨立的憲法地位，其使命多在于將中央的決策和精神在本地區良好實施。因此，中央決策在全國范圍內的統一恰是該決策在全國各地得以實現的根本前提。從中央的角度而言，其追求的要旨就在于全國統一的政令貫徹。倘若失去了統一性，各地勢必出現“各自為政”的亂局，這與國家的根本利益是完全背離

5、的。第二，就靈活性的角度而言，焦點多在地方的層面。地方對治理政策的根本追求在于有關決策對于本地實踐的高度針對性和契合性。如果中央下傳的政策能夠很好地適應當地客觀情況，那么其就會保持較高的實現程度；反之，非但無法確保在當地的實現，還會滋長地方怠于執行中央決策的惰性甚至對中央權威的懷疑與藐視心態。這是一種“自上而下”的考量。地方作為本地利益主體的代表，具有天然的尋求本地更快、更好發展的積極性。如果中央的政策契合了這一積極性或者為這一積極性的發揮提供了足夠的預留空間，則該決策的實現事半功倍；反之，既會挫傷地方積極性，甚至會將這種積極性轉推到同中央政策相對立的立場上去。這是一種“自下而上”的考量。第三

6、，對統一性與靈活性的統籌觀照。統一與靈活是一對矛盾概念，如何使兩者能夠在理性背景下達致最優均衡，是貫徹統一性與靈活性相結合原則的關鍵。但隨著客觀現實的不斷變化，很難精確的測量出兩者的最佳均衡位置。者除了要求中央與地方兩個方面都能夠充分發揮主觀能動性，有意識地通過相互協調與配合共同完成均衡的設定之外，筆者以為如下三個方面較為重要。在權力的劃分上，明確中央與地方所享有的權力的范圍，使兩者在踐行統一性和靈活性的時候能夠有一個度的范疇。在自上而下的思路中，中央對于決策的下達和督導應當給地方預留一定的靈活空間，以消解不同地方的特殊性所造成的決策實現的阻力，并為地方積極性的發揮提供較為寬松的環境。在自下而

7、上的思路中，地方靈活性的發揮應當既要基于本地的客觀實踐，又要嚴格限定在中央政策所給定的范圍之中，并通過向中央實時反饋實施情況作為不斷謀求央地關系新平衡的動力和進路。 二、集權與分權相平衡的原則 從秦朝統一以來，我國一直實行中央集權的制度。但是，隨著社會主義事業的不斷發展和市場經濟的進一步深化，該模式也逐漸顯露出一些自身無法克服的弊端。因此，必須在尊重不同地方客觀差別的基礎上充分調動地方積極性。這主要包含如下幾個方面。 第一，何謂集權？從靜態而言，它是指中央對我國現有的國家權力狀態的承認與維持。從當前的實踐來看，我國雖然對特別行政區、民族區域自治地方等特殊行政區授予

8、了程度較高的自治權，但這在國家政治生活以及公共權力總量中所占的比重仍十分有限，我國絕大多數國家權力仍然集中在中央。從動態而言，集權意味著中央將特定權力從地方收回。比如，現行的國立與省立高校并存的高等教育體制導致了嚴重的招生地方保護主義傾向。 16-22只有在央地權力配比改革中將高等教育權全部收歸中央所有才有可能徹底杜絕這一問題的蔓延。這就體現為一種典型的動態集權過程。第二，何謂分權？分權的實現路徑主要有三。地方權力種類的增多。某種權力原本屬于中央所有，但是隨著客觀現實的變化，將其下放給地方確能契合時代的發展趨勢的，就應當將其從中央轉移至地方。地方固有權力權能的增大。某種權力類型可能原本就由地方

9、享有，但是在行使的程度上存在限制，倘若降低這種限制，地方的權能就會隨之擴大，也就實現了一種分權的過程。地方自由裁量權的擴大。要想最大限度地調動地方的積極性和主觀能動性，其基本前提就在于為地方權力的運行提供一個較為寬松的制度環境，中央在把握整體的“度”的同時撤掉地方權力運行過程中的內部結構性藩籬，使地方權力能夠在既定的范疇內真正實現動態最優，在制度上就體現為中央對于地方自由裁量權的授予與保障。第三，集權和分權相結合實際上一種互相交叉、同時并存的過程。在價值上，這一過程仍體現為一種動態均衡的打破與重構。而在制度上，這一均衡的實現主要應從如下方面切入。明確中央的專享權力。維護這些權力的穩定與效率，就

10、是一種靜態集權的體現。對于其他權力，根據客觀情況判斷其應然的歸屬，并實現其在中央與地方之間的轉移。這一過程體現了動態的集權和分權兩種可變逆進路的交錯與共存。 需要強調的是，集權與分權并無嚴格的標準和衡量方式，兩者的平衡常常具體化為宏觀調控與區域調控的平衡。宏觀調控的主體是中央政府。其含義在于：宏觀調控的主體是中央政府，地方各級政府不能成為宏觀調控的主體；宏觀調控的決定權在中央政府，宏觀調控的內容、實施時機與步驟均只能由中央政府作出決定；宏觀調控實施中所遇到的問題的解釋權和仲裁權在中央政府，地方政府可以根據宏觀調控的精神與內容自主地決定本地區的具體實施辦法。區域調控是從宏觀調控中派生出

11、來的，決不能與宏觀調控相對立，其主要表現為：區域調控要在集中指導下進行，而集中指導包括政治權威的集中指導和經濟宏觀調控權的集中指導；地方要有必要的權力，亦即地方發展經濟、配置地方資源、提高經濟效率所必要的權力；中央的集中指導要與地方必要的權力有機地統一起來。119-120 三、公民權利決定公共權力原則 我國憲法第2條規定：“中華人民共和國的一切權利屬于人民”，因此公民權利決定公共權力原則是當代我國憲政制度的必然要求。 那么，該原則在中央與地方關系的問題中是如何體現的？第一，無論是中央政府還是地方政府，其權力的直接依據都源于憲法，都只能在憲法和法律規定的范圍內行使，

12、從而形成公民權利與國家權力有效的憲政模式。憲法規范代表著全國人民的整體利益（即“公民權利”），法律則是對憲法基本規定的具體化。因此，依據憲法和法律所行使的權力，歸根結底都是公民權利的授予，其具體運行也就只能在公民權利所容許的范圍之內展開。第二，中央與地方關系的動態發展實際上是一種公共權力為了最大限度地實現公民權利而啟動的對于其內部均衡機制的判斷與調諧。中央權力的行使代表全國人民的利益，地方權力的行使除了代表全國人民的利益還代表本地人民對于利益實現的特殊需求。因此，中央權力與地方權力的的“博弈”實際上就是如何解決在保障全國人民利益良好實現的同時照顧特定地方人民利益的問題的過程。第三，中央權力和地

13、方權力的消長與制衡要以公民權利的最大化實現為基本前提。即中央與地方權力關系的調整的唯一目的應當是公民權利整體即將在這次調整中獲得更大的張揚或更為有利的保障。第四，中央與地方權力的矛盾應當以公民權利作為核心的評價標準和解決機制。對這一矛盾加以評價的標準在于誰者代表了多數人的利益或是更為根本的人民利益；解決矛盾的指導思想、方式選擇、程序路徑、效果評估等一系列問題也應當圍繞“人民利益”這一核心概念而展開。 另外需要強調的是，中央的意志源于全國人民，地方的意志則很大程度上源于本地的人民。整體公民權利和局部公民權利在性質和內涵上完全一致，但卻并不能在任何時候都實現完全的契合，這往往也成為中央與

14、地方之間緊張關系的關鍵所在。這種不一致性如何消解？目前尚無定論。但在筆者看來，“以整體公民利益優位為原則、以兼顧局部公民利益為補充”是一種較為理性的定位選擇。 四、充分調動地方積極性的原則 1956年4月，毛澤東在論十大關系中就指出了調動地方積極性的重要意義。 31-32從表面上看，調動地方積極性和第一個原則中對“靈活性”的要求相似，但兩者還是存在著質的不同。手段的靈活性是調動地方積極性的途徑之一，但并不是唯一的實現進路。除了在對待中央與地方關系問題上的靈活性之外，照顧地方的特殊需求、賦予地方更為寬松的權力運行環境、對地方權力產生的積極效果給予肯定、嘉獎和推廣等，都可以成為

15、調動地方積極性的具體實踐方式。調動地方的積極性只是貫徹靈活性要求的目標之一，但并非全部。除調動地方的積極性之外，提高中央政策的落實效果、加強國家政策對不同地方不同情況的適應性、減少中央意志在逐級下達過程中的失真與阻力等等也都是貫徹靈活性原則的目的。 從理論上說，地方自治是充分調動地方積極性的最有效方式。第一，這是馬克思主義國家學說的題中之義。馬克思主義的國家學說認為實行中央集權的一個重要條件就是要與地方自治相結合。馬克思、恩格斯曾對法國大革命后至1798年5月18日政變前所實行的中央集權與地方自治相結合的“最嚴格的中央集權制”給予充分肯定。298第二，地方自治是近代中國資本主義革命的

16、目標之一。作為近代中國地方自治的主要倡導者，孫中山先生主張推行地方自治的根本目的，就在于要徹底結束中央集權的專制統治，推進民主的發展和社會的進步。他試圖建立一個以中央政府為主導的、實行地方自治的單一制的國家結構形式。第三，近代中國尋求地方自治的努力雖然隨著資產階級革命的失敗而告終，但是這一設想卻在社會主義的新中國部分實現了。新中國成立后就一直實施至今的民族區域自治制度正是社會主義地方自治制度的典型代表，而上世紀九十年代，為了解決香港和澳門的回歸問題建立的特別行政區制度又開創了我國在法制框架下實踐新型地方自治制度的先河。第四，地方自治極有可能再次成為我國解決臺灣問題的框架和基礎。已有學者從一元主

17、權和二元治權相結合的角度論證了兩岸統一后臺灣實施比香港、澳門更高程度的地方自治的必要性和可行性。 調動地方的積極性要注意三個問題。充分認識調動地方積極性的重要意義，尤其是對于構建和諧的中央與地方關系的積極意義。不能把調動地方的積極性作為調整中央與地方關系的核心或主要途徑。中央與地方關系涉及到兩類主體，故而兩類主體的積極性都是要調動的對象。只是在中央集權日盛、地方聲音被極大壓抑的今天，對于地方積極性的調動作側重性強調更為迫切而已。調動地方的積極性必須在一定的范圍內實現，即地方的積極性就必須遵照國家憲法和法律的規定，這是防止在調動地方積極性的過程中助長地方主義抬頭和惡性膨脹的必要手段。&

18、#160;五、行政區劃與經濟區域相協調原則 行政區劃與經濟區域之間的關系主要有四種。行政區劃與經濟區域完全背離，即兩類范疇完全沒有交集。行政區劃與經濟區域有所交叉，但又互不包含。行政區劃被完全包容在經濟區域的范疇之中。經濟區域劃被完全包容在行政區劃的范疇之中。 那么，我們應當怎樣實現行政區劃與經濟區域相協調的原則呢？主要應關注如下三點。第一，在實現行政區劃與經濟區域相協調原則時，應當以經濟區域為本位，亦即政治區劃的確定應盡量以經濟區域為中心。因為經濟區域相對固定并不宜強制改變。這也契合了經濟基礎決定上層建筑的基本原理。第二，雖然以經濟區域為本位，但是行政區劃的確定并不能完全

19、遷就于經濟區域的安排。除了經濟這一確定行政區劃過程中最為重要的決定因素外，軍事、歷史、文化傳統等多種因素也對行政區劃的確定產生積極而重要的影響。第三，從我國當前的大經濟區域分布來看，主干經濟區基本都橫跨數省市，而行政區劃又不可能根據這種態勢而實施大規模的整合變動，因此如何以經濟區為基礎建立切實有效的區內協調機制就顯得越發重要。 值得注意的是，國務院于2009年共批復了7個上升為國家戰略的區域發展規劃，獲批數量是前4年的總和，出臺速度前所未有。目前，我國新的區域經濟版圖逐漸成型，將包括以下經濟區域：長三角、珠三角、北部灣、環渤海、海峽西岸、東北三省、中部和西部。經濟區域的逐步成型，已經

20、為行政區劃與經濟區域相協調原則的實現奠定了基礎。而最近北京市將東城與崇文、西城與宣武四個中心市轄區予以分別合并以及深圳市將經濟特區范圍擴大至全市等舉措，也是行政區劃為與經濟區劃相適應而做出調整的生動實例。 六、行政區域與司法區域相分離原則 從法律社會學的視角看，司法獨立是歷史演進的結果，是社會分工增加、社會生活復雜化的趨勢相一致的實然命題。130無論司法權處理的關系類型為何，其基本的核心理念都是一致的，即司法獨立。現代訴訟模式一般體現為等腰三角結構，這一模式的構建主要強調如下因素。司法權擁有足夠的權威。這是使得訴訟雙方愿意啟動司法程序并接受司法判決的前提。司法權具有足夠的公

21、正性。即司法權能夠真正以居間裁判的身份出現，是確保訴訟三角關系“等腰”的核心。確保司法的公正性主要從兩個方面入手，一是客觀上，司法權具有真正的獨立地位，這是司法公正的前提；二是主觀上，司法權能夠摒除各種消極因素的影響，自覺能動的將公正性真正視為自己的生命，這是司法公正的條件。實在的和潛在的訴訟參與者對司法公正具有深刻的認識和堅定的信仰。這既需要大量法治文化的積淀和深化，也需要司法權自己能夠“獨善其身”，維系超然的法治地位和憲政價值。 可見，司法獨立是關乎社會公正維系的重要因素，主要包含法院的獨立和法官的獨立兩個方面的內容。就法院的獨立而言，又可以分為必要資源的獨立和地位的獨立。法院要

22、順利行使審判權，就必須掌握一定的必要資源，包括人、財、物、編制、后勤福利等等。但是在當前的體制下，這些稱得上我國各級法院生命線的資源卻往往被掌握在同級行政機關手中。法院的地位也不存在獨立的制度和現實基礎。受我國傳統及世界范圍內普遍趨勢的雙重影響，行政權體迅速膨脹，使得司法權在同行政權的對比中愈發萎縮，軟弱、謙抑、消極。在陷入既不超然又難以中立的尷尬境地的時候，司法權的功能又怎能正常發揮？就法官的獨立而言，法官法等一系列法律規范的頒布并未從根本上改變法官“求獨立而不得”的尷尬。法官在行使裁判權的過程中，不斷遭遇來自于法院領導、所在地方行政領導乃至當地執政黨政法部門領導的多重干預，實難固守“以事實

23、為依據，以法律為準繩”的司法原則。 事實上，司法權所面臨的諸多困窘，都直接指向司法區域與行政區域的高度吻合的制度設計。目前并無明顯的理論或分析對當初這一模式的選擇作出解釋，但是這種貌似在全球范圍內習以為常的制度慣性確已極大地損害了我國的司法權威和司法效能。因此，有必要切實貫徹行政區域與司法區域相分離原則，使得司法權得以擺脫來自于當地行政區域內的諸多消極因素的干擾。這對于維系中央與地方政府之間的良性互動關系，保障國家法治和尊嚴的統一具有重要的意義。 七、公共權力運行效率最高原則 這里對最初的“公共權力成本最小原則”作出修正。因為從經濟學的角度來看，成本最低并不是其追

24、求的終極目標，而在保證成本最小的同時實現效益的最大化才是經濟活動的根本目的，而“公共權力運行最高”的提法更能夠彰顯“二元因素論”的根本特征和內在價值。 中央與地方關系的互動過程本質上就是一種公權力的運行過程，其價值目標在于如何在最小的成本范圍內實現央地關系協調效益的最大化。科斯定理第一律和第二律275在央地關系的協調過程中也同樣適用，即對央地關系的調整，在無法避免交易成本的前提下，應當盡量采取最小交易成本實現最大收益的政策和方法。具體說來，如何確定中央與地方的事權劃分、如何建構行政區劃的層級結構、如何協調社會經濟活動、如何保障社會的穩定和進步等一系列公共事務都應當圍繞這一原則而有序展

25、開。一般地，中央與地方關系調諧的成本大致可以分為靜態成本和動態成本兩類。就靜態成本而言，主要包括協調政策的制定成本、實施成本、糾偏和矯正成本以及宣傳成本等；就動態成本而言，主要包括效率在政策實施過程中的消解、公正性的流失和恣意、專斷的增長、社會經濟負擔的加重、既有相關體制的部分失靈、客觀情況的突變與應對延滯以及觀念的失衡等。37-198 因此，不但在決策制定時要考慮成本收益因素、在決策實施過程中要進行成本收益監督，甚至在決策實施完畢之后，也應當進行必要的成本收益總結和評價，即公共權力運行效率最高原則應當貫穿于中央與地方關系互動過程的始終。這主要應從如此下方面入手。第一，明確限定國家管

26、理的領域范圍。在當今社會，國家管理基本通過政府的治理進行集中體現。問題在于，即使在目前“保姆式”的政府治理體制下，也難以在逃脫在市場、社會、公共事務等方面日益增加的體制失靈現象的厄運大規模的成本支出并沒有收到與之相應的管理效果。因此，必須科學、嚴格限定政府治理的范圍，在控制公共成本支出的同時極大調動各方面的積極治理因素，并最終促進由國家治理逐步向公共治理的轉化。18以上可以視為從量的方面著眼。第二，在確定的國家管理范圍內，通過對體制結構、治理理念、行權方式等諸多方面的有機調整，使得國家管理的效率得以在成本既定的前提下實現大規模的提升。當前我國，在體制結構上層級過多、人員冗余、人浮于事，在治理理

27、念上過分強調全國一盤棋、地方服從中央、運動式的傳統思維，在行權方式上基本依賴于紅頭文件的上傳下達、忽視法律規范在央地關系調諧過程中的作用等。這直接導致了公共成本支出逐年遞增、權力運行效率低下、中央對地方特殊性和積極性關注嚴重不足、政策朝令夕改缺乏必要的穩定和權威等一系列問題。以上可以視為從質的方面著眼。第三，前兩點的思考無論是從質的角度還是量的角度，都是一種靜態意義上的考量，而公共權力的運行更多地表現為一種動態的過程。動態的思考主要集中在對于突發成本的控制和應對上。這也是考校政府執政能力等主要評價標準。這一方面要求公權力機關在權力運用之前就對可能發生的情形做足充分的預案，另一方面也要求當突發成

28、本不可避免地產生的時候，公權力主體能夠及時采取最有效的應對措施，把額外成本突現帶來的效率消減效應降到最低的限度。后一種能力的獲得，既要靠公權力機關的治理智慧，也要仰仗于一套完備的經驗評價、總結、備案制度的建立與有效運行。 總之，公共權力運行效率最高原則既體現在中央權力與地方權力的合理配置，也體現在中央權力與地方權力各自的科學運行，還體現在中央與地方兩個方面的良性互動，更體現在中央與地方關系互為補充、實施協調的動態均衡過程。 八、中央與地方關系法制化原則 總的說來，中央與地方關系法制化原則包括如下三個方面的內容。 第一，中央與地方的關系的基本框架應當是一個

29、法律的框架，這是“法制化”的核心要義。長期以來，我國對于中央與地方關系的調整手段呈現多元化特征，政策、經濟、財稅、法律等各種方式并用，其中以政策性手段為主，而法律手段恰恰是運用較少的。1990年立法法的出臺雖然標志著中央與地方立法權限的劃分開始正式進入法制時代，但時至今日法律手段都未能在中央與地方關系的協調與完善過程中起到應有的根本規范作用。而中央與地方關系法制化，正要求有關中央與地方關系的原則性、基礎性制度都應當在法律上擁有明確的依據，調整央地關系一切舉措都應當在法制的框架下展開。具體說來，又包含兩個方面。不能以政策或其他調整機制作為理順中央地方關系的主要手段。黨的政策、中央文件、領導人意志

30、對央地關系的運作產生的影響應當是間接的，必須轉化為特定的法律條款方能發生直接作用于央地關系實踐的效力。央地關系的基本問題由法律規定，并不意味著排斥傳統的政策、經濟、財稅等手段的運用。簡言之，法律保留要求以法律作為核心手段，以其他手段作為輔助性措施，構建一個多元化、全方位的央地關系調整體制。 第二，中央與地方關系的基調應當由憲法確定，這是“法制化”的最高依據。145一般認為，當前憲法對中央與地方關系的規定集中在第3條，它對我國央地關系的處理定下了兩個基調：中央在央地關系中居于主導地位；央地關系的調整要顧及地方的主動性和積極性。筆者以為，這一規定既合理，又確有修改的必要。合理之處在于它表

31、述的立場和觀點完全符合我國央地關系的一般規律；應修改的理由在于它實際上幾乎沒有任何實踐操作意義，或者說它的政治宣示意義要遠遠大于法律規范意義。縱觀許多西方較為成熟的成文憲法，都將中央與地方的職權劃分做了較為詳細的列舉，我國憲法在制定之初也曾有人提出采用列舉的方式明確央地各自的權限，但是考慮到我國對于如此重要的問題尚無成熟的立法經驗，最后還是選擇了保守的處理方式。175實際上，我國區區60年的憲政實踐歷程相對于許多制度確立的經驗需求而言都是遠遠不夠的，但是不應采取因噎廢食的回避方式擱置問題。因此，應當在憲法中寫入明確的、具有充分的法律規范價值的央地關系條款，為我國央地關系法制化給予最高的原則性指導。 第三，中央與地方關系的具體制度應主要由法律進行規定，這是“法制化”的基本要求。在憲法這一最高法律規范的指