1、稅收優惠政策執行中存在的問題與改進意見作者:時間:2010年1月25日+ 大中小更換背景顏色:為貫徹自治區國稅工作會議以及全國稅收政策法規會議精神,認真落實“稅收管理年”活動,積極構建“大征管”、“大教育”工作格局,加強稅收政策法規理論研究,提高稅收政策的正確執行能力,增強稅收法制觀念,根據阿克蘇地區局政策法規工作的安排,溫宿縣國稅局按照上級領導部門的指示,專門成立以馬曉輝局長為負責人的課題研究小組。小組就“稅收優惠政策執行中存在的問題與改進意見”進行了專門研究。認真聽取了納稅人、縣里相關領導和工作人員,就近幾年來稅收優惠政策執行中存在的問題、建議等相關問題,進行了座談交流,同時布置相關業務科

2、室的業務尖子對收集的材料進行了認真地分析和篩選,進行了全面地討論和研究。現將有關調研情況報告如下:稅收優惠政策的設立為國家鼓勵產業發展、保護農民權益、扶持弱勢群體,促進和諧社會的建立起著積極作用。但由于社會經濟活動的多元性、復雜性、特殊性,政策執行中存在著認識、協調、落實上的不足,有些政策并沒有實現其制定初期確定的目標和效果;同時,部分增值稅稅收優惠政策的設立,也違背了增值稅普遍征收、環環相扣的原理,破壞了增值稅抵扣的鏈條,增大了稅收管理的難度,因此稅收優惠政策有待進一步完善和規范。一、稅收優惠政策執行中存在的問題:稅收優惠政策在國家宏觀經濟調控、促進經濟發展等方面充分發揮了積極作用,但隨著我

3、國經濟的高速發展、市場經濟體制的逐步完善,其不足日益凸現。(一增值稅優惠形式繁雜,缺乏規范性和統一性,部分增值稅優惠政策破壞了增值稅的扣稅鏈條。從現行增值稅優惠形式上看,減稅、免稅、稅務退稅和財政返還等多種形式并存,少數貨物(化肥、農藥產品等還存在征、免、退政策經常變化的情形,嚴重影響了稅收優惠政策的規范性和統一性,且一種優惠形式在不同的規范性文件中有不同提法,如對民政福利企業采用“先征稅后返還”和對部分資源綜合利用產品采用“即征即退”,其含義及操作方法基本一致,但提法不同容易造成混淆。現行增值稅的免稅破壞了增值稅的扣稅鏈條,違背了增值稅的中性原則,對納稅人的生產經營造成了極大的扭曲。目前大量

4、免稅規定的存在,使原來上一道環節繳稅下一道環節扣稅的原則遭到了破壞,形成了“不繳稅卻扣稅”或者“為多退稅而少扣稅”的現象,最終導致了整個扣稅鏈條的“斷裂”,使增值稅偏離了規范化管理的軌道。(二部分增值稅優惠政策導致了納稅人之間的不平等競爭。一些增值稅優惠政策在體現國家產業政策的同時,也造成了納稅人之間的不平等競爭,加大了對市場經濟的扭曲力度,違反了稅收公平的原則。由于部分增值稅優惠政策的條件限制,如對投資主體、生產規模、組織形式的限制,使同一行業或生產同一產品的納稅人面對不同的稅收政策,如福利企業、糧食、資源綜合利用產品、廢舊物資經營等。享受減免稅的納稅人和正常繳稅的納稅人在生產經營過程中,同

5、等質量的產品往往只能選擇不同的產品銷售價格和營銷策略,從而導致了經營利潤的差異,最終影響了企業的發展方向。(三隨著形勢的發展變化,部分稅收優惠政策陳舊,難以適應經濟發展的要求1994年我國以增值稅為核心的稅制改革是由有計劃的商品經濟向社會主義市場經濟過渡過程中的產物。在黨的十六屆三中全會提出完善社會主義市場經濟體制的今天,有些稅收優惠政策已明顯不能適應社會主義市場經濟的發展。如國家兩次修訂資源綜合利用目錄,但相關的增值稅政策始終處在調研階段,對于日益涌現的如污水處理企業、固體廢棄物處理等作為公益事業由企業化運作的配套政策,未能盡快出臺扶持政策。(四部分優惠政策操作難度較大從我們稅務部門的日常征

6、管中,我們不難發現,有不少優惠政策在執行中是有很大難度的。如: (國務院令1993134號第十六條第一條規定中華人民共和國增值稅暫行條例:“下列項目免征增值稅: (一農業生產者銷售的自產農業產品。”中華人民共和國增值稅暫行條例實施細則(財法199338號第三十一條“條例第十六條所列部分免稅項目的范圍,限定如下:第一款第(一項所稱農業,是指種植業、養殖業、林業、牧業、水產業。農業生產者,包括從事農業生產的單位和個人。”既有農產品的加工(或其它,同時又有小部分的農業生產時,處于兩種或兩種以上的混合經營時,使得我們稅務機關在管理上有一定的難度。對廢舊物資經營企業的管理也因政策本身的缺陷,加大了基層管

7、理難度。(五部分增值稅優惠政策并沒有給稅法設定的受益群體帶來真正的優惠增值稅屬于間接稅,最終還是由消費者承擔其稅收。但是在實際生活中,我們可以發現,雖然某些行業或產品屬于免稅范圍,但是消費者事實上并沒有從中獲益,如增值稅暫行條例規定:避孕藥品和用具免征增值稅,但事實上某些避孕藥具雖然免稅,而依然價格不菲、暴利驚人,在實務中,我們就曾發現某些安全套的零售價為其進貨價的近10倍。增值稅暫行條例規定:農業生產者銷售的自產農業產品免征增值稅。在這里,用一個實事來說明這個問題:溫宿縣國稅局管轄區內農業生產者企業從1994年的5戶發展到現在的28戶(其中牧場5戶、林業3戶、其它20戶。從農業生產者發展的縱

8、向看,在這十幾年的發展中,確實得到了長足的發展。大力鼓勵農業生產者,使從事一線生產的農業生產者得到重點發展,這種較快的發展勢頭主要源于國家稅收優惠政策的實施。但從其橫向看,就單個企業的發展情況看,并沒有達到國家政策預期的目的,在發展中走了型、變了樣。分析其原因,主要存在以下幾個方面:1、企業稅收優惠政策所減免的稅款,并沒有把大部分減免的稅款用到企業發展上來,國家減免稅這一政策的目的,并沒有對農業的發展起到很大的推動作用。2、部分農業生產者企業,采取以農業生產者為名的掛靠的方式進行生產經營,以便享受國家的優惠政策。比如有的農業生產者企業租賃或承租別人的土地,自己并沒有真正從事一線的農業生產,而是

9、在從事農業產品的加工、冷藏等業務來生產,利用這一優惠政策,從而達到獲利的目的。由于該類似企業具備“有土地證、有自產的農產品”的特征,我們的稅務執法人員無法對其按照其它的有關稅收政策進行依法征稅。(五國家稅收優惠政策的實施與優惠政策下受益的納稅人之間,存在著一定程度的偏差。同等的稅收優惠政策下的行業發展不平衡,使得稅收政策的杠桿調節作用發揮的不明顯。例如:我局所管轄區共有農業生產者(企業共有28戶企業,其中果樹業4戶、牧場5戶、林木業3戶、糧食種植業16戶,從表面上看:農業生產者(企業發展快,數量多,但從整個農業生產者(企業來看,不同行業發展是不平衡的。就來我縣轄區來說,果樹業與糧食種植業兩種行

10、業來比較:果樹業數量雖少,但發展的速度較快,而糧食種植業數量雖多,但發展的速度卻較慢。追其原因:一部分與水果和糧食的價格有著直接的關系,另一部分與企業利用稅收優惠政策追求經濟效益而采取一定的手段有著直接的關系。如糧食種植業企業采取租賃或承租的方式進行生產經營,把收上來的糧食進行初級加工后,再賣出去,卻享受到了稅收優惠政策。(六稅收優惠政策的減免與行業的發展不匹配,導致從事一線的生產者沒有得到相應的實惠。而從事其服務的行業卻從中得到了很好的利益。如:財政部國家稅務總局關于農業生產資料征免增值稅政策的通知(財稅2001113號第一條第一款和第四款規定:“下列貨物免征增值稅:1.農膜。4.批發和零售

11、的種子、種苗、化肥、農藥、農機。”就拿我局轄區來說,現從事批發和零售種子、種苗、化肥、農藥、農機、農膜的企業就有一百六十多戶。國家減免農資產品的增值稅,就是為了減輕農民的負擔,但實際上,農民購買農資產品的價格仍然比較貴,而從事批發和零售的納稅人利用稅收優惠政策從中獲得較高的利潤。(七稅收優惠政策發揮的積極作用,在部分行業實務操作中存在一定的難度。如在資源綜合利用退稅中也普遍存在,水泥生產企業退稅在實務操作過程中,需要憑檢測部門的檢測報告來確定其摻廢比例,但實際上檢測部門主要對企業送檢的樣品進行檢測,企業實際的用廢情況究竟如何,卻缺少權威部門連續的、具體的監督,稅收優惠的作用是否真正發揮難以衡量

12、。(八對我們基層的縣級稅務機關來說,在具體的減免稅審批中,諸如審批程序、審批權限和使用的文書等等的細化工作上還不是特別地規范、準確、全面。二、改進意見。針對稅收優惠政策在設立和執行中出現的問題,為使稅收優惠政策發揮應有的作用,稅收優惠政策需要不斷地完善和規范。(一取消或重新制定影響納稅人公平競爭的部分稅收優惠政策以增值稅為例:制定的增值稅優惠政策應以行業、產品、產業標準為原則,規避因地域、投資主體、經營規模、組織形式等要件對同一企業或同一產品增值稅優惠政策適用的影響。要重新審視當前的增值稅優惠政策,全面衡量這些政策的利弊,實事求是地評估法定受益人從各項優惠政策中得到的利益。一些過渡性的優惠措施

13、和已經不適應經濟發展的優惠政策,以及容易出現弄虛作假的優惠政策要堅決進行清理,該取消的要予以取消。對于確實需要扶持的產品和項目,國家應當限制使用直接減免方式,代之以“先征稅后返還”方式,以加強對這些優惠政策的控管,確保增值稅的鏈條的完整。(二稅收優惠政策目標應明確:“以經濟目標為主”優惠政策目標應與經濟政策相配合,而不應將經濟、社會目標都納入調節范圍,社會目標由其他經濟手段去解決。如目前優惠政策應與產業政策相配合,促進產業結構調整;應與循環經濟、環保經濟政策相適應,使經濟可持續發展;應與科技政策相配套,讓科技成為經濟發展的領頭羊,當前我國提出應當從“中國制造”向“中國創造”轉變,那么稅收優惠政

14、策是否能從這方面加以引導,如加大對高新技術、生物技術等方面的支持力度,在一定程度上助推“中國創造”呢?由于經濟政策目標眾多,在確保國家財力前提下,應按輕重緩急排序,制定稅收優惠政策,從而形成具有明確目標的稅收優惠政策體系。(三在制定優惠政策時將政策實現和實際操作的難度和風險一并考慮現行的部分增值稅優惠政策制定的初衷是好的,如制定的一些比例在鼓勵用廢程度、農產品自產自銷等都起到了積極的作用,但稅務干部在實際操作中卻很難把握。一些具體的管理辦法無法對納稅人形成有力的監管,給不法分子造成偷逃稅機會,帶來了征納風險。同時部分稅收優惠政策的執行,需要其他政府部門的緊密配合,形成齊抓共管、通力合作、互相監

15、督的管理機制,才能執行好政策。因此這就需要在制定優惠政策之初,深入考慮政策實現和實際操作的難度和風險,細致調研政策實施中可能出現的問題,避免基層稅務部門產生理解上的不一致,做到稅法的統一性和嚴肅性,從而真正實現優惠政策的調控和導向目的。(四縮小增值稅優惠的范圍和規模,以所得稅優惠政策取代,我國已經加入WTO,如果還是過多使用增值稅優惠政策的話,極有可能遭到其他成員國家以違反公平競爭規則為由,加以反對甚至干涉,以前的集成電路產品的增值稅優惠政策就碰到類似問題。我們現行的某些增值稅優惠政策,似乎也存在這方面的隱患。我們認為,應當逐步縮小增值稅優惠的范圍和規模,國家要加大對某些產業的扶持力度,不一定

16、要通過對流轉稅的減免來達到目的,如果一定要采取稅收優惠的方式,可以通過所得稅優惠政策來加以引導,因為所得稅的征收更多的體現為國家內政,所以遭到其他國家反對或者干涉的可能性較小。(五國家的稅收優惠政策要明確到具體的納稅人以及納稅人從事的具體項目上來。比如:我們認為,對于農業生產者的界定,要做到具體的明細化,在對納稅人進行明確稅務登記時的同時,還要對農業生產者進行稅務資格進行認定,認定的條件比照“殘疾人就業稅收優惠政策”的方法進行,在進行減免稅申請及審批時,必須提供以下材料: 1.經有關部門認定的納稅人,出具主管關部門的書面審核認定書;2.納稅人與從事一線具體的農業生產者(即從事農業生產者的農產品

17、的生產工人簽定的勞動合同或服務協議(副本;3.納稅人為從事一線具體的農業生產者繳納社會保險費繳費記錄;4.納稅人向從事一線具體的農業生產者通過銀行等金融機構實際支付的工資憑證;5.主管稅務機關要求提供的其他材料。不予進行資格認定的條件為:因自己有土地而向外租賃或自己沒有土地而進行承租別人的土地又進行向外租賃者,這都屬于自己不進行農業生產而采取掛靠的方式進行的,都不在認定的范圍之內。(六稅收優惠政策的減免,要與具體從事農業生產者的利益緊密地聯系在一起。除了國家必要的財政補貼而外,對生產資料的價格要進行全面地監控,例如:農膜、批發和零售的種子、種苗、化肥、農藥、農機減免增值稅,從生產廠家到農業生產者,這一系列的流通環節,最終到農