1、118財經(jīng)科學(xué)2010/3總264期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展:以成都試驗區(qū)建設(shè)為例張曉雯12,如政府干預(yù)、立法保障、土加大對農(nóng)村財政支付力度、多途徑解決農(nóng)民進城之憂、重視統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的科學(xué)規(guī)劃等,據(jù)此得出對成都試驗區(qū)建設(shè)的啟示,即:進一步推進政府職能轉(zhuǎn)變、完善相關(guān)的地方性法律法規(guī)、深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革、健全財政支農(nóng)支出增長機制、為農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)樾率忻駝?chuàng)造條件、科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)規(guī)?；l(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境保護與建設(shè)等。關(guān)鍵詞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展;國外經(jīng)驗借鑒;成都試驗區(qū);啟示一、國外統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展相關(guān)理論概述及實踐經(jīng)驗產(chǎn)業(yè)革命以后,機器大工業(yè)的產(chǎn)生撕裂了農(nóng)業(yè)和工場手工業(yè)的原始家庭紐帶,出現(xiàn)嚴重的城鄉(xiāng)二元分化。各國關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)

2、系的理論研究在較廣泛的領(lǐng)域和視野展開并取得了相應(yīng)的理論成果。在這些理論研究成果指導(dǎo)下,一些發(fā)達國家和發(fā)展中國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展取得了豐富的實踐經(jīng)驗。(一)國外統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展相關(guān)理論概述11發(fā)展經(jīng)濟學(xué)對城鄉(xiāng)關(guān)系問題的研究。它探討了發(fā)展中國家在經(jīng)濟發(fā)展過程中普遍面臨的城鄉(xiāng)關(guān)系、結(jié)構(gòu)變遷、勞動力轉(zhuǎn)移、資本積累、技術(shù)選擇、生態(tài)惡化、人口變化等一系列重要問題,形成了基本的理論分析框架。這一理論用二元結(jié)構(gòu)解釋了經(jīng)濟發(fā)展過程中的城鄉(xiāng)工農(nóng)關(guān)系以及二元經(jīng)濟向一元經(jīng)濟的轉(zhuǎn)換。其代表人物有劉易斯、拉尼斯、費景漢等。本文系四川省哲學(xué)社會科學(xué)“十一五”規(guī)劃2008年度課題果。(結(jié)項證書號:2009069)。(項目批準(zhǔn)號:SC

3、08B60)的結(jié)項成),女,成都市社會科學(xué)院(成都,610023),副研究員。研究方向:農(nóng)村經(jīng)濟。作者簡介:張曉雯(1968),男,成都市社會科學(xué)院(成都,610023),教授。研究方向:區(qū)域經(jīng)濟。陳伯君(1957財經(jīng)科學(xué)2010/3總264期城鄉(xiāng)統(tǒng)籌11921空間理論下的城鄉(xiāng)關(guān)系問題研究?？臻g理論側(cè)重于從空間地理因素和空間因素上提出和解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問題。如麥基的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式,岸根卓郎從系統(tǒng)論角度構(gòu)建“自然空間人類系統(tǒng)”三維的立體規(guī)劃,實現(xiàn)城鄉(xiāng)1融合。31園城市思想、沙里寧的有機疏散理論,取整體的、有機的、性,。,政府不失時機地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展,對農(nóng)業(yè)采取了一系列扶持政策,取得

4、了明顯效果,形成了可供借鑒的成功經(jīng)驗:11強有力的政府主導(dǎo)。20世紀二三十年代,西方國家將區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡看成暫時現(xiàn)象,認為市場力量可以自動地消除這種不平衡,然而現(xiàn)實卻打破了這種迷信。市場的作用傾向于擴大而不是縮小地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的差別?？s小地區(qū)、城鄉(xiāng)差距,唯一可行的辦法是國家干預(yù)。意大利曾長期忽視南部的發(fā)展,南北經(jīng)濟實力懸殊。聲勢浩大、此起彼伏的農(nóng)民斗爭讓意大利政府坐立不安。為促進南方經(jīng)濟的發(fā)展,政府用了40年時間,投資100多億里拉,頒布了20多個相2關(guān)法令,才逐步縮小了南北差距。韓國政府主導(dǎo)的新村運動,經(jīng)過幾十年的持續(xù)努力,現(xiàn)已實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的良好局面。因此,在開發(fā)落后地區(qū)、發(fā)展農(nóng)村

5、經(jīng)濟時,發(fā)達國家普遍采取國家干預(yù)的辦法,包括國家投資改善基礎(chǔ)設(shè)施、提供各種優(yōu)惠政策甚至直接投資興辦國有企業(yè)等。21制定專門的法律法規(guī)。實踐表明,國家的區(qū)域政策和促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的措施必須有法律法規(guī)作為保障。美國先后通過了地區(qū)再開發(fā)法、農(nóng)村發(fā)展法等法律。日本1961年頒布了農(nóng)業(yè)基本法,隨后配套制定了200多部農(nóng)業(yè)法律,形成了較完善的農(nóng)業(yè)法律體系。意大利開發(fā)南方的措施都以法律形式頒布;德國先后制定了聯(lián)邦空間布局法、聯(lián)邦改善區(qū)域結(jié)構(gòu)共同任務(wù)法等。印度先后頒布了如全國農(nóng)村就業(yè)保障法案等100多個勞動保護方面的法3規(guī)。反觀法國、巴西,在進行區(qū)域開發(fā)時主要采取制定“方案”、“規(guī)劃”、“計劃”的形式。因其不

6、具有法律效力,故易受制定人主觀意志影響,出現(xiàn)所謂“豐碑工程”、“政績工程”,造成巨大損失。31進行農(nóng)村土地制度改革。各國農(nóng)村土地制度改革的措施不同,但共同的目的是提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)率和農(nóng)民收入。日本先后制定了農(nóng)地法、關(guān)于農(nóng)業(yè)振興區(qū)域條件整備問題的法律,促進了以土地買賣和土地租借為主要形式的土地120財經(jīng)科學(xué)2010/3總264期流動。法國農(nóng)場和土地屬私人所有,可以自由轉(zhuǎn)讓,但國家為了避免土地壟斷,1962年成立了土地治理和鄉(xiāng)村振興組織(SAFER)。墨西哥把大土地所有轉(zhuǎn)變?yōu)樾∞r(nóng)場所有。20世紀90年代,巴西政府以土地改革為核心,重點解決農(nóng)村貧困問題。20世紀60年代,菲律賓在走過彎路之后,分配給失

7、地的農(nóng)民,足以提醒我們,在人口眾多、么大的重要性。41,國際上通行的、。美國從20世紀50,到20世紀70年代中后期,5000多億美元,現(xiàn)在美國平均每個農(nóng)場擁有30多萬美元的生產(chǎn)性固定資產(chǎn),每個農(nóng)業(yè)勞動者占有的生產(chǎn)性固定資產(chǎn)達1811萬4美元,農(nóng)業(yè)的有機構(gòu)成超過了工業(yè)。日本政府直接用財政轉(zhuǎn)移支付和稅收調(diào)節(jié)來提高落后地區(qū)的財政能力,從1950年到2003年末,日本中央財政通過國庫支出金和地方交付稅等財政轉(zhuǎn)移支付方式,對北海道地方財政補助的比例高達570%。挪威從1973年開始,對農(nóng)業(yè)的投資達到對其他產(chǎn)業(yè)投資的23倍,1977年高達4倍。巴西政府在19651985年用于農(nóng)業(yè)的政策資金累計約2191

8、億美元。619922002年期間,韓國用于農(nóng)業(yè)方面的投融資達82兆韓元。通過這些措施縮小了地區(qū)差距,實現(xiàn)了地區(qū)公共服務(wù)水平均等化。51多途徑解決農(nóng)民進城之憂。印度法律明確規(guī)定:農(nóng)民工工資在任何情況下都不能低于最低工資法案規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。日本憲法規(guī)定了其國民享有遷徙的自由。選擇住在什么地方自然就成了那里的常住居民,享受當(dāng)?shù)氐乃懈＠?使大量的農(nóng)民進城后能夠較順利地成為城市市民。一些國家實行針對包括農(nóng)民工的全國養(yǎng)老保險制度。如德國在義務(wù)性養(yǎng)老保險里面,將包含農(nóng)民工的全部工人納入養(yǎng)老保險中。英國政府建立了“老年年金”,在這一制度下包括農(nóng)民工的所有退休國民,均可無條件地從政府領(lǐng)取一定數(shù)額的養(yǎng)老金。美國“外

9、來工”醫(yī)療、教育不發(fā)愁。民工患了大病、急病的醫(yī)療費可以合法地免掉。民工的孩子也可以和美國的孩子一樣,在他們父母的居住地享受義務(wù)教育,免費讀書。巴西農(nóng)民進城后則享有與城里人同等的待遇。61高度重視統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的科學(xué)規(guī)劃。發(fā)達國家都高度重視統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的科學(xué)規(guī)劃。日本戰(zhàn)后的城市化發(fā)展選擇的是大城市集中發(fā)展模式,政府把農(nóng)村與城市合理布局統(tǒng)籌考慮納入第一次全國綜合開發(fā)規(guī)劃進行建設(shè)和發(fā)展,在這一戰(zhàn)略導(dǎo)引下,在東京、大阪、名古屋三大都市中心及其周圍以外的地區(qū)選擇若干個點發(fā)展工業(yè)和城市,這些城市周圍的農(nóng)村就與城市有機結(jié)合形成地方經(jīng)濟財經(jīng)科學(xué)2010/3總264期城鄉(xiāng)統(tǒng)籌121圈。1998年三大都市區(qū)人口占全

10、國人口的4618%。事實證明,日本的這一戰(zhàn)略7選擇是成功的。覆蓋英國整個城鄉(xiāng)的地下管網(wǎng)設(shè)施,是在100多年前的維多利亞女王時期規(guī)劃建設(shè)的,但在人口已經(jīng)增長了50倍的今天,卻仍能滿足實際的8需要,可見其規(guī)劃的科學(xué)性、超前性。71高度重視環(huán)境保護與建設(shè)的保護與建設(shè),態(tài)環(huán)境方面。1985%“易發(fā)生水土流失地”實行10,把對農(nóng)藥、德國的一般農(nóng)產(chǎn)品種植須遵循7項法律、肥料使用法、自然資源保護法、土地資源保護法、垃圾處理法、水資源管理條例。英國在20世紀90年代初制定的“控制公害法”,將污染物流入水中視為犯罪,實行嚴格的“污染者負擔(dān)”制度。1994年新西蘭中央和地方政府對與農(nóng)業(yè)有關(guān)的環(huán)保項目投資約為3億美

11、元,9其中大約有40%的資金用于農(nóng)業(yè)環(huán)境保護。二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的國際經(jīng)驗對成都的啟示(一)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的成都實踐略述2003年成都市開始實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化總體戰(zhàn)略,城鄉(xiāng)面貌變化較大,城鄉(xiāng)居民收入差距開始縮小。2008年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從2003年的9641元10提高到16943元,農(nóng)村居民人均純收入從2003年的3655元提高到6481元。(見下表)20032008年成都城鄉(xiāng)居民收入變化情況表(單位:元)年份城市居民人均可支配收入農(nóng)村居民人均純收入農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民收入差距城鄉(xiāng)居民收入比資料來源:20042009年成都市政府工作報告。但客觀地說,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化改革也只是在好改的地方、可改的方

12、面進行了改革,是淺層次的。成都是二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)十分突出的城市,城鄉(xiāng)發(fā)展仍存在許多不協(xié)調(diào)的問題。一是城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距仍然較大。成都市城鄉(xiāng)居民的收入差距多年維持在216:1左右,實現(xiàn)2017年城鄉(xiāng)居民收入比縮小到21目標(biāo)任務(wù)還很艱巨。二是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對落后。農(nóng)村道路的行車條件差,公路技術(shù)等級低。2007年全市自來水受益村1463個,只占總數(shù)的50%左右;農(nóng)村居民生活用122財經(jīng)科學(xué)2010/3總264期電量29108億千瓦小時,11遠遠低于城鎮(zhèn)居民生活用電總量。另外,農(nóng)村的生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施如農(nóng)田灌溉設(shè)施建設(shè)也相對滯后。三是農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展相對滯后的局面。農(nóng)村居民無法享受和城鎮(zhèn)居民一樣的就業(yè)、失業(yè)

13、、養(yǎng)老保險等社會福利。2007年全市參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險人數(shù)分別為230193萬、萬,11而農(nóng)民工參加綜合社會保險人數(shù)僅60159萬人。2007金2億元,其中投入農(nóng)村的保障資金只有01611人數(shù)只有16萬人。(二),肩負起探?！八街?可以攻玉”,成都試。11進一步推進政府職能轉(zhuǎn)變。政府是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主導(dǎo)力量。國外實踐表明:政府從立法、財政、金融、科技、教育等方面,全面為“三農(nóng)”發(fā)展創(chuàng)造條件是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本保證。近年來成都市在體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變方面已取得了一定成效,但總體上還存在一些問題,改革的廣度和深度均有待進一步提高。當(dāng)前應(yīng)堅持以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楦?著力推動體制、

14、機制、管理和效能創(chuàng)新,促進依法行政、陽光行政、高效行政,努力建設(shè)行政服務(wù)最優(yōu)、行政效能最高、行政成本最低的規(guī)范化服務(wù)型政府。21進一步完善相關(guān)的地方性法律法規(guī)。良好的制度和規(guī)則是秩序的保障。從世界各國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的過程來看,引導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政策措施落實的有力保證是有關(guān)法律的制定和實施,以使之具有較強約束效力。政府應(yīng)通過一系列實體法和程序法的建構(gòu),保障統(tǒng)籌城鄉(xiāng)系統(tǒng)工程的規(guī)范運行。成都應(yīng)在符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革要求的前提下,制定有關(guān)地方性法規(guī)條例。31進一步深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。從土地資源現(xiàn)狀來看,全市農(nóng)村集體建設(shè)用地1400余萬畝,是成都市中心城區(qū)建設(shè)用地面積的3倍多。為此,必須探索

15、與新型城鄉(xiāng)形態(tài)構(gòu)建相適應(yīng)的土地置換政策,一是在進一步“確權(quán)、頒證、賦能”的基礎(chǔ)上,促進農(nóng)村生產(chǎn)要素在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn);二是從政策上允許農(nóng)村集體土地跨過土地一級市場直接進入二級市場實現(xiàn)流轉(zhuǎn)和經(jīng)營;三是創(chuàng)造條件實現(xiàn)農(nóng)村集體土地與國有土地“同地、同權(quán)、同價”,使農(nóng)村集體農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式與國有土地一樣,可以按同等條件進行出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押;四是盡快明確和賦予農(nóng)民宅基地以完整的物權(quán),允許農(nóng)村住房和宅基地使用權(quán)在全社會進行自由流轉(zhuǎn);五是建立健全區(qū)域性的“農(nóng)村土地銀行”。41進一步健全財政支農(nóng)支出增長機制。1985年非洲國家元首和政府首腦會議通過的19861990非洲經(jīng)濟復(fù)興優(yōu)先綱領(lǐng)指出“對農(nóng)業(yè)的

16、投資占總投資的財經(jīng)科學(xué)2010/3總264期城鄉(xiāng)統(tǒng)籌1231220%25%,這是比較理想的”。20022007年成都市財政用于“三農(nóng)”支出254億元,用于支持城市地方建設(shè)和管理方面的支出累計達631億元,后者是前13者的215倍。因此,一是要完善公共財政轉(zhuǎn)移支付制度。建立分圈層的財政轉(zhuǎn)移支付制度,形成對三農(nóng)投入的穩(wěn)定增長機制。斜。各區(qū)(市)縣每年新增公共服務(wù)財政投入50%財政支農(nóng)資金的導(dǎo)向功能,等形式為補充的市場化農(nóng)業(yè)投資機制51無雙的,。成都試驗區(qū)擁有先行先,盡快還農(nóng)民工完全國民待遇。,消除同一城市、同一崗位出現(xiàn)“兩種身份、兩種待遇”的不正?，F(xiàn)象,使農(nóng)民工也能享受與城市市民平等的福利待遇與社

17、會保障等公共服務(wù);二是要進一步完善就業(yè)制度。實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力市場一體化,使城鄉(xiāng)就業(yè)準(zhǔn)入平等,盡快消滅“同工不同權(quán)、同工不同酬、同工不同時、同命不同價”的怪象,維護社會公平。三是要認真解決農(nóng)民工的安居問題。61科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)規(guī)?；l(fā)展。成都市應(yīng)借鑒日本發(fā)展大、中城市的城市化經(jīng)驗,走集中城市化道路。而成都城鎮(zhèn)密度達1165個/百平方公里,是全國城鎮(zhèn)密度最高的地區(qū)之一。成都不僅一般小城鎮(zhèn)存在規(guī)模不經(jīng)濟,而且就是14個優(yōu)先發(fā)展重點鎮(zhèn)和都江堰、彭州、崇州、邛崍等4個建制市也同樣存在規(guī)模不經(jīng)濟現(xiàn)象。據(jù)一般標(biāo)準(zhǔn),小城鎮(zhèn)經(jīng)濟規(guī)模最低應(yīng)達到人口5萬以上,但成都重點鎮(zhèn)平均人口不到3萬人。我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制主要是適應(yīng)小農(nóng)經(jīng)

18、濟發(fā)展要求,與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展存在較大的沖突,實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,迫切需要對現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制進行改革。成都應(yīng)當(dāng)利用災(zāi)后重建與農(nóng)村綜合改革的契機,對全域成都內(nèi)特別是平原平壩地區(qū)的小城鎮(zhèn)數(shù)量、布局進行調(diào)整,促進“三個集中”。其基本思路:一是做大區(qū)(市)縣城規(guī)模,促進人口、要素向區(qū)(市)縣城集聚;二是實現(xiàn)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)制。撤并一些規(guī)模較小、不具特色和沒有發(fā)展前途的小鄉(xiāng)鎮(zhèn),將為此節(jié)約的大量資源支持大、中城市的發(fā)展。71統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境保護與建設(shè)。成都作為長江上游生態(tài)屏障建設(shè)的橋頭堡,必須加大生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)力度。一是建立健全促進城鄉(xiāng)生態(tài)文明建設(shè)的體制機制。探索科學(xué)合理的資源環(huán)境的補償、投入、產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)交易等機制,創(chuàng)新生

19、態(tài)補償機制。二是推進現(xiàn)代田園城市建設(shè)。要以改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境為重點,建立以環(huán)境承載力為基礎(chǔ)的生產(chǎn)、生活、消費模式,走低碳城市發(fā)展之路。三是加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)。大力解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)業(yè)對農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)的污124財經(jīng)科學(xué)2010/3總264期染,加大農(nóng)村污染源的治理力度,逐步擴大農(nóng)村居民使用清潔能源的范圍。四是提高城鄉(xiāng)居民環(huán)保意識。城鄉(xiāng)居民既是環(huán)保工作的受益者也是主力軍,要積極引導(dǎo)其主動參與環(huán)境保護,加強生態(tài)環(huán)境文化建設(shè)。五是努力搞好生態(tài)恢復(fù)重建。災(zāi)后恢復(fù)重建過程中應(yīng)同時關(guān)注生態(tài)、生產(chǎn)、生活三方面,處,構(gòu)筑生態(tài)恢復(fù)建設(shè)保障體系。主要參考文獻:125郭建軍1農(nóng)業(yè)展望,2007(2).N.中國經(jīng)濟

20、時報,2002-1-16.N.人民日報,2006-03-15(7).J.經(jīng)濟研究參考,2009(5).借鑒先進經(jīng)驗統(tǒng)籌地區(qū)和城鄉(xiāng)發(fā)展J.山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟管理干部學(xué)院學(xué)報,2006(1).6蔡玉勝.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本經(jīng)驗剖析J.經(jīng)濟縱橫,2007(12).7李林杰,申波.日本城市化發(fā)展的經(jīng)驗借鑒與啟示J.日本問題研究,2007(3).8張計成.英國城鄉(xiāng)的發(fā)展經(jīng)驗及啟示J.城市問題,2007(1).9秦守勤.簡述國外發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗N.光明日報,2008-10-03.1020042009年成都市政府工作報告.11成都市統(tǒng)計年鑒(2008).12解堊.發(fā)展中國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌得失及啟示J.中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊,2005(4).13成都市2007年財政預(yù)算執(zhí)行情況N.成都日報,2008-1-20(1).OverallPlanningoftheUrbanandRuralDevelopment:ForeignExperie