1、現代大學制度與高等教育評估制度創新     摘要：高等教育評估制度是我國現代大學制度的有機組成部分，二者在價值取向以及制度主體等方面具有內在的一致性，但由于傳統高等教育體制的行政“慣性”以及評估制度本身還很不健全，高等教育評估制度在實踐中常常表現為與現代大學制度的背離與沖突：當務之急是要通過正確定位政府在高等教育評估中的職能、建立內外結合的評估機制以及加強中介評估機構建設等途徑，推進高等教育評估制度創新。關鍵詞：現代大學制度，高等教育評估，制度創新近年來，隨著我國高等教育體制改革以及高校獲得越來越多的辦學自主權，現代大學制度逐漸成為重塑院校自治

2、與學術自由理念，以及促進高等教育發展時越來越受到重視的實踐課題。同時，作為政府轉變職能以及促進高校改革與發展的有效舉措，高等教育評估也得到了不斷發展，但也存在一些問題。本文擬從現代大學制度的視角審視高等教育評估制度，以期望對創新高等教育評估制度，推進高等教育改革與發展有所裨益。一、高等教育評估制度與現代大學制度的相關性1.高等教育評估制度是現代大學制度的重要組成部分國內對現代大學制度的關注，大概是從19992000年前后開始的，需要特別指出的是，現代大學制度不是專指“大學”的制度，而是泛指在市場經濟背景下處理高校與外部（主要是指政府和社會）之間的關系，保持高校的自主性，以及高校內部組織制度安排

3、與開展學術活動必須遵循的規范體系。高等教育體制改革的目的就是要擴大高校的辦學自主權，使高校成為依法辦學的法人實體?，F代大學制度就是在高等教育體制改革基礎上的深化，旨在建立有利于高校發展的開放性、自主性、參與性和自律性機制。因此，現代大學制度建設與高等教育體制改革在根本方向上是一致的，或者說，20世紀80年代以來的高等教育體制改革是現代大學制度建設的“準備”階段。高等教育體制改革，尤其是高等教育管理體制改革意味著政府分權，意味著原來屬于政府的權利向高校和市場轉移。但分權并不是政府放棄對高等教育的管理，而只是意味著政府高等教育管理職能的轉變，由原來的全面控制和直接管理轉向更多地運用立法、撥款、信息

4、、評估等手段進行宏觀調控和間接管理。在這種背景下，高等教育評估作為對高校辦學活動進行監督和宏觀管理的手段便應運而生。可以說，高等教育評估制度的產生和發展是與高等教育體制的改革同步的，或者說，高等教育評估制度本身就是高等教育體制改革的產物。可見，現代大學制度建設與高等教育管理體制改革都是為了保障高校的辦學自主權，其中，政府分權以及轉變管理方式是核心。因此，高等教育評估制度作為政府對高校發展過程的監督制度或高校發展的自我約束制度，本身就是現代大學制度的有機組成部分，建立現代大學制度就應該包括完善高等教育評估制度。2.高等教育評估制度與現代大學制度具有價值取向的一致性從根本意義上來說，大學之所以為大

5、學，就在于學術自治、學術自由的特性，在于傳播和創新知識的根本價值取向。而現代大學制度是大學價值存在的實踐保障，是大學的價值理想轉化為實踐的橋梁，同時也是對大學進行創造、更新、變革起支撐、促進、改善作用的動力機制（張慧結）；高等教育評估是對高校辦學活動進行價值判斷的有效途徑，具有批判、監督功能，其直接目的在于弄清高校的實際狀況，發現高校發展過程中的進步與優勢，鑒別或診斷高校工作中存在的問題、困難與不足，并據此提出改進工作的意見和建議?？梢?，高等教育評估制度是高校發展過程中的監督、評價制度。但高等教育評估不等于高等教育管理，不是直接插手高校的內部管理，而只是通過高等教育評估建立起高校與政府、社會、

6、市場能夠上下貫通、相互交流的信息通道。因此，高等教育評估制度以其特有的功能維護高校的核心價值取向與學術自由、大學自治的制度根基。在這方面，高等教育評估制度與現代大學制度在價值取向上是一致的，而不是相互背離。3.高等教育評估制度與現代大學制度具有相關利益主體的一致性隨著市場經濟的發展，高等教育發展逐漸分離出高校、政府、社會等多元利益主體，現代大學制度建設就是建構以效率為核心的利益主體之間的和諧關系。在這種背景下，高等教育發展的相關利益主體都從各自教育質量觀出發關注高等教育質量以及所達成的辦學效率：政府關心財政投入是否得到應有回報，是否有效益；社會關心高校人才培養和科研成果是否符合社會經濟發展的需

7、要；學生或家庭關心投入和機會成本是否“物有所值”；高校關心自身的綜合實力和社會信譽是否得到提升。高等教育評估就是從不同視角來衡量教育質量和辦學效益滿足相關主體需要的程度。所以，高等教育評估制度與現代大學制度具有相關利益主體的一致性的特征。值得指出的是，無論從高等教育評估制度還是現代大學制度運行所依托的主體來看，主體只能是高校自身?！按髮W”是大學制度的服務對象，因此，大學制度改革的方向是在賦予高校自主權的同時，完善高校的自律和責任機制，否則大學制度就不可能良好運行。與此相應，高等教育評估制度有效運行的主體也只能是高校。西方發達國家開展高等教育評估的歷史經驗表明，雖然政府主導的高等教育評估有助于推

8、行高等教育改革政策和維持政府對高等教育的影響力，但以自我評估為核心的高校內部質量保證仍然處于基礎性地位，因為追求高質量教育的動力主要來自于高等教育系統內部，來自于高校及其成員對自身使命的認識。因此，大學制度與高等教育評估制度在變革的根本方向上是一致的，就是落實高校的主體地位，使高校成為制度運行的當然主體。二、高等教育評估制度與現代大學制度的背離及其實踐困境高等教育評估制度與現代大學制度的一致性在理論上的“應然”并不等于實踐中的“實然”。由于傳統高等教育體制的行政“慣性”以及評估制度本身還很不完善，高等教育評估制度在實踐中常常表現為與現代大學制度的背離與沖突，高等教育評估制度既不能有效維護高校應

9、有的自主權與學術自由，也不能有效引導高校自律和承擔責任，評估只是政府基于自身需求關切的評估，而忽視了對高等教育多元主體利益的訴求。1.高等教育評估的行政性干預了高校應有的學術自由從較為寬泛的意義來理解，學術自由是指在高校內部教師和學生擁有教學、研究和學習活動的自主權利。高校在多大程度上擁有學術自由是衡量高校學術發展以及辦學自主權利的重要標志。如前所述，我國高等教育評估制度是在高等教育體制改革的過程中形成的，體現了政府轉變職能、加強宏觀管理的必然要求。但在這種以政府主導的制度變遷的過程中，高等教育評估作為政府監督和管理高等教育的手段，依然延續了政府行政管理的“慣性”，導致現行評估制度從評估動因、

10、評估組織、評估體系、評估過程等一切都由政府自上而下統一安排，高校則處于被動和接受狀態。這種行政性評估模式在很大程度上限制了高校學術活動的自由。其一，行政性評估模式的推行是以政府掌握分配高等教育資源權力和壟斷高等教育政策制定為前提的，為“適應”政府的“指標”規定，高校和教師疲于應對，干擾了高校的正常教學秩序和學術創造活動，消解了高校行為的主體性和學術自由精神。其二，“評估最重要的目的是證明”，主要是通過評估發現問題，進而通過整改與建設，促進學校發展、提高教育質量。從較為理想的狀態而言，評估只是教育質量管理的手段，但由于政府行為的主導性以及評估結果的“高利害性”，高校發展好像就是為了獲得比較好的評

11、價等級，評估由手段變成了目的。同時，從政府的角度而言，為使評估更具有可操作性，制定了量化、單一的評估指標，不僅不利于高校多元化發展，而且約束了高校特色辦學的積極性。2.高校管理權力傾向集中于學校層面，科層化管理更加突出評估對高等教育的影響是全面而深刻的，對整個高等教育系統而言，會影響系統的秩序和結構的調整；對高校內部組織管理而言，評估必然要求高校內部權力結構和組織結構的變革與之相適應。高等教育評估的產生和發展是以政府放松對高校的管制為前提的，但在宏觀上政府放權給高校的同時，又要求高校承擔更多的責任?，F階段，高等教育評估使高校改革呈現兩大趨勢：一方面學校在教學、研究與質量管理等方面擁有了更多自主

12、權，另一方面高校出于自身生存與發展的競爭需要，呈現責任和權力向學校行政部門集中的傾向。管理決策也不再采用學院式的民主決策，而是更傾向于少數管理人員快速決策的科層模式，“以往屬于學者共同決策的權力重新歸于管理階層手中，并逐漸擴大了行政管理階層與學者的分野”。高校管理者為了完成政府所規定的評估指標，不斷強化層級節制和量化指標，從而使得行政權力與學術權力的關系發生較大變化：學校層面行政管理系統的權力明顯加強，長官意志取代學術發展的規律占據學校決策過程中的核心地位，各個學科專業領域的專家在學校管理中的發言權被削弱，甚至在學校發展決策中被忽視（許杰）。同時，在院系等基層組織管理中也呈現官僚化的特點：一方

13、面，專家在本學科領域的學術作用被應付煩瑣的評估事務所取代；另一方面，為組成快速反應的迎評工作機制，逐漸加強了行政權力對基層組織的控制。高校是“底部沉重”的組織，大量的學術創新和教學改革是在基層組織進行的，高校管理官僚化的結果，壓抑了教師和基層組織學術創新和教學改革的積極性。尤其值得指出的是，評估工作的科層化管理雖然體現為教師和基層組織對評估工作的“順從”，但由于主要強調學校層面的責任和終結性評估，基層組織或教師僅僅是例行公事而已。3.評估主體、評估機制失衡，忽視多元利益主體對高等教育質量的關切高等教育評估的產生與發展，標志著政府、學校、市場之間關系的變革。伯頓·克拉克根據影響高等教育

14、系統的因素，提出了“三角協作模式”理論。他認為，高等教育系統的發展是國家、市場、學術權威三種力量平衡作用的結果。由于各國高等教育體制、文化傳統的差異，學術權威、市場力量、國家權力程度不同地影響高等教育系統的發展。體現在高等教育評估方面，行政機制、市場機制及高校自評機制分別體現為高等教育評估的三種不同模式。從世界高等教育評估的發展趨勢看，各國高等教育評估在保持自身傳統的基礎上，正朝三種機制相互協同的方向發展。反觀我國高等教育評估制度的現行實踐，雖然在高等教育發展過程中逐漸出現了利益主體多元化的格局，但在實際的評估工作中，政府并沒有把管理高等教育的權力分離出去，行政機制仍然是評估制度運行的主要特征

15、，代表社會需求參與高等教育評估的中介性評估機構發展緩慢，在評估實踐中表現為市場機制缺失。在這種制度環境下，高校只對評估它的政府負責，熱衷于完成政府規定的評估指標，而忽視了對滿足社會需求以及學生質量的監督和評價。實際上，由于政府遠離高校教育科研活動“現場”，以及高校出于自身利益考量對信息輸出的屏蔽，政府不可能獲得關于高校發展的所有信息，從而導致行政評估機制的“失靈”。從本質意義上來講，高等教育評估制度的發展與完善是評估的多個利益主體之間動態博弈的過程。隨著市場機制引入高等教育質量管理過程，原來政府主導高等教育評估的格局開始被打破，但在制度轉型過程中，政府角色“越位”與“缺位”并存，制度供給“過剩

16、”與“短缺”并存。一方面，政府仍然包攬了高等教育評估活動的全過程，并基于自身對高等教育質量要求制定評估指標體系，開展評估活動；另一方面，面對社會對提高教育質量以及高校個性化發展的訴求，政府不僅難以提供最優化的評估制度選擇，而且在促進高校自主發展以及維護評估制度的公平合理方面也顯得力不從心。三、現代大學制度視野中的高等教育評估制度改革的基本思路根據現代大學制度的內涵及其基本規定性，高等教育評估制度改革應符合以下基本要求：1.正確定位政府在高等教育評估中的職能在我國當前制度環境下，政府以其行政動員能力和在資源分配中的主導地位，在高等教育評估制度改革中仍然扮演著重要角色。但這并不是說，高等教育評估依

17、然維持自上而下的行政模式，政府依然是評估中的唯一主體，而是說，政府要轉變在高等教育評估中的職能，著眼于能做且又能做好的事情。第一，政府作為社會利益和國家利益的代表，一方面要積極回應社會以及民眾對高等教育質量的訴求，并通過完善評估指標體系、建立教育質量信息和評估結果的發布制度等途徑積極加以滿足；另一方面要監督和評估高校在人才培養、科學研究以及社會服務等方面滿足國家和社會需求的程度，使高校成為負責任的辦學主體。第二，盡管世界各國政府在高等教育評估中的角色不盡相同，但其共同特點是政府不直接組織評估活動，而是著眼于評估活動的宏觀管理。我國普通高等學校評估暫行規定指出：“普通高等學校教育評估是國家對高等

18、學校實施監督的重要形式，由各級人民政府及其教育行政部門組織實施”。這顯然與世界高等教育評估制度的發展趨勢背道而馳，甚至逐漸成為阻礙我國高等教育發展的障礙。因此，政府應將管理工作的重點逐漸轉移到高等教育評估活動的宏觀管理上，包括對高等教育評估活動的指導、檢查和協調，確保評估的科學、公正、公平；建立和完善高等教育評估的激勵機制，包括評估結果與資源投入的聯結機制、政策導向機制等。第三，通過立法規范高等教育評估行為是政府轉變評估職能的重要組成部分，當務之急是根據國際高等教育評估發展的趨勢以及我國開展高等教育評估的實踐經驗，重新修訂暫行規定或制定專門的教育評估法規。2.建立內外結合的高等教育評估機制西方

19、國家具有極強的學術自治傳統，質量保證傳統上主要是高校內部的事務，但在高等教育的大發展以及經費短缺的情況下，開始強化外部對高校績效的評估，并趨向于建立以自我評估為基礎、內外結合的高等教育評估機制。我國高校屬于以行政為主導的外部質量保障模式，高校自身和教師教育質量保障意識淡漠。因此，與西方國家相比，我國評估制度改革應在不斷加強和改進外部評估的基礎上，建立以校本質量管理為核心的評估機制。現在的關鍵問題是正確定位內外評估的職能和分工，外部評估要著眼于高校的長遠發展的需要，集中為高校自我改進和提高提供穩定的支持，使高校及其成員能夠在良好的制度環境中關注教育質量；評估的內容不僅僅局限于教學方面，應該逐步擴展到科研、社會服務以及學科建設、教師和畢業生質量等方面。內部評估要多關注輸入和過程的運作，以形成性評估為主，終結性評估為輔，著重構建高校教育質量的自我保障機制。內部評估不僅要對辦學條件、辦學運行狀態進行評估，而