1、代建項目風險管理董紅梅序言2004年7月16日，國務院正式批準了關于投資體制改革的決定提出對非經營性政府投資項目加快實行“代建制”， 即通過招標等方式， 選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，建成后移交給使用單位?！按ㄖ啤钡耐菩?， 重點在于采用公開競爭的方式選擇具有專業素質的代建單位， 用合同來約束代建單位的代建義務。代建制的實施，關鍵在于強化風險管理機制。二、風險概念：所謂“風險”就是指客觀存在能導致損失，但發生與否又不能確定的現象。特點： 1、“風險”是客觀存在的，不依人們的意志為轉移的，無論人們是否認識或察覺，“風險”隨時隨地可能發生。 2、“風險”是不可

2、確定的。這是指“風險”在何時何地發生，“風險”發生的形式、規模及損失程度等，人們均不能事先確定。風險管理：為了最大可能地降低和減少災害和損失對項目既定目標產生的消極影響而采取的各種措施。可以說，整個代建工作的重點就是進行持續性的風險管理，預防風險事件發生于未然。三、代建項目風險分類：按代建項目不同階段劃分：立項階段風險、設計階段風險、設備采購風險和施工階段風險；按代建項目責任方劃分：投資人風險、代建人風險、使用人風險、承包人風險、第三方風險等。按代建項目技術手段劃分：技術手段的風險、經濟手段的風險、合同手段的風險。1、技術手段風險（1）地質地基條件。代建人提供的地質和地基條件往往與實際情況出入

3、很大，施工時會引起超挖超填、 處理特殊地質情況如流沙， 或遇到其他障礙和文物都會增加工作量而拖長工期。（2）水文氣象條件。主要表現在異常天氣的出現，如強風暴、特大暴雨、洪水、泥石流、坍方等不可抗力的自然現象，都會造成工期拖延和財產損失。（3）施工準備。由于工程代建人提供的施工現場有隱患或通水、通電和交通等準備工作不足，帶來承包人不能做好施工前準備工作，給工程開工后造成后遺癥。（4）設計變更或圖紙供應不及時。設計變更會影響承包人的施工安排，帶來一系列工期和造價的變化；設計圖紙供應不及時，會導致施工進度延誤，造成承包人窩工。（5）技術規。特別是標準技術規以外的特殊工藝，往往由于代建人要求不合理或過

4、于苛刻，導致工期延誤，而事先又沒有這方面的約定。（6）施工組織設計。包括施工方法選擇，施工進度計劃，施工設備選擇，勞動力安排。施工組織設計的缺陷和漏洞，都對工程造價和工期有著極大影響。（7）施工和管理技術水平。由于承包人承攬了與自己技術能力不太適應的工程項目，不能及時解決所遇到各類技術問題，或者是施工機械某些不配套或維修條件差等。此外，由于代建人管理工程的技術水平差，對承包人提出需要代建人解決的技術問題，遲遲不能作出答復。2、經濟手段的風險（1）招標文件。招標文件是投標的主要依據，特別是投標者須知，設計圖紙，工程質量要求、合同條款，以及工程量清單，都潛在著經濟風險，必須仔細分析研究。（2）要素

5、市場價格。要素市場包括勞動力市場、材料市場、設備市場，這些市場的價格變化，特別是價格上漲因素，直接影響著工程承包價格。（3）金融市場因素。金融市場因素包括存貸款利率變動，貨幣貶值等。（4）材料、設備供應。主要表現代建人供應的材料或設備質量不合格或供應不及時。（5）國家政策調整。國家對工資、稅種和稅率、工作日等調整。（6）代建項目資金支付。由于國家對代建項目實行國庫集中支付，支付環節的不銜接導致代建人不能合同約定支付工程價款。3、合同手段的風險（1）合同條款不全面、不完善，合同文字不細致、不嚴密，致使合同存在比較嚴重的漏洞；或者合同存在著單方面約束性、過于苛刻的責權利不平衡條款。（2）合同沒有或

6、不完善的轉移風險的擔保、索賠、保險等相應條款。（3）合同缺少因第三方影響造成工期延誤或經濟損失的條款。（4）代建人資信因素。由于代建人經濟情況變化，無力支付工程款；或者是代建人信譽差，有意拖欠工程款。（5）分包。由于選擇分包商不當，會遇到分包商違約，不能按質按量按時完成分包工程，致使影響整個工程進度或發生經濟損失。特別發包人指定的分包商。（6）合同履行過程中。由于代建人駐工地代表或監理工程師工作效率低，不能及時解決問題或付款，或者是發出錯誤的指令。四、代建項目風險管理代建項目風險管理是一門嶄新的學科，它系統地將處理風險的途徑程序化。代建項目風險管理的程序一般為風險預測、風險分析、風險評價和風險

7、處理四個階段。1風險預測。風險雖然具有不確定性，但并非不可知，絕大多數中可以預測的。在風險理論中，將風險事故發生率稱為風險概率。風險事故發生率稱為風險概率。風險概率在一段時間、一定圍是穩定的，如，工期延誤事件、工程設計變更事件等。 準確地對風險作出預測， 就可以掌握適當處理風險的方法。2風險分析。風險事件預測后，要進行分析，通過分析識別風險因素，測定風險量。風險量的測定取決于風險可能發生的概率和一旦發生對時間和經濟產生的影響程度。 風險量的測定方法包括預測技術、統計、總體研究，災害分析、財務分析，時間分析，估計可能的最大損失，以及對此類工程項目或類似工程項目處理風險結果的評審。3風險評價。通過

8、對項目風險進行綜合分析，并依據風險對項目目標的影響程度進行項目風險分級排序 , 是在項目風險預測和分析計的基礎上，建立項目風險的系統評價模型，對項目風險因素影響進行綜合分析， 并根據風險估計列出各風險的概率及其可能導致的損失大小，從而找到該項目的關鍵風險，確定項目的整體風險水平，為處置風險提供科學依據。4風險處理。在預測、分析、評價風險后，關鍵在于風險的處理。這是工程風險管理的最重要的環節。處理工程風險一般有三種方法：控制風險、轉移風險和保留風險。（1）控制風險。包括避免風險、消滅風險和減少風險。使風險發生的概率和導致的損失降到最低程度。控制工程項目風險的主要措施?熟悉和掌握有關項目管理的法律

9、法規。?深入研究和全面分析招標文件。?簽訂完善的施工合同。?掌握要素市場價格動態。?加強合同履行管理，分析工程風險。?管好分包商，減少風險事件。（2）轉移風險。包括相互轉移風險和向第三方轉移風險。?推行索賠制度，相互轉移風險。?向第三方轉移風險。包括推行擔保制度，進行工程保險。工程擔保推行擔保制度是向第三方轉移風險的一種有法律保證的作法。我國擔保法規定有五種擔保方式，保證 、抵押 、質押、留置、定金。在建設工程中以推行保證和抵押兩種方式為宜。工程擔保制度在受益人、被擔保人、擔保人之間構筑起經濟利益關系。擔保人一旦承擔擔保責任，必將從自身的經濟利益出發參與項目的監督管理，對被擔保人的行為進行全過

10、程監督，并通過嚴格的索賠程序，強化各行為主體的合同意識，從而減輕政府在工程項目管理方面的負擔。 用市場手段強化市場管理， 有利于實現政府對建設市場管理由直接的實物監督為主向以建設程序監督為主的轉變。工程保險是代建人和承包人轉移風險的一種重要手段。當出現保險圍的風險，造成經濟損失時，代建人或承包人才可以向保險公司索賠，以獲得相應的賠償。建設工程施工合同示文本也對工程一切險、第三方責任險、人身傷亡險和施工機械設備險等設置了相應條款。但我國工程保險工作尚未與國際慣例接軌。正在制訂中的政府投資條例中指出，國家應當采取工程保險和工程擔保等措施，加強對投資項目的風險管理。建設部也以建市 2004137 號

11、規定在房地產開發項目中推行工程建設合同擔保，由擔保人向債權人提供保證，當債務人不履行債務時，由擔保人代為履行或承擔責任。 這一切都表明政府在積極推行工程擔保和工程保險， 為政府投資工程建設實施引入風險控制和管理機制。（3）保留風險。“風險”是不可確定的，風險也是可以帶來收益的。當可以預測到風險發生的概率很小，可以采取保留風險的做法，分為意識和無意識自留風險兩種。無意識自留風險是指不知風險的存在而未加處理；或風險已經發生，但沒有意識到而未作處理。有意識風險自留風險是指雖然明知風險事件已經發生，但經分析由自己承擔風險更為方便和可能獲利，或者風險較小自己有能力承擔，從而決定自己承擔風險。如合同價格中

12、的不可預見費，就是對合同中明確的潛在風險的處理基金。結束語增強投資風險意識， 建立和完善政府投資項目的風險管理機制， 是政府投資項目管理的關鍵所在，也是“代建制”順利實施的前提條件。加強工程項目風險管理，完善政府投資非經營項目代建制度，需要建設市場各參與方的共同努力，機遇與挑戰并存，任重而道遠。代建制與項目管理董紅梅一、政府投資項目（一）政府投資1 、政府投資圍：也稱政府性資金，主要包括：（1）財政預算投資資金（含國債資金）；（2）國際金融組織和外國政府貸款等主權外債資金；（3）納入預算管理的專項建設資金；（4）法律、法規規定的其他政府性資金。2、投資原則應當符合國民經濟和社會發展規劃，有利于

13、經濟、社會和環境的協調、可持續發展，有利于擴大就業，有利于經濟結構的優化，嚴格遵守科學、民主、透明原則，加強管理，注重效益。3、資金投向主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟社會領域， 用于加強公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態環境，促進欠發達地區的經濟社會發展，推進科技進步和高技術產業化。中央政府投資除本級政權等建設外，主要安排跨地區、跨流域以及對經濟和社會發展全局有重大影響的項目。4、投資方式按照資金來源、項目性質和宏觀調控需要，分別采用直接投資，資本金注入，投資補助、轉貸和貸款貼息等方式。直接投資：對于政府投資占主導地位的公益事業、 政權基礎設施和公共基礎設施項目，采用直

14、接投資的方式，通過撥款無償投入。資本金注入：根據實際需要政府參與投資的經營性項目，可以采用資本金注入的方式。投資形成的股權或資產，由國家授權經營機構依法行使出資人權利。投資補助：根據經濟和社會發展要求，對于需要政府扶持的項目，采用投資補助的方式，給予少量或者一定比例資金支持，通過撥款無償投入。轉貸：使用外國政府或者國際金融組織貸款的項目，采用轉貸方式的，由政府提供擔保。貼息：根據國家發展規劃和產業政策，采用貼息的方式，支持公民、法人和其他組織利用銀行貸款，擴大就業，進行產業結構調整優化，保護環境和節約資源，促進科技進步和高新技術產業化。（二）政府投資項目1、概念：使用政府性資金投資建設的形成固

15、定資產的項目2、分類：按照建設項目的性質可分為經營性和非經營性3、組織形式對于經營性政府投資項目，嚴格實行項目法人責任制，由項目法人對工程項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產的保值增值等，實行全過程負責。項目法人也可以委托專業化的項目管理公司承擔項目的組織實施，實行市場化、社會化、專業化的管理運作。對于非經營性政府投資項目，加快實行“代建制”4、建設程序二、實施代建制的必要性現行管理體制存在弊端，“投資、建設、管理、使用”四位一體，政府在整個項目實施過程中，沒有進行很好的過程控制，在法律層次上也缺乏追究責任的權力，政府對投資項目的監管實際上處于失控狀態， 致使項目使用單位、

16、 承建單位和監理單位等項目參與方都成了超投資、超標準的受益者，嚴重制約了政府投資效能的發揮。投資失控?！叭こ獭?、“四拍工程”。監督失控。決策不透明、科學，“形象工程”、“首長工程”，腐敗現象。建設失控。非專業、臨時分散管理，“項目開了搭班子，工程完了散攤子”、“只有一次教訓，沒有二次經驗” 。市場失控。項目負責人往往是領導，建設者 - 監管者，運動員 - 裁判員，政府越位 - 責任缺位。三、實施代建制的意義和作用（一）代建制的概念非經營性政府投資項目“代建制”， 就是指政府通過招標的方式， 選擇社會專業化的項目管理單位，負責項目的投資管理和建設實施組織工作，嚴格控制項目投資、質量和工期，項

17、目建成后交付使用單位的制度。有關行政部門對實行代建制的建設項目的審批程序不變，項目建設期間，代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。（二）實施代建制的意義1、能夠充分發揮市場競爭的作用，從機制上確保防止“三超”行為的發生。2、能夠規政府投資項目建設實施管理行為，增強了項目使用單位的責任意識。3、有助于加快實現政府職能轉變。（三）實施代建制的作用1、主動地嚴格控制投資和規模。2、控制投資貫串于“代建制”整個建設過程。3、充分利用招標投標方式的優越性進行發包。（四）實施代建制發生的變革1、社會化2、職業化3、商業化4、對承包商提出新的挑戰四、實施代建制的管理模式（一）全過程代建模式由投資主

18、管部門在使用人提出項目建議書后， 基本確定建設的必要性。 委托招標代理機構通過公開招標選擇代建人，簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，明確責權利，代建人承擔項目可行性研究、建設工期、質量和投資的風險，節獎超罰。優點：突出了代建人的地位和作用，簡化了三方之間的協調關系，如果代建人組織管理有效，有利于加快建設進度和提高工程總體質量。缺點：建設的投資規模和水平在建設期間有可能發生較大的變更，建設投資在項目建設的階段和具體建設容的分配上，由代建人負責， 有可能造成工程質量的不平衡和相對缺陷。（二）兩階段代建模式代建工作分為兩個階段。第一階段為管理代建（前期代理），第二階段為工程代建。缺點：投資人需要協

19、調的容較多，相互之間的銜接水平較重要。五、代建制實施現狀（一）各地實施代建制的做法1、以常設性事業單位為主，實行相對集中的專業化管理。即成立政府投資項目建設管理機構，全權負責公益性項目的建設實施，建成后，移交使用單位。2、發揮政府性投資公司和工程項目管理公司的作用， 有專業公司實施政府投資工程的建設管理包括兩種形式，一是有限選定代建單位模式，另一是按項目公開招標選定代建單位模式。3 、兩種模式的弊端第一種模式的弊端是， 專職機構容易成為矛盾焦點和公關對象， 仍然會受政府領導的干預，因公務員待遇等問題，工程建設專業管理人員留不住。第二種模式的弊端是，建設項目實施情況十分復雜，代建公司遇到拆遷、規

20、劃、質量、工期、成本等大量事先沒想到的問題，都要向投資管理部門匯報請示。而機關人員少，任務重，無法適應。六、代建制實施關鍵“代建制”的推行，重點在于采用公開競爭的方式選擇具有專業素質的代建單位，用合同來約束代建單位的代建義務。代建制的實施，關鍵在于實際操作過程。實際操作過程中：第一，政府在做法上要有改變，整個招投標政府不參與，而是由代建方實施招投標，避免權力尋租的空間。第二，政府同代建商簽署的各種條款一定要嚴謹細致，具有可操作性，要真正能夠對代建單位實施有效監督。如何規以“代建制”形式進行管理的工程參建各方的行為，是培育“代建制”市場中的一個重要的問題。七、國家正在制訂中的有關代建制文件八、代

21、建制與工程項目管理（一）項目管理項目管理，國際上比較通行的定義是：在一定時間和一定條件下，運用各種專業知識、技能、手段和科學的方法去滿足項目各方利益主體對項目的要求。建設工程項目管理的概念建設工程項目管理，是指從事工程項目管理的企業（以下簡稱項目管理企業），受工程項目業主方委托，對工程建設全過程或分階段進行專業化管理和服務活動。項目管理的特點1、受業主委托， 按照合同約定， 代表業主對工程項目的組織實施進行全過程或若干階段的管理或服務2、不直接與該工程項目的總承包企業或勘察、設計、供貨、施工等企業簽訂合同，但可以按合同約定，協助業主與上述企業簽訂合同，并受業主委托監督合同執行項目管理企業資質項

22、目管理企業應當具有工程勘察、設計、施工、監理、造價咨詢、招標代理等一項或多項資質。工程勘察、設計、施工、監理、造價咨詢、招標代理等企業可以在本企業資質以外申請其他資質。企業申請資質時，其原有工程業績、技術人員、管理人員、注冊資金和辦公場所等資質條件可合并考核。項目管理人員執業資格要求從事工程項目管理的專業技術人員，應當具有城市規劃師、建筑師、工程師、建造師、監理工程師、造價工程師等一項或者多項執業資格。取得城市規劃師、建筑師、工程師、建造師、監理工程師、造價工程師等執業資格的專業技術人員，可在工程勘察、設計、施工、監理、造價咨詢、招標代理等任何一家企業申請注冊并執業。取得上述多項執業資格的專業

23、技術人員，可以在同一企業分別注冊并執業。項目管理服務圍項目實施前，應明確界定項目的圍，提出項目圍說明文件，作為進行項目設計、計劃、實施及成果評價的依據。項目管理企業應當改善組織結構，建立項目管理體系，充實項目管理專業人員，按照現行有關企業資質管理規定，在其資質等級許可的圍開展工程項目管理業務。項目管理服務容1、協助業主方進行項目前期策劃，經濟分析、專項評估與投資確定；2、協助業主方辦理土地征用、規劃許可等有關手續；3、協助業主方提出工程設計要求、組織評審工程設計方案、組織工程勘察設計招標、簽訂勘察設計合同并監督實施，組織設計單位進行工程設計優化、技術經濟方案比選并進行投資控制；4、協助業主方組

24、織工程監理、施工、設備材料采購招標；5、協助業主方與工程項目總承包企業或施工企業及建筑材料、 設備、構配件供應等企業簽訂合同并監督實施；6、協助業主方提出工程實施用款計劃， 進行工程竣工結算和工程決算， 處理工程索賠，組織竣工驗收，向業主方移交竣工檔案資料；7、生產試運行及工程保修期管理，組織項目后評估；8、項目管理合同約定的其他工作。項目管理委托方式工程項目業主方可以通過招標或委托等方式選擇項目管理企業， 并與選定的項目管理企業以書面形式簽訂委托項目管理合同。 合同中應當明確履約期限， 工作圍，雙方的權利、義務和責任，項目管理酬金及支付方式，合同爭議的解決辦法等。工程勘察、設計、監理等企業同

25、時承擔同一工程項目管理和其資質圍的工程勘察、設計、監理業務時，依法應當招標投標的應當通過招標投標方式確定。施工企業不得在同一工程從事項目管理和工程承包業務。項目管理合作管理項目管理企業經業主方同意， 可以與其他項目管理企業合作， 并與合作方簽定合作協議，明確各方權利、義務和責任。合作各方對委托項目管理合同的履行承擔連帶責任。項目管理機構項目管理企業應當根據委托項目管理合同約定， 選派具有相應執業資格的專業人員擔任項目經理，組建項目管理機構，建立與管理業務相適應的管理體系，配備滿足工程項目管理需要的專業技術管理人員， 制定各專業項目管理人員的崗位職責， 履行委托項目管理合同。工程項目管理實行項目

26、經理責任制。 項目經理不得同時在兩個及以上工程項目中從事項目管理工作。項目管理服務收費工程項目管理服務收費應當根據受委托工程項目規模、圍、容、深度和復雜程度等，由業主方與項目管理企業在委托項目管理合同中約定。工程項目管理服務收費應在工程概算中列支。項目管理執業原則在履行委托項目管理合同時，項目管理企業及其人員應當遵守國家現行的法律法規、工程建設程序，執行工程建設強制性標準，遵守職業道德，公平、科學、誠信地開展項目管理工作。項目管理獎勵業主方應當對項目管理企業提出并落實的合理化建議按照相應節省投資額的一定比例給予獎勵。獎勵比例由業主方與項目管理企業在合同中約定。項目管理企業禁止行為項目管理企業不

27、得有下列行為：1、與受委托工程項目的施工以及建筑材料、 構配件和設備供應企業有隸屬關系或者其他利害關系；2、在受委托工程項目中同時承擔工程施工業務；3、將其承接的業務全部轉讓給他人，或者將其承接的業務肢解以后分別轉讓給他人；4、以任何形式允許其他單位和個人以本企業名義承接工程項目管理業務；5、與有關單位串通，損害業主方利益，降低工程質量。項目管理人員禁止行為項目管理人員不得有下列行為：1、取得一項或多項執業資格的專業技術人員，不得同時在兩個及以上企業注冊并執業。2、收受賄賂、索取回扣或者其他好處；3、明示或者暗示有關單位違反法律法規或工程建設強制性標準，降低工程質量。項目管理信用評價體系國務院有關專業部門、省級政府建設行政主管部門應當加強對項目管理企業及其人員市場行為的監督管理， 建立項目管理企業及其人員的信用評價體系， 對違法違規等不良行為進行處罰。（二）我國工程項目管理的現狀和問題1、企業的組織機構不能適應工程項目管理的要求；2、項目管理體系有待完善，