1、淺談新時期的糧食行政執法 -姚同軍目前,我國的糧食購銷市場已全面放開，國務院高度重視糧食市場的執法監管工作，溫家寶總理在批示中指出：“糧食市場放開后，糧食企業準入制度，特別是資質檢查就應該立即建立健全并嚴格執行，一切都應該依法辦事，都應該形成標準的制度，都應該加強有效的監管。”特別是今年國內的突發事件頻發,國際上也遭遇了多年不遇的糧荒,因此,依法加強對糧食行政管理,對于保證糧食的安全有序地流通,至關重要. 一、加強糧食行政管理的必要性市場機制對于一般商品供求的調節是高效的，但對糧食商品卻不完全盡然。市場機制在調節糧食供求中往往會出現一些弊端。最典型的例子就是“糧食少時多渠道；糧食多時少渠道”，

2、出現逆向調節。這主要是我國糧食商品的特殊性決定的。一是糧食的需求在一定程度上是缺乏彈性的，通過價風格節消費量，效果十分有限。二是我國糧食生產本身存在自然波動性。農業基礎設施比較落后，糧食生產基本上還是靠天吃飯。三是糧食生產的資源供給有限。對于我國這樣一個耕地和水資源嚴重不足的國家，糧食的增產主要依賴增加單產，而單產增長到一定程度后，邊際回報率將下降。四是糧食生產一旦萎縮，往往是不可逆的，如果市場價格持續下跌或者比價長期不合理對糧食生產的作用將是破壞性的。五是目前糧食尚無替代品。依賴進口解決我國的糧食問題是不現實的，不僅國際市場難似承受，對我國這樣的低收入國家也會產生嚴重的后果。六是我國糧食市場

3、是從傳統的計劃經濟逐步轉軌而成，在轉軌過程中還存在許多問題和缺陷，僅靠市場自身無法完全彌補，甚至出現逆向調節。我國糧食生產與流通中資源短缺，及不穩定、不均衡的現實狀況，決定了我國必須走市場調節和行政管理相結合的路子，充分發揮政府職能，利用經濟法規和行政管理對糧食市場進行有效的監管調控，掌握準確的庫存數字，確保糧食質量，標準糧食流通秩序。只有這樣才能真正形成既開放活躍、又標準有序的糧食市場。因此，實行宏觀調控和對市場的執法監管，對維護糧食流通秩序、維護糧食生產者經營者和消費者的合法權益以及保證國家糧食安全具有重大意義，是非常必要的。二、目前糧食行政執法工作中存在的突出問題受糧食供求形勢變化以及糧

4、食行政管理部門職能改變等因素的影響，我國糧食流通市場正在發生重大變化，使當前糧食流通執法監管工作遇到了許多新問題。比較突出的問題表達在以下幾個方面：(一)市場主體多元化給市場執法監管帶來新的壓力。以市場化為導向的新一輪糧食流通體制改革正在全國范圍內全面鋪開，其中一個明顯特點是：從政策層面上，允許和鼓勵不同所有制市場主體進入糧食收購市場，這樣叢根本上打破了只有國有糧食購銷企業才能從事糧食收購活動的格局。據2004年的有關數據，有為數不少的省份在辦理糧食收購許可證的糧食經營者中，個體工商戶均超過了半數。其中安徽省72，江蘇省512，四川省51，僅就濟南市長清區而言也到達了68%，從而呈現出點多、面

5、廣、分散、無序等動態性特征，給市場執法監管帶來了不少壓力。二糧食行政管理部門的觀念有待于進一步轉變。糧食流通管理條例賦予了各級糧食行政管理部門在糧食流通執法監管中的執法權，其執法行為的相對人，是一切從事糧食經營活動的法人、其他經濟組織和個體工商戶。目前各級糧食行政管理部門還沒有從過去主管國有糧食企業轉變到依法行政、公平執法，做好全社會糧食流通監管工作上來，或觀念轉變較慢，工作上處于被動，還沒有完全改變自己在糧食流通中的角色，影響了市場監管效果。(三部分個體私營糧食經營者不具備法定經營加工條件，使供給市場的糧食原料或成品糧質量得不到保證。一些個體糧食經營者不具備糧食流通管理條例規定的加工條件而從

6、事糧食經營活動，有的加工企業沒有原料倉庫，購入的糧食露天存放，有的雖有原料和成品庫房，但條件比較差，不具備防潮、隔熱等性能；有的個體收購加工戶普遍缺乏安全保糧知識等，此類個體糧食收購加工者，很難保證糧食在流通和銷售過程中的質量。(四糧食收購業戶的質量檢化驗制度不健全。糧食流通管理條例第十九條規定，要建立糧食的出入庫檢化驗制度。但從目前情況看，尚有相當一部分個體收購業戶不具備檢化驗條件。有的檢化驗儀器不齊全，有的技術力量和能力達不到要求，糧食質量很難在收購、儲存、銷售等流通環節中得到保證，也無法從糧食收購源頭上實施執法監管。(五)統計制度、經營臺賬不健全，給糧食的執法監管帶來了難度。糧食流通管理

7、條例第二十三條明確規定糧食經營者在糧食經營活動中必須建立經營臺賬，嚴格執行統計制度。目的在于通過真實可靠的數據，為各級政府提供可靠的決策依據，便于國家的宏觀調控和監督檢查。但在執法秉公執法檢查中發現一些企業尤其是私營企業賬務處理比較混亂。這些現象既不利于他們自身的經營，也不利于糧食局實施執法監管。 六)經營企業對糧食管理政策不甚了解，造成執法難。由于宣傳不封位，社會上多數人仍認為糧食局是一個國有經濟的“大糧商”，群眾對糧食部門行使行政執法權認知程度和認可程度不夠，對糧食流通管理條例規定的具體法律條文，有關禁止的行為缺乏應有的了解，不自覺違法行為較為普遍，并且在行政執法工作中常常遇到被管理對象不

8、配合、拒絕檢查的現象，從而造成執法難的局面。(七)糧食流通執法監管機制有待于進一步完善。主要是執法檢查機構和隊伍不健全，糧食部門的機構、人員和經費與糧食流通管理條例賦予的職能不相適應。糧食市場執法監管是一項繁重而艱巨的任務，涉及行政訴訟法、行政許可法、行政復議法、行政處罰法、產品質量法、食品衛生法、價格法、統計法及糧食行業本身的糧食流通管理條例、糧食流通監督檢查暫行方法、糧食監督檢查工作規程(試行)等諸多法律法規，必須遵守和執行的法律法規條文較多，加之多種所有制市場主體和相互競爭的局面已經形成，糧食經營者點多面廣，規模大小不一，素質參差不齊，糧食經營者的流動性也日益增強，因此，市場執法監管的難

9、度很大。但目前許多地方的縣級糧食部門編制少、經費嚴重不足，要做到依法行政面臨不少困難。一是行政執法主體的合法性問題。縣級糧食部門多為事業單位，職能增加后，行政編制卻沒有增加，現行糧食行政執法只能由少數業務人員兼任，有的縣市沒有專職的糧食行政執法隊伍。二是糧食行政執法經費不落實。按照國務院有關文件精神，糧食行政執法費用應列入地方政府財政預算包干，但許多縣級地方財政沒有增設開支預算，責、權、利沒有得到有效統一，無法實現糧食行政執法的問題。三是執法職能交叉復雜。糧食行政執法涉及糧食、工商、質監、衛生等多個部門，移交移送和聯合查處案件較多，各個部門之間很難達成協調，極易形成執法各自為政、各管一塊的現象

10、。同時，這些部門管理糧食市場的精力有限，形成事實上的重審批，輕監管的現象，加之對糧食業務不熟悉，在一定程度上也影響了執法監管效果。三、做好新時期糧食行政執法的主要途徑(一各級高度重視，促進執法開展，認真落實好糧食行政執法工作，是糧食行政管理部門實現國家糧食調控目標，確保國家糧食安全，構建和諧社會的有力保證。各級政府要帶頭支持糧食行政執法工作，及時解決糧食部門目前解決不了、解決不好的法律、經濟等方面的實際問題，諸如部門協調、執法人員編制、辦公經費等實際問題，切實保證糧食行政執法工作的順利開展。級糧食部門的領導同志也應進一步提高對糧食行政執法工作重要牲的認識，在在思想上、行動上依法行使好糧食流通管

11、理條例賦予自已的職責，盡快完成從一般行政管理部門到行政執部門的轉變，從職能、內設機構、辦事程序和思想觀念等各個方面都要適應新形勢的要求，保證行政執法工作走向正規。二廣泛宣傳條例，確保貫徹落實。糧食行政管理部門要把糧食流通管理條例的學習、宣傳、貫徹實施作為當前依法治理工作的一項重要內容，采取各種形式，有針對性地加大對糧食法律法規的宣傳力度，提高廣闊糧食經營者法律法規意識，促使他們自覺遵守法律法規，為依法管糧鋪平道路。(三)搞好社會統計，掌握準確數據。統計法、糧食流通監督檢查暫行方法、山東省糧食流通統計制度等法律、法規是為完成全社會糧食流通統計工作提供的法律保障。全社會糧食流通統計工作必須以國家法

12、律法規政策為依據，以糧食行政監督檢查為后盾，真正落到實處，為各級政府決策和制定國民經濟發展規劃提供可靠依據。(四)鍛煉執法隊伍，改善執法環境。要搞好行政執法，關鍵是要提高執法人員的整體素質、業務、知識水平。要不斷提高執法人員的工作質量、服務質量和辦事效率，建立健全各項規章制度和內部自我監督約束機制，做到紀律嚴明，目標明晰，作風頑強。各級糧食行政管理部門要在政府支持下，同本級財政部門溝通銜接，請財政支持解決所需經費，配備必要的現代化辦公設備，以提高行政執法的工作效率，保證準確辦案，及時結案。(五)堅持服務大局，把握工作節奏。糧食執法檢查工作要穩妥部署，穩健推進，確保糧食市場穩定。既要防止出現行政

13、不作為，放任違規違紀現象的發生，也要防止濫用職權、執法犯法的情況出現。執法檢查要掌握時機和節奏，有所為，有所不為。只有充分掌握全社會糧食流通的運行規律，才能進一步做好行政執法檢查工作，為保證國家糧食安全，維護廣闊糧食生產者、經營者和消費者的利益奉獻自己的力量。(六)加強部門協作，實現整體聯動。糧食流通監督檢查涉及糧食收購、銷售、儲存、運輸、加工和進出口等多個環節，監督檢查的內容包括庫存管理、資金使用、糧食質量、糧食安全等多個方面。按照國務院對有關部門的職能分工，糧食流通監督檢查工作由糧食、工商、質檢、衛生、價格、財政等多個部門按照各自的職責分工負責。各部門均為糧食流通執法檢查的執法主體，各自擁有獨立的執法權，要加強各有關部門之間的協作，聯合行動，齊抓共管，堅決防止某些環節執法真空現象的出現，使糧食流通監督檢查覆蓋糧食流通的各個環節，全方位做好糧食行政執法工作。of r