1、公共政策案例分析“白色污染”到底如何解決？問題 ：今天你是否依然“我行我塑' ”？ 中國目前的經(jīng)濟處于飛速發(fā)展時期，人們的生活水平也日益提高。經(jīng)濟的發(fā) 展帶來了國民收入的穩(wěn)步提高，也使得人們的消費水平和消費觀念不斷改善 和更新。然而，在人們追求更便捷、更舒適、更優(yōu)質(zhì)的生活的同時，我們的 環(huán)境日益遭到破壞，環(huán)境狀況不容樂觀。我國目前面臨的環(huán)境污染和環(huán)境破壞非常嚴(yán)重，就拿“白色污染”這一 令人頭疼的問題來說，白色污染是人們對難降解的塑料垃圾（多指塑料袋 ） 污染環(huán)境現(xiàn)象的一種形象稱謂。它是指用聚苯乙烯、聚丙烯、聚氯乙烯等高分 子化合物制成的各類生活塑料制品使用后被棄置成為固體廢物，由于隨意

2、亂 丟亂扔，難于降解處理，以致造成城市環(huán)境嚴(yán)重污染的現(xiàn)象。據(jù)中國塑協(xié)塑 料再生利用專業(yè)委員會介紹，我國每天買菜要用掉 10 億個塑料袋，其他各種 塑料袋的用量每天在 20 億個以上。北京目前每年廢棄 23 億個塑料袋，產(chǎn)生 廢舊塑料包裝垃圾 14 萬噸，占整個生活垃圾的 3%；上海每年產(chǎn)生廢舊塑料包 裝垃圾 19 萬噸，占生活垃圾總量的 7%；天津每年的廢舊塑料包裝垃圾也超過 10 萬噸。塑料垃圾帶來的問題非常嚴(yán)重， 一，漫天飄飛的塑料袋或掛在樹梢， 或飛到建筑物上，破壞了城市環(huán)境，造成嚴(yán)重的“視覺污染” ；二，塑料袋系 高分子化合物，其結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，難以在自然環(huán)境下被微生物分解，不可分解的 塑料

3、袋自然腐爛需要 200 年以上。混入土壤的塑料袋，會引起土壤結(jié)構(gòu)的改 變，造成土壤板結(jié)，影響農(nóng)作物吸收水分和養(yǎng)分，導(dǎo)致農(nóng)作物減產(chǎn)；三，拋 棄在陸地和水體的塑料袋會被動物和魚類當(dāng)做食物吞食，造成動物和魚類死 亡，或影響它們的生存；四，如果對塑料垃圾進行焚燒，會造成二次污染， 產(chǎn)生有毒氣體，污染空氣， 。特別是塑料的焚燒會產(chǎn)生強致癌物質(zhì)二惡英， 對人們的身體健康構(gòu)成極大威脅；四，對塑料垃圾進行填埋，不僅會占用大 量土地，而且被占用的土地也長期得不到恢復(fù)，影響土地的可持續(xù)發(fā)展，同 時，這些塑料垃圾還會對土地和地下水造成污染；五，生產(chǎn)塑料袋要耗費大 量的石油資源。我國每年為生產(chǎn)塑料袋要消耗 480 多

4、萬噸石油，塑料袋的過 度使用對我國的能源資源以及環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)已不容忽視，能源的緊缺 必然帶來生產(chǎn)成本的攀升和物價的上漲，這對我國國民經(jīng)濟發(fā)展以及人民生 活是極為不利的。為此， 2007年 12月 31日，我國國務(wù)院辦公廳下發(fā)了國務(wù)院辦公廳關(guān) 于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知 ，這份被群眾稱為“限塑令”的通知 明確規(guī)定：“從 2008年 6月1日起，在全國范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚 度小于毫米的塑料購物袋”；“自 2008年 6 月 1日起，在所有超市、商場、 集貿(mào)市場等商品零售場所實行塑料購物袋有償使用制度，一律不得免費提供 塑料購物袋”。時至今日， “限塑令“到底效果怎么樣？一份

5、2009 年民間限 塑政策小組發(fā)布的限塑政策研究 NGO合作項目綜合報告表明，我國大中 型超市限塑令執(zhí)行情況比較樂觀。在本次調(diào)查中，北京和杭州等地區(qū)的大中 型超市限塑令執(zhí)行情況最好，基本都能夠做到向顧客有償提供厚度符合國家 標(biāo)準(zhǔn)的塑料購物袋。蘭州，廣州，成都等地區(qū)的限塑執(zhí)行率也都達(dá)到了 80% 左右；然而另一方面，農(nóng)貿(mào)市場的執(zhí)行情況卻出現(xiàn)嚴(yán)重的兩極分化。其中管 理制度較為完善、實施條件較好的市場，對于國家的限塑政策執(zhí)行率較高。尤其在杭州，農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場限塑令執(zhí)行率已達(dá) 70%。然而一些設(shè)施條件較差、 管理混亂的市場，限塑令執(zhí)行情況卻并不盡如人意。據(jù)調(diào)查，北京有些農(nóng)貿(mào) 批發(fā)市場限塑令執(zhí)行率僅兩成。

6、許多露天批發(fā)市場內(nèi)不僅免費向顧客提供塑 料購物袋，甚至各種帶顏色的、 使用廢塑料生產(chǎn)的超薄塑料袋扔的滿地都是。 在國家明令禁止使用超薄塑料袋的情況下， 許多農(nóng)貿(mào)市場依舊我行我塑 （素）， 而且許多消費者依然習(xí)慣于使用塑料袋，以圖個方便。總的來說，限塑令頒布的這幾年時間，大中型超市的執(zhí)行情況令人比較 滿意，而農(nóng)貿(mào)市場卻不容樂觀，甚至情況越來越糟。那么，到底為什么限塑 令會遭到如此“尷尬”的局面，白色污染的問題到底應(yīng)該如何解決？我們又 應(yīng)該怎樣從公共政策這個角度來分析、把握這個問題？ 問題分析 ：（1）政府在制定政策時考慮不周全，缺乏對可能產(chǎn)生的新問題以及遭遇的阻 礙作必要的預(yù)測分析，缺乏對政策的

7、長遠(yuǎn)性、整體性評估 實行限塑令畢竟是好事，但它對人們生活造成的一些不便也是不容忽視的。 正如一位賣菜女所說 : “一塊生姜一個袋兒，兩個土豆一個袋兒，誰都知道這 樣不好，白色污染。可你要不用它，你用啥啊？你上超市買一大包手紙或一 箱牛奶，可以不用塑料袋。但你要來我這兒買菜怎么辦？比如說買豆芽，沒 袋兒怎么拿？”在她看來，替代品跟不上，是限塑令遭遇尷尬的主要原因。 與此同時，人們已經(jīng)習(xí)慣了“拎” ，“拎”塑料袋給人們帶來了極大地方便， 而“購物袋”更成為人們的一種生活理念，突然讓人們離開塑料袋而沒有一 種替代品作為補充，會讓很多人難以接受。并且，塑料袋已經(jīng)成為許多家庭 裝垃圾的盛裝食物或放垃圾的

8、必備東西，人們習(xí)慣于將買了菜的塑料袋順手 套在垃圾簍上裝垃圾，如果讓人們?yōu)閭€塑料袋而花幾毛錢或?qū)ｉT去商店買一 卷垃圾袋，大多數(shù)人是不能理解和接受的。限塑令的實行同時也給企業(yè)帶來巨大的沖擊。眾所周知，塑料制品產(chǎn)業(yè) 是一個“薄利多銷”的產(chǎn)業(yè)，企業(yè)依靠低成本和低利潤來維持自身的生存與 發(fā)展，龐大的市場需求因而成為企業(yè)唯一的生存基礎(chǔ)。限塑令的頒布，對那 些大型企業(yè)或許影響不太大，但對這些中小企業(yè)就產(chǎn)生了致命的打擊。這些 企業(yè)由于缺乏資金、技術(shù)，設(shè)備和管理等方面的支持，在短時間內(nèi)很難進行 轉(zhuǎn)產(chǎn)、轉(zhuǎn)業(yè)，結(jié)果必將有一大批中小企業(yè)無法擺脫破產(chǎn)的厄運，塑料制品行 業(yè)的大洗牌不可避免， 而由企業(yè)倒閉所帶來的， 必

9、將是許多人的失業(yè)。 例如， 限塑令頒布將近半個月，福建泉州千余家塑料袋企業(yè)仍處于煎熬之中，企業(yè) 已經(jīng)停產(chǎn)好長時間，員工“放假”一個多月，人人是談“限塑”而色變。國家實行限塑令，但在推廣可降解塑料袋的過程中困難重重。據(jù)國家發(fā) 改委數(shù)據(jù)顯示，超市、商場在“限塑”方面效果明顯，塑料購物袋使用量減 少了 2/3 以上。然而在農(nóng)貿(mào)市場，“限塑令”的效果就顯得不是特別明顯， 尤其是價格上的差距，令不少農(nóng)貿(mào)市場的經(jīng)營戶選擇使用普通塑料袋，而不 是更為環(huán)保的可降解塑料袋。“普通塑料袋與可降解塑料袋的規(guī)格都可分為 很多種，就最常用的一種規(guī)格而言，不同塑料袋的價格為13 元/100 只，而可降解塑料袋的價格則為

10、元/100 只，而水產(chǎn)用的可降解塑料袋價格更高， 為 5 元 /50 只。”在某農(nóng)貿(mào)市場管理可降解塑料袋發(fā)售的毛先生告訴 市場導(dǎo)報 記者，雖然每只塑料袋的價格僅相差幾分錢，但是對于生意比較好的經(jīng)營戶 來說，一個月下來，其成本也相差了不少。毛先生算了一筆賬，以一個經(jīng)營 戶一天消耗 100 只塑料袋為例，適用可降解塑料袋的經(jīng)營戶每個月的成本就 要上升 60 元甚至更多，這對僅是小本經(jīng)營的農(nóng)貿(mào)市場經(jīng)營戶來說，也是一筆 不小的支出。對于部分經(jīng)營戶來說，使用普通塑料袋可以降低成本，提高自 己的利潤，這也令可降解塑料袋的推行受阻。由以上可見，政府在政策制定及其合法化的過程中，沒有考慮到人們的 生活需要和生

11、活習(xí)慣，也沒有及時的替代品以滿足人們的生活需要。同時， 缺乏對限塑令實行之后所帶來的一系列問題，以及可能面臨的阻礙的預(yù)測與 考慮。（2）政府在執(zhí)行政策時，仍存在權(quán)責(zé)不明，監(jiān)管力度與處罰力度不夠等 問題菜市場是限塑令執(zhí)行最薄弱的環(huán)節(jié)，它的執(zhí)行力度直接關(guān)系到“限塑” 的成敗。然而“限塑”涉及質(zhì)檢、工商、物價等多個部門，雖然國家相關(guān)文 件大致確定了每個部門的分管內(nèi)容，可在具體落實過程中，每個部門責(zé)任權(quán) 利還是不明確，特別是對于違反“限塑令”的行為由誰來監(jiān)督檢查處罰，此 前一直沒有出臺相應(yīng)的實施細(xì)則。政府部門權(quán)責(zé)不明，肯定會使得執(zhí)法工作 疏忽、怠慢，執(zhí)法效果不明顯，導(dǎo)致政策執(zhí)行不力。由此可見，政府在政

12、策執(zhí)行的過程中沒有形成科學(xué)的系統(tǒng)管理，沒有明 確目標(biāo)，權(quán)責(zé)、計劃和考核監(jiān)督。（3）政府在“限塑”方面的投入還不夠 首先，我國目前在廢棄塑料制品的回收利用方面還做得不夠，未能對數(shù) 量龐大的廢棄塑料制品進行專門的統(tǒng)一分類、回收、管理與利用，未能使之 成為一個產(chǎn)業(yè)，因而大量的塑料垃圾“散落人間” ；另外，消費者不應(yīng)該全部 支付環(huán)保費用，而政府并未實行塑料袋的有償回收，并未對回收行為進行物 質(zhì)鼓勵，因而回收效果不佳；再者，國標(biāo)塑料袋的價格不能讓人接受，現(xiàn)在 塑料的原料塑料樹脂價格是每噸萬元， 10 克的塑料袋的價格大約元，再加上 人工、管理等其他成本，塑料袋成本大約元，而售價則會在元左右，不少市 民對

13、塑料袋價格的爭議較大。杭州市景芳二區(qū)的包小姐認(rèn)為，出臺塑料袋國標(biāo)是好事，但 3 毛一只的塑料袋價格過高。按照上面專家提到的成本價和零 售價，這些國標(biāo)塑料袋的利潤也高達(dá) 50%，這對她來說還是接受不了。 解決對策 ：政府，企業(yè)，以及公民應(yīng)該攜手奮進，共同努力一、針對存在的問題， 政府各相關(guān)部門之間應(yīng)該明確權(quán)力與責(zé)任， 劃清權(quán)限， 并加強合作，協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系，加強內(nèi)部互相監(jiān)督，確保執(zhí)法工作協(xié)調(diào)有力。 要加強行政監(jiān)察和執(zhí)法監(jiān)督檢查，切實落實執(zhí)法責(zé)任追究制度，強化地方各 級人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門的責(zé)任。 質(zhì)檢部門要建立塑料購物袋生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督機制。對違規(guī)繼續(xù)生產(chǎn)超 薄塑料購物袋的，或不按規(guī)定加貼

14、（印）合格塑料購物袋產(chǎn)品標(biāo)志的，以及 存在其他違法違規(guī)行為的，要依照中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法等法律法 規(guī)，相應(yīng)給予責(zé)令停止生產(chǎn)、沒收違法生產(chǎn)的產(chǎn)品、沒收違法所得、罰款等 處罰。要完善質(zhì)量監(jiān)管措施，加大執(zhí)法力度，嚴(yán)格執(zhí)行曝光、召回、整改、 處罰等制度。工商部門要加強對超市、商場、集貿(mào)市場等商品零售場所銷售、使用塑 料購物袋的監(jiān)督檢查，對違規(guī)繼續(xù)銷售、使用超薄塑料購物袋等行為，要依 照中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法等法律法規(guī)予以查處。商品零售場所開辦 單位要加強對市場內(nèi)銷售和使用塑料購物袋的管理，督促商戶銷售、使用合 格塑料購物袋。塑料購物袋銷售企業(yè)要建立購銷臺賬制度，防止不合格塑料 購物袋流入市場。財

15、政、稅務(wù)部門要盡快研究制定抑制廢塑料污染的稅收政策，利用稅收 杠桿調(diào)控塑料購物袋的生產(chǎn)、銷售和使用，支持、鼓勵廢塑料綜合利用產(chǎn)業(yè) 的發(fā)展。二、政府應(yīng)本著為人民服務(wù)的宗旨，加大資金、科技的投入，加強同其 他國家的技術(shù)交流，努力開發(fā)塑料袋的環(huán)保型替代品，滿足人們?nèi)粘Ｉ畹?需要，逐步改變?nèi)藗兊南M行為和生活方式，逐步引導(dǎo)人們過環(huán)保新生活。三、政府應(yīng)該加大對中小型塑料制品企業(yè)在資金，技術(shù)，管理方面的扶 持力度，幫助困難企業(yè)順利實現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)，促進塑料制品企業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級。四、政府應(yīng)該加大投入，鼓勵支持廢棄塑料制品的回收，加強對廢舊塑 料制品的回收、管理和處理，積極引進國外先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗，加強國際交流，促進廢棄塑料制品回收與利用的產(chǎn)業(yè)化， 以加強對白色污染的控制， 實現(xiàn)塑料垃圾的減量化、無害化、資源化處理。五、政府應(yīng)該一方面控制可降解塑料的生產(chǎn)成本，一方面加大對使用可 降解塑料袋的經(jīng)營戶的財政補貼，減輕經(jīng)營戶的成本壓力，努力促進可降解 塑料袋的推廣使用，達(dá)到限塑和環(huán)保的目的。六，政府應(yīng)該加強環(huán)保宣傳和政策宣