1、行政與民事交叉案件的審理與解決的實踐思考孟祥森*作者實習單位：四川省江油市人民檢察院摘要在司法審判實踐中，經常會遇到行政案件與民事案件交叉的問題，且其情形復雜。對此類問題應當如何處理，始終沒有明確具體的法律依據，以致在司法實踐中長期以來的認識及做法也不盡一致。對此，筆者根據有關法律、司法解釋的相關規定，結合對司法審判實踐中部分做法在調查歸納的基礎上，就行政案件與民事交叉的主要情形、處理原則和應當注意的問題做一些淺析。關鍵詞行政案件民事案件行政案件是人民法院在當事人及其他訴訟參與人的參與下，依法審查被訴具體行政行為的合法性，從而解決一定范圍內行政爭議的訴訟活動形成的案件。民事案件是指人民法院在當

2、事人和其他訴訟參與人的參加下，依法審理和解決民事爭議的各種訴訟活動形成的案件。這兩類案件分別由行政訴訟法、民事訴訟法所調整，且這兩類案件從解決爭議的主體之間的法律關系、當事人的舉證責任、審理和裁判的方式等方面存在諸多不同。通常情況下，行政、民事案件相對獨立，互不關聯，各自依照不同的訴訟程序解決不同性質的爭議。然而基于行政管理領域的廣泛性，以及行政行為所具有的公定力、確定力、拘束力和執行力，使得許多行政行為成為確定民事主體身份以及權利義務關系的客觀表現和重要證據，同時大量的行政行為本身也涵蓋著一定的民事法律關系。由于上述原因的存在，必然導致行政案件與民事案件出現重合和交織的現象。行政訴訟法立法時

3、，因未能充分預計到行政、民事交叉的情況，故對于行政案件與民事案件交叉時如何處理沒有作規定。盡管最高人民法院發布的關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋（以下簡稱98條）中第61條規定“被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理”，但這只是對行政案件與民事案件交叉中范圍很窄的行政附帶民事案件所作的非常原則的規范。行政案件與民事案件交叉的其他情形應當如何處理始終沒有法律依據。一、關于行政案件與民事案件交叉的問題（一）行政案件與民事案件交叉的主要情形1、行政案件的結果決定著民事主體資格的案件交叉。行政機關對民事主體資格、身

4、份、能力所作的行政確認，如工商行政管理部門對市場主體作出的設立、注銷、變更登記，以及婚姻登記機關對民事主體作出的結婚、離婚登記等具體行政行為直接決定著民事主體從事各種民事活動和參加民事訴訟的主體資格。一旦當事人對這種登記行為的合法性提出異議并提起行政訴訟，其訴訟的結果可能會導致登記被撤銷，如果先行存在民事訴訟，則民事訴訟因訴訟的主體資格無法確定而難以進行。2、行政案件的結果成為民事案件重要證據的案件交叉。行政機關對民事主體權利、民事法律關系所作的行政確認，如交通事故傷殘等級認定、醫療事故責任認定、國土部門頒發土地使用權證、宅基地使用權證以及對土地使用權抵押所作的抵押登記，房管部門頒發房屋產權證

5、、對房屋或者在建工程所作的抵押登記以及商品房預售登記，勞動行政部門作出的工傷認定，專利、商標管理部門對專利、商標侵權作出的認定，衛生行政部門對醫療事故等級的確認等，是民事主體在社會生活中證明權利屬性和法律事實的重要證據。這是因為行政行為所具有的公定力，使得行政行為對社會生活事實形成規制，也拘束民事、刑事法領域的決定。有的行政法學說將行政行為的這種規制效力稱之為行政行為的“預先決定效應”。如果當事人對這些行政確認行為提起行政訴訟，勢必會出現大量的行政案件與民事案件交叉的情形。3、民事案件的結果決定行政案件中具體行政行為合法性的案件交叉。民事法律關系當事人達成的合意變更，或民事法律關系當事人的變更

6、，影響到先期行政行為的合法性。4、行政侵權責任與民事侵權責任發生竟合出現的案件交叉。如因公路路政管理機構未盡保障道路安全暢通之注意義務，致使兩車相撞，而其中一車又存在違章行為，最終致另一車遭受損失。這是一種多因一果的侵權責任竟合，如果構成行政不作為，就會同時出現行政侵權賠償責任和民事侵權賠償責任，這種賠償責任如何分擔，涉及到對這兩類案件如何處理的問題。究竟是先行后民、還是先民后行，或者是行政附帶民事？5、典型的行政附帶民事案件。98條的第61條規定“被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理”。司法解釋雖然明確了行政附帶民事

7、訴訟的存在，但卻沒有規定行政附帶民事訴訟的范圍。目前行政法學界及司法實踐中的通說認為，行政機關居間對當事人之間的民事爭議所作的裁決引起的訴訟應為行政附帶民事訴訟。具體講，主要有專利行政管理部門作出的專利侵權糾紛決定、人民政府對土地所有權和使用權及林權糾紛等作出的確權裁決、公安機關作出的由違反治安管理相對人向受害人賠償或者負擔醫療費用的裁決、衛生行政部門對違法造成藥品中毒事故的致害單位或者個人承擔損害賠償責任的處理決定，以及房屋拆遷主管部門對拆遷人與被拆遷人就補償形式、補償金額、安置房面積等作出的裁決，等等。（二）對行政案件與民事案件交叉問題的處理原則1、先行后民是解決行政、民事案件交叉問題的一

8、般原則。對行政案件的結果決定著民事訴訟主體資格的案件，以及行政案件的結果成為民事案件重要證據的案件，當出現交叉訴訟時，應當中止民事案件的審理，先解決行政案件，待行政案件終結后再恢復審理民事案件。這樣，影響民事訴訟主體和身份的具體行政行為、決定民事主體權利和法律事實的具體行政行為的合法性得到了確認，民事訴訟主體資格才能得以確認，民事訴訟中的重要證據也才能合法有效，民事訴訟才能正常進行。如果不這樣，兩種訴訟各行其是，勢必會出現兩難選擇。一方面，民事案件以爭議的具體行政行為為依據作出判決，如果將來行政審判撤銷了該具體行政行為，就會使民事判決缺乏基礎，成為空中樓閣。另一方面，民事案件審理中因具體行政行

9、為有爭議而不被作為證據，隨意否定具體行政行為的法律效力，如果行政判決維持了該行為，民事案件中敗訴的當事人必然會以行政判決為依據申請法院再審，改變原來的民事判決，造成法院裁判的自相矛盾。2、先民后行是解決行政、民事案件交叉問題的特殊原則。對于行政案件、民事案件交叉的情形，在通常情況下應以已作出具體行政行為合法與否的行政判決作為民事案件審理的前提。但是在審理某些行政不作為的行政案件時，行政判決未必作為民事案件先行考慮的條件。此時不存在既已成立，針對訴訟當事人發生權利義務實際影響的具體行政行為。當事人要求行政機關履行行政職責可能因多種原因而未果，其中行政機關以申請與事實不符或不符合法律規定為理由時，

10、則發生同時提出的民事訴訟可先予解決的情況。如某甲與其子共居一處房屋，房屋產權證系父親某甲的姓名。后某甲將房屋賣給某乙，雙方訂立合同并給付房款。某乙遂向房產管理部門申辦房產轉移手續，但房管部門以該房屋為某甲父子共有為由，不予辦理轉移登記。某乙向法院提起行政訴訟，請示判決房管部門履行房產轉移登記的職責。某甲之子在某乙提起行政訴訟后，亦向法院提起民事訴訟，認為其是房屋共有人，即便要出賣，自己也有優先購買權，故請求判決確認某甲與某乙的買賣關系無效。本案房屋買賣法律關系是否合法有效，是房管部門應否辦理產權轉移登記的條件。為慎重起見，應當先解決買賣是否有效的問題，再解決是否應辦理登記手續的問題。如果行政案

11、件不管買賣如何，以產權存在爭議，房管部門暫不辦理登記合法為由，判決駁回某乙的請求，若民事判決確認買賣有效后，房管部門仍要辦理登記手續，這就造成行政判決與民事判決結果的矛盾。從有利于理順兩個訴訟法律關系的角度考慮，在發生相關民事訴訟與行政訴訟并存，民事問題的解決又確實成為行政訴訟的條件時，先行解決民事訴訟，對最終解決糾紛，避免當事人訴累，降低訴訟成本都是有利的。3、擴大行政附帶民事訴訟范圍是解決行政、民事案件交叉問題的最優原則。98條的第61條對行政附帶民事訴訟作出的原則性規定，限定了行政附帶民事訴訟只能是對平等主體之間的民事爭議具有居中裁決權的具體行政行為不服而提起的行政訴訟所附帶的民事訴訟。

12、這個范圍過于狹窄，應當擴大到凡是與被訴具體行政行為之間在法律上有關聯的民事爭議，都可以包括在附帶的范圍內。“法律上有關聯”是指人民法院在處理當事人的民事糾紛請求時，必須根據審理被訴行政行為所認定的事實及其責任劃分來作出民事部分的判決和裁定。這樣通過訴的合并，才能提高審判效率，簡化訴訟程序，節約人力、物力、時間，并能夠防止出現行政判決與民事判決的矛盾和沖突，減輕當事人訴累。行政附帶民事訴訟必須符合下列條件：（1）行政訴訟案件成立。行政附帶民事訴訟中的附帶民事訴訟是以行政訴訟存在為依托的，其必須以行政訴訟成立為前提和基礎，如果行政訴訟案件不成立或不存在，當事人提起的民事訴訟也就失去了存在的基礎和依

13、據，就不會存在什么附帶民事訴訟的問題，當事人只能提起單獨的民事訴訟。（2）兩種不同性質的訴訟有關聯性，即附帶民事訴訟與被訴的具體行政行為相關聯。如果被訴具體行政行為處理事項不涉及當事人之間的民事權利義務關系，則也不會存在附帶民事訴訟問題。但為防止出現無緣由的大量附帶民事訴訟，影響法院審判和糾紛的順利解決，必須限定被訴具體行政行為處理事項涉及的當事人之間的民事權利義務關系的產生與被訴具體行政行為的產生基于相同的事實和原因，否則不能提起附帶民事訴訟。（3）行政訴訟與附帶民事訴訟的請求有內在關聯性。這種關聯性表現在：兩種性質的爭議是由同一行政行為引起的，且民事爭議的解決有待于行政爭議的解決。如果兩個

14、訴訟請求之間不具備這種關聯性，當事人則會不愿參加與己無關的訴訟，也不能發揮審判庭之間專業分工的特長，與法院和當事人都無益。（4）行政訴訟案件和附帶民事訴訟案件屬于同一法院管轄，或有共同的上級法院的特別指定，并屬于同一審判程序。因為不屬于同一審判程序將會造成審級上的困難。（5）當事人必須在行政訴訟過程中提出民事訴訟，即行政訴訟和民事訴訟必須發生在同一訴訟程序中。至于應在行政訴訟何階段提出民事訴訟，筆者認為應在一審審理期間提出，不得在二審中提出附帶民事訴訟。對于原告可能是行政訴訟當事人以外第三方的，法院了解案情后，應及時告知第三方，交待其享有的訴訟權利。如果允許當事人在二審中提出附帶民事訴訟，會給

15、二審的審理帶來麻煩。二審若將行政附帶民事訴訟部分一并審理并裁判，就會造成民事部分實際上的一審終審局面，剝奪了當事人的上訴權，違反我國兩審終審的審判原則；二審若將案件發回重審，又與行政訴訟發回重審的規定相沖突，故應不允許當事人在二審中提出附帶民事訴訟。據此，行政附帶民事案件的范圍應當包括下列情形：（1）對房屋預售、抵押、權利質押等的登記行為提起行政訴訟，當事人一并提出解決權屬爭議和侵權糾紛的；（2）對土地、房屋、車輛等財產權屬證照的注冊、登記、頒發行為提起行政訴訟，當事人一并提出解決權屬爭議和侵權糾紛的；（3）對民商事主體資格的注冊、登記、頒證行為提起行政訴訟，當事人一并提出解決權屬爭議及侵權糾

16、紛的；（4）對涉及商標、專利等知識產權的行政裁決、處理行為提起行政訴訟，當事人一并提出解決權屬爭議和侵權糾紛的；（5）對土地、山林、涂灘、草原等產權歸屬所作的行政裁決提起行政訴訟，當事人一并提出解決權屬爭議和侵權糾紛的；（6）對房屋拆遷安置補償所作的行政裁決行為提起行政訴訟，當事人一并提起解決有關補償爭議的；（7）對工傷、違章、違規操作、水、電、氣、火災、消防等責任事故所作的性質認定提起行政訴訟，當事人一并提出解決民事賠償的；（8）對行政處罰行為提起行政訴訟，當事人提出一并解決涉及的民事賠償的；（9）行政機關的行政行為或行政不作為與其他相關第三者的行為或不作為共同導致違法結果或損害后果的產生，

17、兩者的行為或不作為與違法結果或損害后果均有因果關系，被損害方在對該行政機關的行政行為或行政不作為提起行政訴訟的同時，可以向相關第三者提起附帶民事訴訟，法院應當受理，并一并審理。（10）以其他對平等主體之間民事權利、義務產生直接影響，有直接關聯性的行政裁決和行政處理行為提起行政訴訟，當事人并提出一并解決相關聯的民事爭議的。二、審理行政案件與民事案件交叉應當注意的問題（一）關于起訴和受理問題1、關于受理立案。根據行政訴訟法第11條、41條，以及98條第1條的規定，無論是先行政后民事，還是先民事后行政或是行政附帶民事訴訟，對行政案件只要符合法定的起訴條件，人民法院均應受理。首先在立案環節，法院就負有

18、向當事人釋明的義務。立案時發現存在交叉，應告知當事人可對爭議的行政行為提起行政訴訟。2、對爭議的行政行為已被人民法院生效的民事判決所采信認定的問題。人民法院對有爭議的可訴具體行政行為作為證據審查后予以認定，且作出的相關民事判決已經發生法律效力，當事人再以該爭議的具體行政行為提起行政訴訟，人民法院是否受理的問題，此情況屬于98條第44條第（十）項規定的“訴訟標的為生效判決的效力所羈束的”情形，人民法院應當裁定不予受理；已經受理的，裁定駁回起訴。（二）關于當事人舉證責任的問題行政訴訟只要與相交叉的民事訴訟分別獨立進行，那么行政案件中當事人的舉證責任應當遵從最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定

19、（以下簡稱行政訴訟證據規則），即由被告承擔對被訴具體行政行為合法性提供事實證據、程序證據和法律依據的說服責任，原告就訴訟程序負推進責任。需要注意的是，在行政附帶民事訴訟中，由于存在民事訴訟，民事部分當事人的舉證責任應當遵從最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定，“誰主張，誰舉證”。（三）關于審理與判決人民法院在審理民事案件的過程中，發現該民事案件判決所依賴的主要證據系行政機關的行政行為作出的對客觀事實情況或客觀事實性質的確認，或者系行政機關所頒發的各類證照、法定文書等對客觀事實情況或客觀事實性質的認定，以及對相關主體的特定資格的授予、確認等相關內容的，而參加訴訟的當事人對該行政行為的合法性提出異議，或法官根據案件中涉及的相關證據材料有理由對所涉行政行為的合法性產生合理懷疑的，在處理先行政、后民事的關系時，可按以下不同情形處理：1、當事人知道或應當知道行政機關作出的行政行為，并知道訴權和起訴期限，無正當理由逾期未起訴的，行政行為已生效，對行政行為的合法性再提出異議的，法院已不予受理。故不存在必須先行政、后民事的問題，行政行為的法律文書作為民事案件的證據采用。2、當事人先不知道對行政行為的訴權和起訴期限，后在民事中才知道的，但對有異議的行政行為已為人民法院生