1、探訪江蘇地方立法：百姓關(guān)切成立法落點-法律探訪江蘇地方立法：百姓關(guān)切成立法落點姚雪青2015年3月，十二屆全國人大三次會議修改立法法，在城市建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面擴大和規(guī)范了地方立法權(quán)。去年年底，江蘇 鎮(zhèn)江公布的鎮(zhèn)江市金山焦山北固山南山風(fēng)景名勝區(qū)保護條例（簡稱保護條例），成為全國新獲立法權(quán)城市首個提請省級人大常委會審議批準(zhǔn)的地方性法規(guī)。地方 立法權(quán)落地實施情況怎樣、如何保證科學(xué)民主立法、怎樣監(jiān)督防止權(quán)力“任 性”？記者實地調(diào)查立法迫在眉睫 城市管理和環(huán)境保護中，“看得見管不著”成為執(zhí)法難題“我家住在金山湖風(fēng)景區(qū)附近，以前晚上去景區(qū)散步，時常見到一些市” “南山民牽著的寵物狗隨

2、地大小便，還有人用絲網(wǎng)、魚叉在景區(qū)里隨意捕魚。風(fēng)景區(qū)有人豎墳立碑、點火燒香，甚至周末還有人在里面燒烤，安全問題令人擔(dān) 憂。”“不知從什么時候開始，北固山山峰被棟棟高樓遮擋，想拍一些古色古香 的照片還要千方百計避開現(xiàn)代建筑?！泵鎸︽?zhèn)江市民的“吐槽”，執(zhí)法人員頗感 無奈：“對于景區(qū)管理，上位法針對性和操作性不強，而一些紅頭文件又不像法 律法規(guī)那樣具有剛性約束力，有時我們也是看得到、管不著”“在城市發(fā)展過程中，出現(xiàn)不少無法可依的情形。單純依靠現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃法、環(huán)境保護法、森林法、風(fēng)景名勝區(qū)條例等法律法規(guī)以及地方規(guī)范性文件和 景區(qū)自行制定的管理制度，已難以照顧到景區(qū)文物和文化設(shè)施保護的方方面面, 亟須更

3、具有針對性的立法支撐?！辨?zhèn)江市人大常委會法工委主任張蕾介紹說。記者了解到，鎮(zhèn)江的保護條例首次明確了風(fēng)景區(qū)“視線走廊”等空間保護的問題，明確在風(fēng)景區(qū)和外圍保護地帶內(nèi)， 不得建設(shè)破壞視線走廊和景觀、 污 染環(huán)境、妨礙游覽的建筑物、構(gòu)筑物及其他設(shè)施等?！氨Ｗo條例同時涉及環(huán)境保護、歷史文化保護及城鄉(xiāng)管理三方面內(nèi)容,具有較強的針對性、可操作性和地方特色?！苯K省人大法制委副主任委員王臘 生介紹說。目前，江蘇13個設(shè)區(qū)的市部已獲得地方立法權(quán)，1月中旬召開的省 人大常委會批準(zhǔn)了鹽城市的綠化條例：揚州的古城保護條例、常州的電梯安全條 例等，均已在立法計劃中，并都具有鮮明地方特色?；貞?yīng)百姓關(guān)切 網(wǎng)絡(luò)和調(diào)研等多渠

4、道征集民意，體現(xiàn)民主立法科學(xué)立法 為何鎮(zhèn)江首部地方性法規(guī)會直指三山南山風(fēng)景區(qū)？鎮(zhèn)江市委書記、市人大常委會主任夏錦文直言，“開門立法、民主立法”是鎮(zhèn)江市人大制定法規(guī)的指 導(dǎo)思想，要考慮百姓最關(guān)心什么。鎮(zhèn)江市人大常委會與當(dāng)?shù)氐谝婚T戶網(wǎng)站合作征集民意，累計15萬人次參與，梳理形成市民意見和建議1200余條。同時，市人大常委會主任會議成員 赴基層立法聯(lián)系點調(diào)研10余次，積極向基層征集立法建議。從去年 8月底正式 形成條例草擬稿到10月底條例獲鎮(zhèn)江七屆人大常委會第二十九次會議審議通 過，60多天12次逐字逐句進行斟酌修改?！昂芏嗌鐓^(qū)干部和老同志，每次都手寫意見稿，寫得滿滿當(dāng)當(dāng)，對視線走廊等關(guān)切問題經(jīng)常據(jù)

5、理力爭?！被鶎勇?lián)系點之一、距離金山風(fēng)景區(qū)不足百米距 離的金山社區(qū)的黨委書記姜丹告訴記者，以前覺得參與國家乃至省級層面的立法 離自己很遙遠；這次立法權(quán)下放，基層群眾都有了發(fā)聲的渠道。全程參與立法過程的鎮(zhèn)江三山南山風(fēng)景名勝區(qū)管委會副主任羅仁朝坦言，在反復(fù)修改條例的過程中，要特別注意與立法專家咨詢組溝通，強調(diào)對法言 法語的把握。例如，有一稿內(nèi)容中提到風(fēng)景區(qū)有一些商戶“兜香”， 但仔細研究 發(fā)現(xiàn)用詞不嚴(yán)謹且上位法已在規(guī)定中包含了此類行為，便在下一稿中刪去了。據(jù)了解，根據(jù)國家上位法的規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)的保護應(yīng)由政府或法律規(guī)定的機構(gòu)執(zhí)行，但實際上往往是進行市場化管理，因此立法首先要根據(jù)上位法加 強風(fēng)景名勝區(qū)

6、管理機構(gòu)的職能。在鎮(zhèn)江，由市長層面進行高層次協(xié)調(diào)和溝通， 并 規(guī)定由政府建立協(xié)調(diào)溝通機制，大大降低了執(zhí)法過程中的無序性和隨意性。防止權(quán)力任性 權(quán)限控制、強化業(yè)務(wù)指導(dǎo)等四重閥門加強立法和執(zhí)法監(jiān)督 截至目前，江蘇所有地級市均獲立法權(quán)。那么，有權(quán)后如何避免“任性”？地方立法權(quán)下放，落地過程中又有什么樣的困難?王臘生介紹說，為防止權(quán)力“任性”，設(shè)有“四重閥門”把關(guān)：一是權(quán)限控制。例如鎮(zhèn)江市出臺制定地方性法規(guī)條例以及立法專家咨詢組工作規(guī)范、立 法聽證組織辦法等15項制度，規(guī)范立法工作流程。二是要加強調(diào)研、組織培訓(xùn), 進一步提升立法能力和素質(zhì)。三是科學(xué)、民主立法，讓老百姓和專家參與到立法 中。四是加強業(yè)務(wù)

7、指導(dǎo)、把好批準(zhǔn)關(guān)，市級立法要報省人大常委會審查批準(zhǔn)，地 方性法規(guī)還要報國務(wù)院、全國人大備案。據(jù)介紹，隨著立法權(quán)的下放，立法人才短缺成為不少地方的普遍難題。立法活動專業(yè)性強、程序要求高、有嚴(yán)格的行文規(guī)范，要求立法人員不僅要具備 過硬的法律知識，還要具備充足的立法實踐經(jīng)驗。“相關(guān)政府部門的法律人才隊 伍配備也應(yīng)跟上，這樣才能更好地為地方經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)。”相關(guān)專家表示?！凹炔荒馨蚜⒎ó?dāng)威可有可無，也不能為了立法而立法?！蓖跖D生建議,將適宜由市里制定的、體現(xiàn)區(qū)域特色的法規(guī)下放給地方制定， 具有共性的問題由 省里甚至國家層面統(tǒng)一立法解決，避免立法資源浪費，使立法更有側(cè)重點和針對 性。擔(dān)任江蘇多地立法咨詢專家的東南大學(xué)法學(xué)院教授周佑勇告訴記者，過去地方立法一般采取的是“誰主管、 誰負責(zé)、誰起草”工作模式，往往由政府主管部門自行調(diào)研、立項、起草，再由地方人大審議通過?，F(xiàn)在，為避免濫用地方立法資源、