1、中國的政府信息化及其面臨的實踐問題下4.中國政府信息公開制度仍面臨諸多實際問題政府信息化的前提是政府信息的公開，只有首先公開政府信息，才能進一步使政府信息電子化、網絡化。近年來，在經濟改革，反對腐敗，加入WTO，推行依法治國、依法行政，加強基層民主建設，推動國民經濟信息化等大的背景下，中國各地方和各部門都制定了一些政府公開的規定，引入了諸如公開招標、公開競爭、公開招考、公開數據、公開配額、公開辦事制度與結果等政府信息公開制度，10出現了一大批先進單位。在這方面，規定比較詳細、改革舉措比較大的有村務公開、警務公開與檢務公開三個領域11.這些措施推動了政府信息公開制度的發展，保證了人民知情權的實現

2、，并使政府信息公開迅速成為全社會普遍關注的熱點問題。然而，不論從哪個方面看，中國的政府信息公開制度仍然面臨著各種深層的矛盾和困難，存在各個方面的問題和阻力，12仍有進一步發展的空間。第一。需要加強對信息公開問題的認識，設立權威性的機構統一協調信息公開政策目前中國推行的各種形式的公開往往具有各自為政的特點，相互之間缺少統一性和協調性，具體做法也大不一樣。13比如，對于村務公開，目前的管理部門主要是民政部門，紀檢監察與其他部門配合協調。同樣的體制也適用于鄉、鎮的鎮務公開。而對于其他層次的政務公開，目前的管理與領導體制則較為復雜，分別有法制部門、人事部門、民政部門、監察部門、黨的宣傳部門負責等不同的

3、安排。另外，對于信息安全管理和執法，也涉及到多個部門，如國家密碼管理委員會、公安部、國家安全部、信息產業部國家計算機網絡和信息安全管理中心、國家保密局、國務院新聞辦公室等。例如，國家密碼管理委員會辦公室負責密碼算法的審批，公安部計算機安全監察局負責計算機信息系統安全專用產品的生產銷售認證許可，國務院新聞辦負責信息內容的監察，有關信息安全技術的檢測和網上技術偵察則由國家授權的部門進行。這種多元化領導的弊端之一是缺少綜合協調，使各地方、各部門在政府公開的做法上存在較大的差異。一個部門積累的經驗也很難為其他部門所利用，加大了整個制度的成本。另外，由于缺少綜合協調機構，對于信息時代的信息公開問題缺少全

4、盤規劃和部署，各種改革仍然停留在漸進性改革的思路上。相比之下，其他許多國家對于信息公開問題都非常重視，不但設立了專門的政府機構協調信息公開政策，在每個政府機構內部也都設立了信息官，專門負責信息公開工作。14應該認識到，在以因特網為代表的信息社會中，信息是最為寶貴的資源和社會財富，也是政府與社會的主要交往形式。15傳統的以權力行使為特征的管理制度在信息社會已經逐步演化為信息交換與服務制度。因此，國家必須對信息問題以及政府信息公開問題予以高度的關注并設立高層次的協調機構來統一、協調相關政策，否則，很難應對信息化、全球化與民主化的挑戰。16第二。應盡快制定一部統一的政府信息公開法中國政府公開制度的最

5、大特點之一是仍然沒有一部統一的立法，也沒有相應的歸口管理部門。有關政府公開的具體規定散見于一大批法律、法規之中。例如，檔案法所調整的“檔案”涉及到許多政府信息的檔案管理與公開;保守國家秘密法所規定的“國家秘密”涉及到許多政府信息的定密、保密與解密;反不正當競爭法涉及到“商業秘密”的保護;統計法則涉及到政府“統計資料”的管理與公布問題。由于缺少一部統一的法律對有關問題進行規范和明確，各地方和各部門在改革中因此缺少相互協調和配合，并使某些改革措施遲遲難以出臺。17這種狀況一旦繼續，加入WTO以后，我們一些地方和部門的做法就有可能被認定為不符合透明度原則的要求。因此，應盡快制定一部統一的政府信息公開

6、法律，使我們的政府公開法律制度與WTO的要求相互銜接。應該看到，制定這樣一部法律，不但是加入WTO的要求，也是發揚社會主義民主，建設有中國特色的社會主義市場經濟，提高行政管理效率和反腐倡廉的需要。18當然，除了政府信息公開法以外，還應制定信息安全法、電信法、個人數據保護法、電子簽名法、電子商務法、公文控制法等一批相配套的法律、法規。第三。在鞏固辦事制度公開成果的基礎上，引入政府信息公開制度從制度設計與理念上看，中國的政府公開往往被視為一種政府的辦事制度，因此，許多地方和部門都是圍繞著辦事制度的改革啟動了政府公開制度。從辦事制度層面進行改革，意味著需要改變原來不公開的辦事制度，將有關的辦事制度、

7、程序與結果對公眾公開。從一定的意義上看，辦事制度的改革實際上只是政府自己的事情，是政府機關的一種“社會承諾”。如何公開，怎樣公開，公開什么，都由政府機關決定，公眾只是辦事制度改革的被動受益者。如果政府機關不公開應該公開的制度或文件，公眾本身并沒有任何渠道可以加以改變。要在鞏固辦事制度公開成果的同時，應盡快啟動政府信息公開的進程，使政府信息能夠自由地為民眾所利用。據統計，我國80%的有用信息都由政府掌握，但由于缺少統一的法律規定，這些信息往往被封鎖在政府機關，民間很難得到和利用這些信息。近年來，一些政府部門有意識地擴大了政府信息的公開程度，如環保部門定期發布城市環境污染日報，工商管理和土地管理部

8、門容許民眾有條件地查閱工商與土地登記信息，統計部門定期公布各項統計資料，產業管理部門公開招標，教育部門有償提供學歷認證等等。這些措施的推出不但改善了政府的形象，而且對于杜絕各種造假現象，維護市場的正常秩序發揮了重要的作用。在信息時代，最為寶貴的資源無疑就是信息。政府信息的自由流動和使用，如同加速流動的銀行資金一樣，會產生巨大的經濟和社會效益。從這個意義上看，引入政府信息公開制度，絕不僅僅是為了符合WTO的要求，更是我國市場經濟的內在需要。當然，既然信息是資源，政府機關就會有各種理由封鎖甚至借助這些信息牟取不當利益。這在任何國家都一樣。因此，要真正引入政府信息公開制度，必須從制度和觀念上進行深刻

9、的變革，廢止各種不適應市場經濟與信息社會要求的陳舊規定，打破各種阻礙政府信息自由流動的實際障礙，保障民眾有權得到和自由利用政府信息。19從現實生活來看，由于我國的行政法治仍不健全，政府機關往往可以通過罰款、收費、許可等權力牟取部門利益。同時，在網絡化時代和政府信息公開制度實行以前，公眾使用政府的信息并不多或者說根本接觸不了政府信息。隨著行政法治的逐步健全，以權力交換利益的空間會越來越小，而公眾對政府信息的要求和使用會越來越多。因此，可以預見，在財政約束不可能有根本改善的情況下，以政府信息交換利益會成為一種新的部門利益表現形式。實際上，這種現象在一些地方和部門早已經以各種不同的形式出現，它們加大

10、了政府信息的獲得成本，實際上阻礙了政府信息的公開化和自由流動。20今天，在一些由政府機關提供信息的網絡服務中，甚至新法律、法規的使用也需要繳納服務費。也許有一天我們會非常尷尬地發現，中國人可以通過網絡免費獲得國外的最新立法及其他政府信息，而無法承受獲得國內立法與其他政府信息的高昂成本，出現信息社會的信息壟斷與信息封鎖。這種情況的蔓延勢必會阻礙信息的自由流通和中國信息產業的發展，難以適用WTO對政府透明度的要求。未雨綢繆，以基本法律的形式明確規定公眾可以自由地使用政府信息，政府機關只能收取成本而不是信息的市場價格，政府機關不得壟斷信息市場，將可以有效地促進政府公開和信息業的迅速發展。第四。修改保

11、密法等法律，科學地界定公開與保密的關系貫徹政府透明度原則，最為重要的是處理好公開與保密的關系。否則，可能會因為公開性而影響國家的根本利益和國家安全需要。在我國，現行的保密法制定于10多年前，在諸如定密、解密、泄密處罰、救濟機制等一些重要的制度設置上已遠遠落后于實際發展的需要。該定密的不定密，不該定密的定密，一定終生，該保的保不住，不該保的全保密等現象仍然存在。這種狀況已經制約了政府信息公開制度的發展，也使一些泄密事件對國家造成了嚴重的損害。如果以這種狀況加入WTO，或者會出現該保密的保不住的后果，或者會出現難以符合WTO對透明度要求的后果。因此，必須對現行的保密法進行修改，使我國的保密制度與政

12、府公開制度協調發展。21從其他國家的經驗來看，政府公開往往有一些例外，這些例外領域的政府信息一般并不對民眾公開。而保密文件只是政府信息公開的例外之一，除保密之外的其他一些政府信息仍不能對民眾公開。22在我國，對于保密文件以外的政府信息是否應該公開一直沒有一個科學的認識或統一的規定，結果，造成了定密范圍過大，并使保密文件與非保密文件一樣，完全對公眾封鎖和保密。除了制度上的原因和工作作風以外，認識上不能正確界定保密的范圍并區分非保密文件的性質乃是造成大量政府信息不能公開的重要原因之一。只有對非保密文件進行合理的分類，并明確那些可以公開，那些不應該公開，才有可能科學地定密，并在此基礎上實現政府信息的

13、公開化。在這方面，盡管我們可以借鑒其他一些國家的經驗來確定例外的領域，但究竟哪些政府文件不應該公開，完全需要從我國的國情出發才能確定23.從這個角度來看，正在進行政府公開嘗試的地方或部門應對本地方或部門的特殊情況進行研究，明確哪些信息可以公開，哪些信息不能公開，為保密法的修改和進一步制定政府信息公開法作好必要的準備。在確定公開的范圍上，目前保密法與刑法的協調也是一個必須解決的問題。根據保密法，國家秘密劃分為絕密、機密與秘密三類，而且，必須根據有關的權限由有關部門標上相應的密級。如果有關信息沒有標明密級，則不構成國家秘密，公開也不構成泄密問題。然而，根據刑法第111條的規定，為境外機構、組織、人

14、員竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密或者情報的，構成犯罪。泄漏國家秘密構成犯罪不存在任何問題，但是，什么信息屬于“情報”，在中國法律中還沒有相關的規定。這就產生了一個問題，即使那些沒有標明國家秘密的文件也有可能被事后認定為是“情報”，并使任何公開這些信息的人構成犯罪。24如果不能對這一規定進行修改，協調它與保密法的關系，隨著信息公開的范圍逐步擴大，它很有可能會成為制度發展最為主要的制約因素。25在確定公開的范圍上，另一個重要的領域是政府信息與檔案的相互關系。在國外，檔案屬于信息自由法的調整范圍，只要有關檔案不在例外的范圍內，則檔案應與其他政府文件一樣對公眾公開。在我國，根據相關的法律規定，政府

15、信息實際上可以分為檔案與非檔案文件。檔案由檔案法調整，非檔案文件則尚無任何法律調整。對于政府檔案，根據檔案法第十九條的規定，“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放。經濟、科學、技術、文化等檔案向社會開放的期限，可以少于三十年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于三十年，具體期限由國家檔案行政管理部門制訂”。也就是說，檔案法實際上限制了檔案類政府信息向公眾開放，即使不是保密檔案，凡是未滿三十年，原則上是不向公眾開放的。同一個政府信息，一旦歸入檔案類，則要受三十年期限的限制;如果不歸檔，則因尚無法律調整而有公開的可能。可見，檔案法的規

16、定不但不利于政府公開，反而限制了政府公開。如果制定政府信息公開法，必須解決檔案法的這一問題，否則，政府公開法就只能適用于非檔案文件，其范圍將大大被限制。第五。以多種形式實現政府公開，賦予民眾政府信息請求權由于中國實踐中的政府公開多局限于辦事制度公開，因此，其公開形式基本上是主動形式的政府公開，如在政府機關辦公室中張貼辦事制度與程序，印發各種辦事手冊，通過媒體宣傳，設立公示欄，散發便民卡，召開宣傳會議，政府上網等等。從實際效果看，這些做法對老百姓了解政府工作，維護自身合法權益發揮了很大的作用。但是，由于沒有固定的公開形式，使辦事制度公開的宣傳受到了一定的限制。尤其是隨著時間的推移和政府推動力度的

17、下降，老百姓了解辦事制度公開的渠道不暢可能會逐步明顯。從規范化與制度化的角度考慮，建議在國家一級對國務院公報進行充實或出版專門的部門公報，對各個部門的辦事制度進行發布。在各個地方，也應以較大的市為單位出版類似的政府公報，公開政府機關的辦事制度。考慮到網絡化的發展，應盡早啟動政府上網工程，將有關的辦事制度輸入到網絡中，并以簡便的方式為公眾所用。在WTO的框架內，設立信息查詢點已經成為政府透明度的重要表現形式，它實際上涉及到民眾的政府信息申請權問題。在引入政府信息公開制度的同時，賦予申請人一定的程序權利，使之可以在一定條件下通過向政府機關申請獲得有關辦事制度公開的信息，可以在一定程度上彌補現行公開

18、渠道的不足，并逐步積累經驗，為以后全面啟動政府信息公開創造條件。這樣，就需要研究相關的成本負擔、收費與減免、機構設置、申請程序與工作方式改革等一系列問題。只有解決這些實際問題，才有可能在公開的形式上有所創新，有所突破。第六。充分利用因特網，實現政府信息公開政府信息公開并不是沒有成本的一項制度，信息的保存需要成本，為民眾提供信息也需要成本。由于財政約束，在傳統體制下，民眾可能不得不分擔這種成本，甚至會使某些民眾因經濟原因而無法獲得政府信息。然而，因特網的出現徹底改變了這種狀況，通過在因特網上發布政府信息，可以減少民眾的信息申請和相應的成本負擔，它極大地降低了獲得政府信息的成本，使全體民眾可以平等地行使其知情權。同時，對于政府機關而言，利用因特網發布政府信息也便利了其管理和信息保存，減少大